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2002년 대선에서 행정수도의 충청권 이전을 공약으로 내세운 노무현 후보가 대통령에 당선되면서 행정수도의 충청권 이전이 정책화되었다. 하지만 2004년 10월 헌법재판소는 “대한민국의 수도가 서울이라는 사실은 관습헌법”이라는 논리로 행정수도 정책에 대해 위헌판결을 내렸다. 이에 노무현정부는 2004년 11월 후속대책위원회를 통해 행정부처만 옮기는 방안을 모색하였으며, 국회는 2005년 3월 행정중심복합도시건설특별법을 통과시켜 노무현정부는 행정수도 정책의 변형된 정책인 세종시 정책을 추진해 왔었다. 2008년에 집권한 이명박 대통령은 대통령에 당선된 후 세종시 건설의 성격을 행정중심복합도시에서 교육과학중심도시로 바꾸고 중앙부처는 이전하지 않는, 이른바 “세종시 수정안 정책”을 정책적 이슈로 제기하였다. 하지만 충청권을 중심으로 한 비수도권에서는 수도권 과밀화와 지방 황폐화를 조장하는 세종시 수정안 정책을 당장 철폐하라는 여론이 들끓기 시작하였다. 세종시 수정안 정책에 대한 갈등은 국론분열의 양상까지 보였다. 결국 이명박정부의 세종시 수정안 정책은 국회 부결로 무산되었는데 이는 한번 제도화된 정책(세종시 정책)이 다른 정책(세종시 수정안 정책)으로 변동되는 것이 얼마나 어려운지를 단적으로 보여주는 사례라고 할 수 있다. 이런 정책변동의 제약은 행정수도 정책과정에서도 그대로 나타났다. 본 연구는 이와 같이 노무현정부와 이명박정부가 각각 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책을 추진하였지만 정책이 왜 안정적으로 추진되지 못하고 종결되었는가라는 질문에서 출발하게 된다. 이런 연구질문에 대한 해답을 찾기 위해 본 연구에서는 세종시 정책변동과정을 역사적 제도주의의 핵심논리인 경로의존성(path dependency)을 통해 살펴봄으로서 세종시 정책변동의 제약요인을 분석하였다. ...

2002년 대선에서 행정수도의 충청권 이전을 공약으로 내세운 노무현 후보가 대통령에 당선되면서 행정수도의 충청권 이전이 정책화되었다. 하지만 2004년 10월 헌법재판소는 “대한민국의 수도가 서울이라는 사실은 관습헌법”이라는 논리로 행정수도 정책에 대해 위헌판결을 내렸다. 이에 노무현정부는 2004년 11월 후속대책위원회를 통해 행정부처만 옮기는 방안을 모색하였으며, 국회는 2005년 3월 행정중심복합도시건설특별법을 통과시켜 노무현정부는 행정수도 정책의 변형된 정책인 세종시 정책을 추진해 왔었다. 2008년에 집권한 이명박 대통령은 대통령에 당선된 후 세종시 건설의 성격을 행정중심복합도시에서 교육과학중심도시로 바꾸고 중앙부처는 이전하지 않는, 이른바 “세종시 수정안 정책”을 정책적 이슈로 제기하였다. 하지만 충청권을 중심으로 한 비수도권에서는 수도권 과밀화와 지방 황폐화를 조장하는 세종시 수정안 정책을 당장 철폐하라는 여론이 들끓기 시작하였다. 세종시 수정안 정책에 대한 갈등은 국론분열의 양상까지 보였다. 결국 이명박정부의 세종시 수정안 정책은 국회 부결로 무산되었는데 이는 한번 제도화된 정책(세종시 정책)이 다른 정책(세종시 수정안 정책)으로 변동되는 것이 얼마나 어려운지를 단적으로 보여주는 사례라고 할 수 있다. 이런 정책변동의 제약은 행정수도 정책과정에서도 그대로 나타났다. 본 연구는 이와 같이 노무현정부와 이명박정부가 각각 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책을 추진하였지만 정책이 왜 안정적으로 추진되지 못하고 종결되었는가라는 질문에서 출발하게 된다. 