[논문]DEA를 이용한 공공도서관의 효율성 평가: 정보서비스 활동을 중심으로

김선애

doi:10.4275/kslis.2005.39.1.221

문제 정의

만약 투입물로 도서관의 생산성 향상에 영향을 미칠 수 있는 직원수, 도서관 운영비, 봉사대상 규모 등을 추가로 사용하였을 경우 평가결과뿐만 아니라 비효율의 정도 및 원인은 달리 나타날 수 있다. 3장에서 밝혔듯이 본 연구는 도서관의 전반적인 운영효율성이 아닌 순수하게 정보서비스의 제공 및 이용부분에 초점을 두고 평가를 실시하였다. 그러므로 평가 결과가 설명하는 것은 단지 장서규모에 비해서 도서관 서비스의 이용이 저조한 것이 비효율의 원인임을 지적하고 있는 것이다.
만약 공공도서관의 지역 사회 및 지역주민에 대한 영향력을 나타낼 수 있는 결과 지표 개발 및 그의 계량화가 가능하다면 정보서비스의 효율성 평가는 보다 합리적 이고 객관적인 방향으로의 개선 가능할 뿐만 아니라 보다 설득력 있는 평가결과를 제시할 수 있을 것이다. 관찰 가능한 그리고 사용 가능한 3개의 투입물과 2개의 산출물을 사용하여 공공 도서관의 정보서비스 활동을 평가하고자 한다.
가장 이상적인 평가는 공공도서관의 모든 활동을 포괄할 수 있는 다면적 평가라고 할 수 있다. 그러나 본 연구에서는 다양한 유형의 공공도서관의 효율성평가 중에서 정보서비스의 제공 및 이용측면에 초점을 두고 평가를 실시하고자 한다. 미국과 영국의 공공도서관의 활동중 정보서비스의 제공 및 이용에 초점을 두고 효율성을 분석했던 Vitaliano(1999)와 Hammond(2002)의 연구처럼 서울의 공공 도서관을 대상으로 정보서비스 활동의 효율성을 분석하고자 한다.
그러나 본 연구에서는 다양한 유형의 공공도서관의 효율성평가 중에서 정보서비스의 제공 및 이용측면에 초점을 두고 평가를 실시하고자 한다. 미국과 영국의 공공도서관의 활동중 정보서비스의 제공 및 이용에 초점을 두고 효율성을 분석했던 Vitaliano(1999)와 Hammond(2002)의 연구처럼 서울의 공공 도서관을 대상으로 정보서비스 활동의 효율성을 분석하고자 한다. 따라서 본 연구에 사용될 투입물과 산출물은 실질적으로 정보서비스의 이용에 영향을 미칠 수 있는 변수들을 구성되었 다.
본 연구는 DEA모형을 이용하여 서울 소재 21개 공공도서관을 대상으로 정보서비스의 제 공 및 이용에 초점을 맞추어 효율성을 평가하였다. 평가를 위한 투입물로는 장서 수, 연속간행 물 수 연간증가책 수를 사용하였고 산출물은 총 이용책 수와 총 이용자 수를 사용하였다 21개 공공도서관의 평균효율성은 0.
본 연구는 서울의 공공도서관시스템에서 도서관 서비스의 잠재력과 관찰 가능한 도서관 산출물 사이의 상관관계를 밝히는데 그 목적이 있다. 즉 동종 집단간의 상대적 운영 효율성 측정을 가능하게 하는 DEA방법론을 사용하여 도서관의 전반적인 운영효율성이 아닌 도서관의 실질적 목적이라 할 수 있는 정보서비스의 제공 및 이용으로 범위를 제한하여 그 효율성을 평가하고자 한다.
DEA는 조직의 상대적 효율성을 평가하기 위한 기법으로 Farrell(1957)의 '생산효율성 측정'연구에 기초하여 Charnes, Cooper 와 Rhodes(1978)에 의해 개발된 방법론이다. 이 기법은 다수의 투입물로 다수의 산출물을 생산하는 비영리 기관의 효율성을 측정할 목적으로 고안되었다. 그러나 산출물간의 함수형태를 사전적으로 가정할 필요가 없다는 점 그리고 다수의 투입요소와 산출물 구조를 반영할 수 있다는 유용성으로 인하여 산업분야의 효율성 평가에서도 널리 사용되고 있다.
본 연구는 서울의 공공도서관시스템에서 도서관 서비스의 잠재력과 관찰 가능한 도서관 산출물 사이의 상관관계를 밝히는데 그 목적이 있다. 즉 동종 집단간의 상대적 운영 효율성 측정을 가능하게 하는 DEA방법론을 사용하여 도서관의 전반적인 운영효율성이 아닌 도서관의 실질적 목적이라 할 수 있는 정보서비스의 제공 및 이용으로 범위를 제한하여 그 효율성을 평가하고자 한다.

