본 논문은 국내적으로도 국제적으로도 실패한 정책이라고 평가받는 기후변화정책, 그 중에서도 2020 온실가스 감축 로드맵에 대한 정책집행 사례연구이다. 본 연구는 첫 째, 국제사회와 국내여론이 주장하는 바와 같이 우리나라의 기후변화정책은 실패한 정책인가?, 둘 째, 만약 그렇다면 어떤 측면에서의 실패인가?의 두 가지 질문에 대한 해답을 밝혀내고, 그 개선책을 제안하기 위해 수행되었다. 이를 위해 우선 분석 대상인 우리나라의 기후변화정책의 발전과정을 유엔기후변화협약(UNFCCC)의 논의동향에서부터 1999년 제1차 기후변화협약 대응 종합대책을 거쳐 최초의 정량적 온실가스 감축목표를 가지게 된 2009년과 이에 대한 구체적 정책과제가 포함된 2020 온실가스 감축 로드맵에 이르는 과정을 순차적으로 살펴보았다. 그리고 첫 번째 질문에 대한 답을 하기 위해 연구대상인 2020 온실가스 감축 로드맵에 대한 정량적-정성적 성과를 분석하였다. 정량적 성과분석을 위해 현재 시점에서 유일하게 활용 가능한 2014년의 배출량을 로드맵에 따른 목표배출량과 비교한 결과, 목표 대비 4.7%를 초과하여 평가 가능한 첫 해부터 목표달성에 실패를 하였음을 확인하였다. 또한 정성적 성과분석을 위해 해외 주요 평가보고서를 종합적으로 살펴보았는데, OECD 등은 우리나라의 온실가스 배출량 수준과 2020 온실가스 감축 목표 이행의 폐기 등을 근거로 ‘부적절’ 또는 ‘매우미흡’의 평가를 내려 정성적으로도 실패한 정책임을 확인하였다. 이렇듯 실패하였다고 판단된 기후변화정책의 실패요인 분석을 위해 기존의 기후변화 관련 연구들을 살펴보는 과정에서 집행의 관점에서 실시된 연구가 부족함을 확인하고, 실제 정책의 성과를 측정할 수 있는 집행에 대한 평가에 대한 연구가 시작되어야 하는 시점임에 따라 본 연구의 이론적 틀로 정책집행이론을 선택하게 되었다. 하향적‧상향적접근방법 및 통합모형 등에서 제시된 여러 변수들을 총합적으로 살펴본 후 Winter의 통합모형에 착안하여 정책형성과정에서 인과이론의 타당성과 정책목표의 일관성, 정책네트워크內 참여자간 갈등, 대통령의 상징적 정책, 정책지지자의 관심이라는 4개의 변수와 정책집행과정에서 정부 부처간 정책집행행태, 일선관료의 행태, 대상 집단의 행태라는 3개의 변수에 대해 분석해보기로 하였다. 그 결과 정책형성과정에서는 2020 온실가스 감축목표 설정에 있어 기술적 검토 부족, 정보 부재 등 정책을 수립하는데 있어 인과이론의 타당성이 충분하지 않고, 정책목표-정책수단-정책산출간의 7년여의 시간차에 따라 정책목표의 일관성에 있어 위험 요인이 되었음을 확인하였다. 그리고 산업계-시민사회로 대표되는 정책참여자간의 정책목표에 대한 상반된 시각차로 인한 갈등으로 정책네트워크에 있어 상호간의 신뢰도 부족이 드러났으며, 이명박 대통령의 상징적 정책으로서 2020 감축목표의 일방적 설정과 박근혜 정부로 정권이 변화되면서 상징적 정책을 없애려는 움직임으로 정책집행의 일관성을 저해하여 정책결정자의 상징적 행동도 실패요인으로 확인되었다. 또한 앞서 언급한 2020 온실가스 감축목표 발표와 감축 로드맵 수립 및 이행간의 시간차로 인해 정책지지자였던 시민사회의 관심이 저하되었음을 확인할 수 있었다. 한편 정책집행과정의 실패요인으로 산업통상자원부와 환경부의 집행행태 차이로 인한 갈등 요인과 정권변화에 따른 정책집행자인 일선관료의 혼란 가중으로 인한 집행저해요인, 마지막으로 대표적 정책대상 집단인 산업부문의 정책에 대한 저항 심화 등이 있었음을 확인할 수 있었다. 이렇게 도출된 정책집행 실패요인들을 보완하기 위해 일관된 정책목표와 목표수립과정에서의 인과이론의 타당성 확보를 위한 법적 안정장치의 필요성과 정책참여자간의 갈등 해소를 위한 논의의 장 마련, 그리고 중장기적으로 접근해야할 정책의제가 어느 특정인의 상징적 도구로 전락하지 않도록 정책참여자간 견제를 할 수 있는 제도적 장치 및 지속적인 정책지지자의 관심도 유지를 위한 정책 집행과정과 결과물에 대한 투명한 ...