이런 연구질문에 대한 해답을 찾기 위해 본 연구에서는 세종시 정책변동과정을 역사적 제도주의의 핵심논리인 경로의존성(path dependency)을 통해 살펴봄으로서 세종시 정책변동의 제약요인을 분석하였다. 경로의존성이란 선행적으로 만들어진 제도가 이후의 정책적 행위에 지속적으로 영향을 미치거나 그 행위를 규제하는 것을 의미하는데, 본 연구에서 경로의존성이라는 연구방법을 적용할 수 있는 이유는 노무현정부와 이명박정부에서 각각 행정수도 정책 및 세종시 수정안 정책을 추진하였지만 그 변동은 좀처럼 이루어지지 않았기 때문이다. 이를 통해 세종시 정책변동과정에서 나타난 경로의존성의 특성, 유형, 요인을 살펴보고, 각 시기별 중대한 전환점(critical junctures)이 이후의 정책전개에 미친 영향도 분석하며, 두 정부의 경로의존성에서 나타난 공통점과 차이점도 도출하였다. 분석결과 다음과 같은 경로의존성의 특성, 유형, 요인이 나타났다. 경로의존성의 특성을 살펴보면, 노무현정부의 행정수도 정책은 정도 600년 ‘수도 서울’의 고착화로 종결되었으며, 이후 시대적 상황의 변화(정권교체)로 이명박정부에 의해 추진된 세종시 수정안 정책도 노무현정부의 세종시 정책의 고착화로 종결되었다. 경로의존성 유형을 각 시기별로 살펴보면 행정수도 정책 시기에는 수확체증(increasing returns)으로 인한 경로이탈 실패이고, 세종시 정책 시기에는 반응적 전개(reactive sequences)에 따른 변형된 정책 추진이었으며, 세종시 수정안 정책 시기에는 다시 수확체증(increasing returns)으로 인한 경로이탈 실패였다. 각 시기별 경로의존성 요인을 살펴보면 행정수도 정책에서는 제1요인(정책의 고착성)인 높은 설치비용 또는 고정비용(large set-up or fixed costs), 학습효과(learning effects), 기능성(functional explanation)이 나타났고, 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 연계효과(coordination effects), 권력(power explanation), 정당성(legitimation explanation)이 나타났으며, 제4요인(정책에 대한 신념)인 서울중심주의, 정책에 대한 헌법적 가치부여가 나타났다. 세종시 정책에서는 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 적응적 기대(adaptive expectation), 제3요인(정책의 변동 형태)인 층화(layering), 제4요인(정책에 대한 신념)인 균형발전론, 정책에 대한 헌법적 가치부여가 나타났다. 세종시 수정안 정책에서는 제1요인(정책의 고착성)인 높은 설치비용 또는 고정비용, 학습효과, 기능성이 나타났고, 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 연계효과, 적응적 기대, 권력, 정당성이 나타났으며, 제3요인(정책의 변동 형태)인 전환(conversion), 제4요인(정책에 대한 신념)인 균형발전론, 정책에 대한 헌법적 가치부여가 나타났다. 각 시기별 중대한 전환점은 이후의 정책전개에 상당한 영향을 미쳤는데 노무현정부의 출범은 행정수도 정책을 낳았고, 헌법재판소의 행정수도 정책에 대한 위헌판결은 행정수도 정책 추진을 불가능하게 만들었다. 하지만 세종시 정책은 헌법재판소의 합헌 판결로 정책의 헌법적 지위를 보장받게 되면서 추진이 가능하게 되었다. 이명박정부의 출범으로 세종시 수정안 정책이 추진되었지만 2010년 6.2지방선거의 여당 참패와 국회의 세종시 수정안 부결은 세종시 수정안 정책을 폐기하도록 만들었다. 