가설 설정

공공도서관의 정보서비스활동의 평가에 중점을 뒀음에도 불구하고 가장 중요한 요소인 서비스의 질적인 면을 반영할 수 있는 변수가 고려되지 않았다. 개별 도서관이 제공하는 서비스의 수준이 다를 수 있음에도 불구하고 모든 도서관이 제공하는 서비스의 질적 수준이 동일하다는 가정 하에서 평가가 이루어졌다. 그리고 도서관의 정보서비스활동에서 피드백 기능을 담당하는 이용자의 만족도 자료가 포함되지 못한 것도 문제점으로 지적될 수 있다.

제안 방법

먼저 Goudriann과 Moolenaar(1995)는 계량경제학적 방법을 사용하여 네덜란드의 45개 공공도서관을 대상으로 1976-90년 동안의 효율성추이를 분석하였다. 이 기간 동안 네덜란드의 공공도서관은 지방분권정책을 도입하였는데, 이 정책이 도서관의 성과에 어떤 영향을 미쳤는지를 파악하기 위해 연도별 효율성 추이를 분석하였다. 분석결과는 네덜란드의 공공도서관에 도입된 지방분권정책은 도서관의 성과를 향상 시키는데 크게 기여하지 못했음을 지적하고 있다.

대상 데이터

DEA모형에 필요한 산출물과 투입물에 대한 자료는 한국도서관협회에서 발간한 『한국도서관통계 2003』에서 수집하였으며, 서울 소재 21개의 공공도서관을 평가대상으로 선정하였다. 2002년도 산출물과 투입물에 대한 통계량은 〈표 3〉와 같다.
국내연구의 최근 사례로는 곽영진(1999)과 한두완 · 홍봉영(2002)의 연구를 들 수 있다 한두완 · 흥봉영은 서울에 소재하고 있는 29개 대학도서관의 효율성 측정을 위하여 면적, 직원 수 장서 수를 투입물로 이용책 수와 이용자 수를 산출물로 사용하였다. 평가결과는 평균효율성이 53%로 나타났으며, 비효율성은 산출물의 과소생산보다는 투입물의 과다사용이 원인으로 나타났다 한편 곽영진은 충남지역 47개 공공 도서관을 대상으로 2년(1995-1996) 동안의 효율성을 측정하였다.
따라서 본 연구에 사용될 투입물과 산출물은 실질적으로 정보서비스의 이용에 영향을 미칠 수 있는 변수들을 구성되었 다. 위의 〈표 2〉와 같이 서울의 21개 공공도서관의 정보서비스 활동의 효율성 평가를 위해서 3개의 투입요소와 2개의 산출물을 선정하였다.
DEA모형을 사용한 기존 연구들을 살펴보면, Vitaliano(1998)는 1997년에 행한 선행연구와 동일한 표본을 대상으로 즉 뉴욕의 184개의 공공도서관의 효율성을 측정하였다. 투입물로는 장서 수, 총 개관시간 정기간행물 수 그리고 구입도서 수를 산출물로는 총 이용건수를 사용하였다. 분석결과를 살펴보면 평가대상도서관의 평균 효율성은 67%에서 결정되었으며 전체 도 관 중에서 12.