본 논문은 국내적으로도 국제적으로도 실패한 정책이라고 평가받는 기후변화정책, 그 중에서도 2020 온실가스 감축 로드맵에 대한 정책집행 사례연구이다. 본 연구는 첫 째, 국제사회와 국내여론이 주장하는 바와 같이 우리나라의 기후변화정책은 실패한 정책인가?, 둘 째, 만약 그렇다면 어떤 측면에서의 실패인가?의 두 가지 질문에 대한 해답을 밝혀내고, 그 개선책을 제안하기 위해 수행되었다. 이를 위해 우선 분석 대상인 우리나라의 기후변화정책의 발전과정을 유엔기후변화협약(UNFCCC)의 논의동향에서부터 1999년 제1차 기후변화협약 대응 종합대책을 거쳐 최초의 정량적 온실가스 감축목표를 가지게 된 2009년과 이에 대한 구체적 정책과제가 포함된 2020 온실가스 감축 로드맵에 이르는 과정을 순차적으로 살펴보았다. 그리고 첫 번째 질문에 대한 답을 하기 위해 연구대상인 2020 온실가스 감축 로드맵에 대한 정량적-정성적 성과를 분석하였다. 정량적 성과분석을 위해 현재 시점에서 유일하게 활용 가능한 2014년의 배출량을 로드맵에 따른 목표배출량과 비교한 결과, 목표 대비 4.7%를 초과하여 평가 가능한 첫 해부터 목표달성에 실패를 하였음을 확인하였다. 또한 정성적 성과분석을 위해 해외 주요 평가보고서를 종합적으로 살펴보았는데, OECD 등은 우리나라의 온실가스 배출량 수준과 2020 온실가스 감축 목표 이행의 폐기 등을 근거로 ‘부적절’ 또는 ‘매우미흡’의 평가를 내려 정성적으로도 실패한 정책임을 확인하였다. 이렇듯 실패하였다고 판단된 기후변화정책의 실패요인 분석을 위해 기존의 기후변화 관련 연구들을 살펴보는 과정에서 집행의 관점에서 실시된 연구가 부족함을 확인하고, 실제 정책의 성과를 측정할 수 있는 집행에 대한 평가에 대한 연구가 시작되어야 하는 시점임에 따라 본 연구의 이론적 틀로 정책집행이론을 선택하게 되었다. 하향적‧상향적접근방법 및 통합모형 등에서 제시된 여러 변수들을 총합적으로 살펴본 후 Winter의 통합모형에 착안하여 정책형성과정에서 인과이론의 타당성과 정책목표의 일관성, 정책네트워크內 참여자간 갈등, 대통령의 상징적 정책, 정책지지자의 관심이라는 4개의 변수와 정책집행과정에서 정부 부처간 정책집행행태, 일선관료의 행태, 대상 집단의 행태라는 3개의 변수에 대해 분석해보기로 하였다. 그 결과 정책형성과정에서는 2020 온실가스 감축목표 설정에 있어 기술적 검토 부족, 정보 부재 등 정책을 수립하는데 있어 인과이론의 타당성이 충분하지 않고, 정책목표-정책수단-정책산출간의 7년여의 시간차에 따라 정책목표의 일관성에 있어 위험 요인이 되었음을 확인하였다. 그리고 산업계-시민사회로 대표되는 정책참여자간의 정책목표에 대한 상반된 시각차로 인한 갈등으로 정책네트워크에 있어 상호간의 신뢰도 부족이 드러났으며, 이명박 대통령의 상징적 정책으로서 2020 감축목표의 일방적 설정과 박근혜 정부로 정권이 변화되면서 상징적 정책을 없애려는 움직임으로 정책집행의 일관성을 저해하여 정책결정자의 상징적 행동도 실패요인으로 확인되었다. 또한 앞서 언급한 2020 온실가스 감축목표 발표와 감축 로드맵 수립 및 이행간의 시간차로 인해 정책지지자였던 시민사회의 관심이 저하되었음을 확인할 수 있었다. 