두 정부의 경로의존성에서 나타난 공통점과 차이점은 다음과 같다. 공통점으로는 첫째, 한번 고착화된 정책은 변동되기가 매우 어렵다는 것이다. 이는 새로운 성격으로의 급격한 변화가 매우 어렵다는 것을 의미한다. 둘째, 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책으로의 정책변동이 이루어지지 못한 이유는 새로운 정책은 논리적 타당성을 만들고 국민적 합의를 이끌어내는데 많은 시간과 노력이 필요한데 그 과정의 시간이 부족했다는 것이다. 셋째, 새로운 정부의 출범이 각각 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책을 낳았다고 볼 수 있는데 ‘새로운 정부의 출범’이라는 중대한 전환점이 경로의존성의 변수로 매우 중요한 역할을 하였다. 차이점을 살펴보면 첫째, 노무현정부의 행정수도 정책 시기에는 정책행위자로서 여야(열린우리당-한나라당)와 수도권․비수도권의 확실한 대립구도가 작용하였으며, 정책행위자로서 헌법재판소라는 변수도 작용하였다. 하지만 이명박정부의 세종시 수정안 정책 시기에서는 한나라당 친박계가 민주당․자유선진당과 연합전선을 구축하면서 한나라당 친이계와 대립하였는데 같은 당이라도 세종시 수정안 정책에 대해서는 입장을 달리하는 모습을 볼 수 있었다. 둘째, 행정수도 정책은 사법적 판단(헌법재판소 판결)에 의해 정책이 종결되었고, 세종시 수정안 정책은 입법부 판단(국회 부결)에 의해 정책이 종결되었는데 이렇게 정책종결을 가져온 판단주체에 차이가 있었다. 셋째, 노무현정부는 행정수도 정책이 실패하자 이후에 변형된 정책인 세종시 정책을 추진함으로서 점진적 변화에 성공하였지만, 이명박정부는 세종시 수정안 정책의 국회 부결로 더 이상 다른 대안을 추진할 동력을 얻지 못하였다. 본 연구를 통해서 다음과 같이 정책적 시사점을 경로의존성과 국토정책으로 나누어 도출할 수 있다. 경로의존성에 관한 시사점으로는 첫째, 어떤 정책이던지 고착화된 정책은 정책변동이 매우 어렵다는 것이다. 그러므로 정책변동을 시도할 때는 충분한 시간을 가지고 점진적으로 추진해야 갈등을 최소화할 수 있다. 그리고 정책과정에서 충분한 시간을 두고 협상과 타협을 반드시 거쳐야 한다. 둘째, 정책변동을 시도할 때는 새로운 정책은 기존 정책보다 논리적 타당성과 그 근거가 우위에 있어야 한다. 세종시 수정안 정책이 실패한 이유도 세종시 수정안 정책이 세종시 정책보다 논리적 타당성이 약했다고 평가되는데 정책변동의 성공여부는 정책의 논리적 경쟁이라고 해도 과언이 아니다. 국토정책에 관한 시사점으로는 첫째, 지방분권과 수도권규제 완화가 국토정책의 갈등을 해결할 수 지름길이라고 할 수 있다. 중앙에 집중되어 있는 권력을 지방으로 분산시키면 비수도권의 역량은 더욱 커질 것이며, 이미 역량을 갖추고 있는 수도권은 규제완화를 통해 국제적인 경쟁력을 가진 지역으로 성장할 수 있다. 하지만 경로의존성 관점에서 과감한 지방분권과 수도권 규제완화는 급격한 변화인데 이는 여러 가지 제약요인으로 정책변동 자체가 쉽지 않을 것이므로 이 또한 점진적 변화를 시도해야 할 것이다. 둘째, 정책행위자들은 향후 세종시의 정책변동 시나리오를 염두에 두어야 한다. 세종시 정책은 2030년까지 추진되는 현재 진행형 정책으로서 점진적 변화 또는 급격한 변화를 겪을 가능성은 얼마든지 있다. 그러므로 정책행위자들은 세종시 정책변동을 항상 염두에 두고 세종시 정책을 지속적으로 추진해 나가야 한다.

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