이론/모형

분석결과는 네덜란드의 공공도서관에 도입된 지방분권정책은 도서관의 성과를 향상 시키는데 크게 기여하지 못했음을 지적하고 있다. Vitaliano(1997)도 유사한 방법인 계량경제학적 방법을 사용하여 미국 뉴욕의 235개 공공도서관의 효율성을 측정하였다 투입물로는 총 운영 비용, 전문직 직원의 인건비와도서관장의 인건비를 사용하였으며 산출물로는 이용책 수 총 개관 시간과 연간구입책 수를 사용하여 효율성을 평가하였다. 평가결과는 전체의 24%에 해당하는 도서관이 비효율적으로 운영되고 있는 것으로 나타났다.
서울의 공공도서관의 효율성평가를 위해서는 Chames, Cooper와 Rhodes(1978)가 제안한 CCR의 투입물지향모형(input-oriented model)을 이용할 것이며 그 공식은 ⑴과 같다

성능/효과

7098에서 결정되었으며 비효율성은 29%로 나타났다. 21개 공공도서관의 효율성 값은 0.3162에서 1까지 다양한 분포현상을 보였으며, 효율적으로 평가된 도서관은 DMU #4, #5, #12 그리고 #14로 4개관으로 전체의 19%에 불과하였다. 가장 낮은 효율성 값인 0.
21개 서울 소재 공공도서관에 대하여 앞서 언급한 투입물과 산출물을 데이터로 하여 CCR의 투입지향형 DEA모형으로 효율성을 측정한 결과는 〈표 4〉와 같다 DMU 번호 효율성 값(h_k), 비효율적인 DMU의 평가에 기준으로 사용된 참조 DMU 집합과 이들의 가중치(λ)을 알 수 있다. 여기에서 효율성 값이 h_k= l인 DMU는 효율적인 도서관임을 h_k〈l인 DMU는 상대적으로 비효율적인 도서관임을 나타낸다.
3162에서 1까지 다양한 분포현상을 보였으며, 효율적으로 평가된 도서관은 DMU #4, #5, #12 그리고 #14로 4개관으로 전체의 19%에 불과하였다. 가장 낮은 효율성 값인 0.3162를 기록한 DMU #15은 참조집단과 비교했을 때 투입물의 72.44%가 과다 사용되고 있는 것으로 나타났다 DMU #5, #12, #14는 비효율적인 DMU평가에 사용 되어 벤처마킹의 대상이 될 수 있는 참조 DMU가 되었으며, 특히 #12는 거의 모든 DMU의 평가에 사용된 가장 모범적인 DMU로 기록되었다. 그러나 DEA모형에서는 투입물과 산출물의 정의에 따라 평가결과가 달라질 수 있기 때문에 본 연구의 결과가 절대적인 것은 아니다.
Worthington (1999)은 호주의 168개 공공도서관을 대상으로 DEA를 이용하여 효율성을 측정하였다. 결과는, 9.5%의 도서관이 전반적 운영차원에서 효율적인 도서관으로 나타났으며, 47.6%의 도서관이 순수하게 기술적으로 효율적인 도서관으로 10.1%의 도서관이 규모의 경제면에서 효율적인 것으로 나타났다. 특히, Worthington은 이 연구에서 외생변수로 사용된 환경변수가 도서관간 효율성 정도의 차이를 결정하는 중요한 요소로 설명될 수 있음을 지적하였다.
효율적인 도서관을 기준으로 하여 비교하면 서울 소재 비효율적인 공공도서관들은 도서관의 장서 수는 현재보다 약 51%, 연속간행물의 수는 약 43%, 연간증가책 수는 약 40%를 감축해야 효율적인 도서관으로의 전환을 모색할 수 있다. 공공도서관의 정보서비스 활동에 초점을 맞춘 본 연구의 평가결과에서, 투입물을 기준으로 볼 때, 도서 관의 장서수가 비효율성이 가장 크며, 그 다음으로는 연속간행물 수가 그리고 연간증가책 수의 비효율성이 가장 낮은 것으로 나타나고 있다. 위 결과는 현재 공공도서관의 1인당 장서수가 선진국에 비해 매우 빈약한 실정임을 감안할 때 모순적이라고 할 수 있다 그러나 이들 수치들 이 말하고자 하는 것은 현재의 산출물을 기준으 로 할 때 투입물의 규모가 적정하지 않다는 것이며, 이용자들의 도서관 이용규모가 투입물에 비해 현저히 낮다는 것이다.