한편 정책집행과정의 실패요인으로 산업통상자원부와 환경부의 집행행태 차이로 인한 갈등 요인과 정권변화에 따른 정책집행자인 일선관료의 혼란 가중으로 인한 집행저해요인, 마지막으로 대표적 정책대상 집단인 산업부문의 정책에 대한 저항 심화 등이 있었음을 확인할 수 있었다. 이렇게 도출된 정책집행 실패요인들을 보완하기 위해 일관된 정책목표와 목표수립과정에서의 인과이론의 타당성 확보를 위한 법적 안정장치의 필요성과 정책참여자간의 갈등 해소를 위한 논의의 장 마련, 그리고 중장기적으로 접근해야할 정책의제가 어느 특정인의 상징적 도구로 전락하지 않도록 정책참여자간 견제를 할 수 있는 제도적 장치 및 지속적인 정책지지자의 관심도 유지를 위한 정책 집행과정과 결과물에 대한 투명한 정보공개가 필요함을 제안하였다. 또한 정책집행과정에서의 정책적 보완책으로 관계부처간 집행행태의 충돌을 방지하고 발전적 방향으로 조정하기 위한 기후변화 전담 부처 설립 또는 전문역량을 충분히 갖춘 기관에 대한 컨트롤 타워 기능 부여를 통해 일선관료도 일관된 기준으로 정책집행의 정합성을 확보할 수 있을 것으로 전망하며, 마지막으로 정책에 대한 저항감을 최소화하고 정책 준수에 대한 수용성 제고를 위해 기후변화 및 온실가스 정책을 ‘규제’가 아닌 ‘기회’로 받아들일 수 있도록 다양한 유인책 마련이 필요함을 제안하였다. 이를 통해 2020년 이후 파리협정하 신기후체제에서 보다 명확한 정책적 결실을 맺음과 동시에 국제사회에서도 우리나라가 적극적인 기여를 할 수 있게 되기를 기대한다.
본 논문은 국내적으로도 국제적으로도 실패한 정책이라고 평가받는 기후변화정책, 그 중에서도 2020 온실가스 감축 로드맵에 대한 정책집행 사례연구이다. 본 연구는 첫 째, 국제사회와 국내여론이 주장하는 바와 같이 우리나라의 기후변화정책은 실패한 정책인가?, 둘 째, 만약 그렇다면 어떤 측면에서의 실패인가?의 두 가지 질문에 대한 해답을 밝혀내고, 그 개선책을 제안하기 위해 수행되었다. 이를 위해 우선 분석 대상인 우리나라의 기후변화정책의 발전과정을 유엔기후변화협약(UNFCCC)의 논의동향에서부터 1999년 제1차 기후변화협약 대응 종합대책을 거쳐 최초의 정량적 온실가스 감축목표를 가지게 된 2009년과 이에 대한 구체적 정책과제가 포함된 2020 온실가스 감축 로드맵에 이르는 과정을 순차적으로 살펴보았다. 그리고 첫 번째 질문에 대한 답을 하기 위해 연구대상인 2020 온실가스 감축 로드맵에 대한 정량적-정성적 성과를 분석하였다. 정량적 성과분석을 위해 현재 시점에서 유일하게 활용 가능한 2014년의 배출량을 로드맵에 따른 목표배출량과 비교한 결과, 목표 대비 4.7%를 초과하여 평가 가능한 첫 해부터 목표달성에 실패를 하였음을 확인하였다. 또한 정성적 성과분석을 위해 해외 주요 평가보고서를 종합적으로 살펴보았는데, OECD 등은 우리나라의 온실가스 배출량 수준과 2020 온실가스 감축 목표 이행의 폐기 등을 근거로 ‘부적절’ 또는 ‘매우미흡’의 평가를 내려 정성적으로도 실패한 정책임을 확인하였다. 