〈표 9〉는〈표 8〉의 결과를 이용하여 비효율적인 DMU들의 투입 · 산출물별 비효율의 정도를 설명하고 있다 예를 들면 DMU #1의 비효율성은 투입물의 과다 사용뿐만 아니라 산출물의 과소생산에도 그 원인이 있는 것으로 나타나고 있다. 구체적으로 투입물과 산출물을 기준으로 비효율성의 정도를 살펴보면 장서수는 46.66%, 연속간행물 수는 48.75%, 연간증가책 수 35.57%로 나타났고 총 이용책수는 72.19%로 나타났다. 이는 DMU #1이 효율적인 DMU가 되기 위해서는 현재 장서수의 46.
그리고 DEA평가에서는 주어진 표본 내에서의 상대적 효율성을 측정하기 때문에 표본 수 또는 대상의 변동이 있을 경우 그 효율성 값 또한 당연히 달라질 수 있다. 그리고 본 연구의 결과가 말하는 공공도서관의 정보서비스활동의 비효율의 원인이 투입물의 과다사용에 있다는 것은, 바꾸어 말하면 현재 사용하고 있는 투입물에 비해 산출물이 지나치게 과소 생산되고 있다는 것을 의미한다.
참조 DMU #12는 출현빈도수가 17로 가장 많으며, 거의 모든 DMU의 평가에 사용되었으므로 가장 모범적인 DMU라고 할 수 있다. 다음으로 DMU #14의 출현빈도수는 9이며, DMU #5의 출현빈도수는 6으로 다른 DMU의 평가에 가장 적게 사용되었다. 한편 DMU #4는 비록 효율적인 DMU로 평가되었지만 다른 DMU의 평가에 한번도 사용되지 않았다.
즉 DMU #8은 이들 참조집단이 사용한 투입물과 생산한 산출물을 비교했을 때 투입물의 사용에 비해서 산출물을 지나치게 과소하게 생산하고 있는 것이 비효율의 원인으로 분석되고 있다. 보다 구체적으로 살펴볼 경우, 투입물의 평균 비효율성은 21.03%로 나타났으며 특히 장서수의 사용에 있어서 35%로 비효율성이 가장 높게 나타났으며, 연속간행물 수와 연간증 가책 수의 사용에 있어서도 비효율성이 각각 14%로 기록되었다. 따라서 DMU #8이 효율적인 도서관으로 발돋움하기 위해서는 투입물의 효율적인 운영과 함께 산출물의 증가를 위한 자구책을 마련해야 할 것이다.
투입물로는 장서 수, 총 개관시간 정기간행물 수 그리고 구입도서 수를 산출물로는 총 이용건수를 사용하였다. 분석결과를 살펴보면 평가대상도서관의 평균 효율성은 67%에서 결정되었으며 전체 도 관 중에서 12.5%에 해당하는 23개 도서관이 효율적인 도서관으로 평가되었다 비효율적인 도 서관의 비효율의 원인은 개관시간의 비효율적 운영에 있었던 것으로 나타났다. 한편 Hammond (2002)는 영국의 99개 공공도서관의 효율성을 평가하였으며, 개관시간, 장서 수, 정기간행물 수, 구입도서 수를 투입물로 이용책 수, 정보요구 수, 조회 수 등을 산출물로 그리고 환경 요인으로 거주인구, 면적, 인구밀도를 사용하였다 Hammond는 Vitaliano가 뉴욕의 공공도 서관의 효율성 평가에서 사용하였던 것과 비교적 동일한 투입물과 산출물을 사용하여 다른 두 표본간의 효율성 정도와 비효율의 원인을 비교 분석하였다.
3%에서 결정되었다. 비효율의 원인은 뉴욕의 공공도서관의 비효율성이 지나친 개관시간이었던 것에 비해 영국의 공공도서관 은 비효율성은 정기간행물의 지나친 구독에 그 원인이 있었던 것으로 나타났다. Worthington (1999)은 호주의 168개 공공도서관을 대상으로 DEA를 이용하여 효율성을 측정하였다.
이론적으로 DEA는 특정 의사결정단위의 투입물과 산출물을 다른 DMU들과 함께 비교 분석하여 비효율적인 요소가 없을 때, 100%의 상대적 효율성이 달성된다. 기본적으로 비율모형이라는 점을 감안할 때, 효율적(efficient)인 DMU들은 T이라는 효율성 값(h_k = 1)을 비효율적인(inefficient) 인 DMU들은 '1'보다 작은 효율성 값(h_k〈1)을 갖게 된다.
전반적으로 비효율적인 DMU들의 비효율성은 산출물에 비해 투입물을 과다 사용한 것에 그 원인이 있는 것으로 드러났다. 효율적인 도서관을 기준으로 하여 비교하면 서울 소재 비효율적인 공공도서관들은 도서관의 장서 수는 현재보다 약 51%, 연속간행물의 수는 약 43%, 연간증가책 수는 약 40%를 감축해야 효율적인 도서관으로의 전환을 모색할 수 있다.
3162를 기록했으며, 특히 효율성 값이 평균 효율성에 미달하는 즉, 70%이하로 나타난 도서관은 그 원인제거를 위해 정진할 필요가 있다. 전체의 52.4%에 해당하는 11개 도서관이 평균효율성 보다 높은 효율성 값을 기록한 반면 47.6%에 해당하는 10개 도서관은 평균효율성 이하의 효율성 값을 기록했다.
한편 Hammond (2002)는 영국의 99개 공공도서관의 효율성을 평가하였으며, 개관시간, 장서 수, 정기간행물 수, 구입도서 수를 투입물로 이용책 수, 정보요구 수, 조회 수 등을 산출물로 그리고 환경 요인으로 거주인구, 면적, 인구밀도를 사용하였다 Hammond는 Vitaliano가 뉴욕의 공공도 서관의 효율성 평가에서 사용하였던 것과 비교적 동일한 투입물과 산출물을 사용하여 다른 두 표본간의 효율성 정도와 비효율의 원인을 비교 분석하였다. 평가결과는 전체도서관의 34.3%에 해당하는 34개 도서관이 효율적으로 나타났으며 평균 효율성은 82.3%에서 결정되었다. 비효율의 원인은 뉴욕의 공공도서관의 비효율성이 지나친 개관시간이었던 것에 비해 영국의 공공도서관 은 비효율성은 정기간행물의 지나친 구독에 그 원인이 있었던 것으로 나타났다.
본 연구는 DEA모형을 이용하여 서울 소재 21개 공공도서관을 대상으로 정보서비스의 제 공 및 이용에 초점을 맞추어 효율성을 평가하였다. 평가를 위한 투입물로는 장서 수, 연속간행 물 수 연간증가책 수를 사용하였고 산출물은 총 이용책 수와 총 이용자 수를 사용하였다 21개 공공도서관의 평균효율성은 0.7098에서 결정되었으며 비효율성은 29%로 나타났다. 21개 공공도서관의 효율성 값은 0.
〈그림 3〉은 〈표 4〉에 나타난 DMU들의 효율성 값의 정도에 따른 분포현황을 나타낸 것이다. 효율적인 DMU는 아니지만 비교적 효율적인 DMU라고 할 수 있는 효율성 값이 0.9 이상인 도서관은 없는 것으로 기록되었다. 효율성 값이 0.
02%이다. 효율적인 도서관은 전체의 19.05%에 해당하는 4개관으로 나타난 반면 약 81%에 해당하는 17개 도서관이 정보서비스 측면에서 비효율적으로 운영되고 있는 것으로 평가되었다. 효율성이 가장 낮은 도서관의 효율성 값은 0.
전반적으로 비효율적인 DMU들의 비효율성은 산출물에 비해 투입물을 과다 사용한 것에 그 원인이 있는 것으로 드러났다. 효율적인 도서관을 기준으로 하여 비교하면 서울 소재 비효율적인 공공도서관들은 도서관의 장서 수는 현재보다 약 51%, 연속간행물의 수는 약 43%, 연간증가책 수는 약 40%를 감축해야 효율적인 도서관으로의 전환을 모색할 수 있다. 공공도서관의 정보서비스 활동에 초점을 맞춘 본 연구의 평가결과에서, 투입물을 기준으로 볼 때, 도서 관의 장서수가 비효율성이 가장 크며, 그 다음으로는 연속간행물 수가 그리고 연간증가책 수의 비효율성이 가장 낮은 것으로 나타나고 있다.