이렇듯 실패하였다고 판단된 기후변화정책의 실패요인 분석을 위해 기존의 기후변화 관련 연구들을 살펴보는 과정에서 집행의 관점에서 실시된 연구가 부족함을 확인하고, 실제 정책의 성과를 측정할 수 있는 집행에 대한 평가에 대한 연구가 시작되어야 하는 시점임에 따라 본 연구의 이론적 틀로 정책집행이론을 선택하게 되었다. 하향적‧상향적접근방법 및 통합모형 등에서 제시된 여러 변수들을 총합적으로 살펴본 후 Winter의 통합모형에 착안하여 정책형성과정에서 인과이론의 타당성과 정책목표의 일관성, 정책네트워크內 참여자간 갈등, 대통령의 상징적 정책, 정책지지자의 관심이라는 4개의 변수와 정책집행과정에서 정부 부처간 정책집행행태, 일선관료의 행태, 대상 집단의 행태라는 3개의 변수에 대해 분석해보기로 하였다. 그 결과 정책형성과정에서는 2020 온실가스 감축목표 설정에 있어 기술적 검토 부족, 정보 부재 등 정책을 수립하는데 있어 인과이론의 타당성이 충분하지 않고, 정책목표-정책수단-정책산출간의 7년여의 시간차에 따라 정책목표의 일관성에 있어 위험 요인이 되었음을 확인하였다. 그리고 산업계-시민사회로 대표되는 정책참여자간의 정책목표에 대한 상반된 시각차로 인한 갈등으로 정책네트워크에 있어 상호간의 신뢰도 부족이 드러났으며, 이명박 대통령의 상징적 정책으로서 2020 감축목표의 일방적 설정과 박근혜 정부로 정권이 변화되면서 상징적 정책을 없애려는 움직임으로 정책집행의 일관성을 저해하여 정책결정자의 상징적 행동도 실패요인으로 확인되었다. 또한 앞서 언급한 2020 온실가스 감축목표 발표와 감축 로드맵 수립 및 이행간의 시간차로 인해 정책지지자였던 시민사회의 관심이 저하되었음을 확인할 수 있었다. 한편 정책집행과정의 실패요인으로 산업통상자원부와 환경부의 집행행태 차이로 인한 갈등 요인과 정권변화에 따른 정책집행자인 일선관료의 혼란 가중으로 인한 집행저해요인, 마지막으로 대표적 정책대상 집단인 산업부문의 정책에 대한 저항 심화 등이 있었음을 확인할 수 있었다. 이렇게 도출된 정책집행 실패요인들을 보완하기 위해 일관된 정책목표와 목표수립과정에서의 인과이론의 타당성 확보를 위한 법적 안정장치의 필요성과 정책참여자간의 갈등 해소를 위한 논의의 장 마련, 그리고 중장기적으로 접근해야할 정책의제가 어느 특정인의 상징적 도구로 전락하지 않도록 정책참여자간 견제를 할 수 있는 제도적 장치 및 지속적인 정책지지자의 관심도 유지를 위한 정책 집행과정과 결과물에 대한 투명한 정보공개가 필요함을 제안하였다. 또한 정책집행과정에서의 정책적 보완책으로 관계부처간 집행행태의 충돌을 방지하고 발전적 방향으로 조정하기 위한 기후변화 전담 부처 설립 또는 전문역량을 충분히 갖춘 기관에 대한 컨트롤 타워 기능 부여를 통해 일선관료도 일관된 기준으로 정책집행의 정합성을 확보할 수 있을 것으로 전망하며, 마지막으로 정책에 대한 저항감을 최소화하고 정책 준수에 대한 수용성 제고를 위해 기후변화 및 온실가스 정책을 ‘규제’가 아닌 ‘기회’로 받아들일 수 있도록 다양한 유인책 마련이 필요함을 제안하였다. 이를 통해 2020년 이후 파리협정하 신기후체제에서 보다 명확한 정책적 결실을 맺음과 동시에 국제사회에서도 우리나라가 적극적인 기여를 할 수 있게 되기를 기대한다.