후속연구

이러한 분석이 실시되었을 경우 정보서비스의 생산성 향상에 영향을 미칠 수 있는 요인을 파악할 수 있 으므로 인해 도서관 운영에 적극 반영할 수 있을 것이다. 그리고 마지막으로 정보환경의 변화와 더불어 이용자에게 서비스 이용의 편의를 제공할 수 있는 도서관의 디지털 정보환경을 대변 할 수 있는 디지털 요소의 사용이 배제 된 것도 본 연구의 한계점으로 지적될 수 있다 변화하는 정보서비스기술과 네트워크정보자원에 대한 이용자 요구에 부응하여, 이용편의성과 만족도가 강조되는 평가기준 및 지표의 개발이 필요하며, 이는 미래 지향적이고 바람직한 공공도서관의 정보서비스평가를 위한 시급한 과제라고 할 수 있다.
만약 이들 변수에 대한 계량화가 지속적으로 추진되고 신뢰성 있는 데이터가 제시될 경우 연구의 질적 제고를 기대할 수 있을 것이다. 두 번째 한계점으로는 정보서비스의 제공 및 이용과 관련한 평가 결과와 도서관이 가진 운영여건, 즉 직원 수 시설규모, 예산, 봉사대상규모 등의 변수와의 상관관계 분석이 이루어지지 않았다. 이러한 분석이 실시되었을 경우 정보서비스의 생산성 향상에 영향을 미칠 수 있는 요인을 파악할 수 있 으므로 인해 도서관 운영에 적극 반영할 수 있을 것이다.
산정된 효율성 값은 다수의 투입물과 다수의 산출물을 동시에 고려한 단일의 종합평점으로 제시되며 비효율적으로 평가 받은 DMU는 자신을 평가하기 위해 사용된 참조집단에 대한 정보를 얻을 수 있다. 또한 참조집단 을 통해서 비효율의 원인과 정도를 알 수 있으며, 이는 효율성 향상을 위한 현실적인 개선방안을 모색할 수 있는 정보로 활용될 수 있다.
이러한 공공도서관의 영향력을 측정하기 위해서는 활동의 결과를 관찰 가능한 항목으로 구체화하는 작업 즉 결과지 표의 개발이 절실하다. 만약 공공도서관의 지역 사회 및 지역주민에 대한 영향력을 나타낼 수 있는 결과 지표 개발 및 그의 계량화가 가능하다면 정보서비스의 효율성 평가는 보다 합리적 이고 객관적인 방향으로의 개선 가능할 뿐만 아니라 보다 설득력 있는 평가결과를 제시할 수 있을 것이다. 관찰 가능한 그리고 사용 가능한 3개의 투입물과 2개의 산출물을 사용하여 공공 도서관의 정보서비스 활동을 평가하고자 한다.
그리고 도서관의 정보서비스활동에서 피드백 기능을 담당하는 이용자의 만족도 자료가 포함되지 못한 것도 문제점으로 지적될 수 있다. 만약 이들 변수에 대한 계량화가 지속적으로 추진되고 신뢰성 있는 데이터가 제시될 경우 연구의 질적 제고를 기대할 수 있을 것이다. 두 번째 한계점으로는 정보서비스의 제공 및 이용과 관련한 평가 결과와 도서관이 가진 운영여건, 즉 직원 수 시설규모, 예산, 봉사대상규모 등의 변수와의 상관관계 분석이 이루어지지 않았다.

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