This study is a case study of climate change policy implementation in the Republic of Korea, especially focusing on ‘2020 Roadmap on Greenhouse Gas Mitigation(hereinafter ’the Roadmap’)’ which is evaluated both internationally and domestically as a failed policy. The objective of this study stems fr...
This study is a case study of climate change policy implementation in the Republic of Korea, especially focusing on ‘2020 Roadmap on Greenhouse Gas Mitigation(hereinafter ’the Roadmap’)’ which is evaluated both internationally and domestically as a failed policy. The objective of this study stems from two questions which are “Is the climate change policy in Korea failed in real terms?” and “If so, what factors are the causes of this failure?”. Through the study, I define the answers of those questions and suggest countermeasures. First of all, to review the process of the development of the climate change policy in Korea, I look through the United Nations Framework Convention on Climate Change(hereinafter ‘UNFCCC’) as an international aspect and then as a national policy, I describe the climate change policy in Korea from ‘The First Comprehensive Measures for the UNFCCC’ in 1999 to the Roadmap in 2014. Then, I assess quantitative and qualitative output of the Roadmap to find the reason for the first question. For quantitative analysis, since it takes almost two years confirming and announcing the greenhouse gas statistics to the public, I try to compare the aggregated greenhouse gas emissions to target emissions in 2014 which is the starting year of implementing the Roadmap. In results, the policy target fails cannot achieve because the real emissions exceed the target emission level nearly 4.7%. In addition, I search several evaluation reports by international organizations and international non-governmental organizations for qualitative analysis and confirm that it is also failed policy since OECD and other organizations assess the climate change policy in Korea as ‘inadequate’ and/or ‘very poor’ based on high level of emissions and abandoning the 2020 greenhouse gas emission reduction target. In order to analyze the failure factors of the climate change policy that has been judged to have failed after all, it is necessary to confirm that there are no studies conducted from the viewpoint of the implementation in the process of reviewing the existing studies on climate change. As a result I choose policy implementation theory as the theoretical framework of this study. In this paper, I will analyze the four variables of the policy formation process and the three variables of the policy implementation process, based on Winter’s integrated model, after examining the various variables presented in the top-down and bottom-up approaches and other integrated model. As a result, in the policy formation process, there are poor evidences that demonstrate the causal theories are sufficient due to the lack of technical review and information on the Roadmap. Also it is confirmed that the causal theories and the consistency of the policy goals were a risk factors according to the time gap of 7 years between the policy objectives, the policy measures and the policy outputs. And the lack of mutual trust in the policy network due to the conflict caused by the opposing viewpoints of the policy goals among the policy actors represented by the industrial and the civil society. In addition, as a symbolic policy of President Lee Myung-bak, the symbolic action of policy-decision maker has been confirmed as a failure factor because of the unilateral decision when setting the 2020 emission reduction target and the regime shift to the new administration(President Park Geun-hye) effects on diminishing the symbolic policy of the former administration. Furthermore, due to the time lag between the announcement of the 2020 emission reduction target mentioned above and the establishment and implementation of the Roadmap, the attention of the civil society, which was an advocate of the policy, was degraded. While the failure factors of the policy implementation process are the conflict factors caused by the differences in the implementing behavior of the Ministry of Trade, Industry and Energy and the Ministry of Environment, the impeding factors due to the confusion of the street-level bureaucrats, and increased resistance to the policy. In order to complement these factors, it is necessary to establish a coherent policy goal and the necessity of a legal safeguard to ensure the validity of the causal theory in the process of establishing the goal, and to prepare a forum for resolving the conflict between the policy actors. In addition, it is necessary to disclose transparency of the policy implementation process and the results to maintain the interest of the policy advocates and the institutional arrangement that can check the policy actors so that the policies to be approached in the medium and long term do not fall into symbolic tools of a certain person. In addition, as a policy alternative in the policy implementation process, it is necessary to establish a department dedicated to climate change to prevent conflicts between administrative ministries and to coordinate them in a developmental direction, or to establish a control tower function which can ensure the coherence of policy implementation. Finally, it suggested that various incentives are needed to minimize the resistance to policy and to increase the acceptance of policy compliance to accept climate change and greenhouse gas policy as 'opportunities' rather than 'regulations'. It is expected that Korea will be able to make a positive contribution to the international community as well as to achieve clearer policy results in the new climate regime under the Paris Agreement after 2020.
This study is a case study of climate change policy implementation in the Republic of Korea, especially focusing on ‘2020 Roadmap on Greenhouse Gas Mitigation(hereinafter ’the Roadmap’)’ which is evaluated both internationally and domestically as a failed policy. The objective of this study stems from two questions which are “Is the climate change policy in Korea failed in real terms?” and “If so, what factors are the causes of this failure?”. Through the study, I define the answers of those questions and suggest countermeasures. First of all, to review the process of the development of the climate change policy in Korea, I look through the United Nations Framework Convention on Climate Change(hereinafter ‘UNFCCC’) as an international aspect and then as a national policy, I describe the climate change policy in Korea from ‘The First Comprehensive Measures for the UNFCCC’ in 1999 to the Roadmap in 2014. Then, I assess quantitative and qualitative output of the Roadmap to find the reason for the first question. For quantitative analysis, since it takes almost two years confirming and announcing the greenhouse gas statistics to the public, I try to compare the aggregated greenhouse gas emissions to target emissions in 2014 which is the starting year of implementing the Roadmap. In results, the policy target fails cannot achieve because the real emissions exceed the target emission level nearly 4.7%. In addition, I search several evaluation reports by international organizations and international non-governmental organizations for qualitative analysis and confirm that it is also failed policy since OECD and other organizations assess the climate change policy in Korea as ‘inadequate’ and/or ‘very poor’ based on high level of emissions and abandoning the 2020 greenhouse gas emission reduction target. In order to analyze the failure factors of the climate change policy that has been judged to have failed after all, it is necessary to confirm that there are no studies conducted from the viewpoint of the implementation in the process of reviewing the existing studies on climate change. As a result I choose policy implementation theory as the theoretical framework of this study. In this paper, I will analyze the four variables of the policy formation process and the three variables of the policy implementation process, based on Winter’s integrated model, after examining the various variables presented in the top-down and bottom-up approaches and other integrated model. As a result, in the policy formation process, there are poor evidences that demonstrate the causal theories are sufficient due to the lack of technical review and information on the Roadmap. Also it is confirmed that the causal theories and the consistency of the policy goals were a risk factors according to the time gap of 7 years between the policy objectives, the policy measures and the policy outputs. And the lack of mutual trust in the policy network due to the conflict caused by the opposing viewpoints of the policy goals among the policy actors represented by the industrial and the civil society. In addition, as a symbolic policy of President Lee Myung-bak, the symbolic action of policy-decision maker has been confirmed as a failure factor because of the unilateral decision when setting the 2020 emission reduction target and the regime shift to the new administration(President Park Geun-hye) effects on diminishing the symbolic policy of the former administration. Furthermore, due to the time lag between the announcement of the 2020 emission reduction target mentioned above and the establishment and implementation of the Roadmap, the attention of the civil society, which was an advocate of the policy, was degraded. While the failure factors of the policy implementation process are the conflict factors caused by the differences in the implementing behavior of the Ministry of Trade, Industry and Energy and the Ministry of Environment, the impeding factors due to the confusion of the street-level bureaucrats, and increased resistance to the policy. In order to complement these factors, it is necessary to establish a coherent policy goal and the necessity of a legal safeguard to ensure the validity of the causal theory in the process of establishing the goal, and to prepare a forum for resolving the conflict between the policy actors. In addition, it is necessary to disclose transparency of the policy implementation process and the results to maintain the interest of the policy advocates and the institutional arrangement that can check the policy actors so that the policies to be approached in the medium and long term do not fall into symbolic tools of a certain person. In addition, as a policy alternative in the policy implementation process, it is necessary to establish a department dedicated to climate change to prevent conflicts between administrative ministries and to coordinate them in a developmental direction, or to establish a control tower function which can ensure the coherence of policy implementation. Finally, it suggested that various incentives are needed to minimize the resistance to policy and to increase the acceptance of policy compliance to accept climate change and greenhouse gas policy as 'opportunities' rather than 'regulations'. It is expected that Korea will be able to make a positive contribution to the international community as well as to achieve clearer policy results in the new climate regime under the Paris Agreement after 2020.
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