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문제 정의
- 따라서 본 연구에서는 종합적이고 공간적 계획을 제시하는 국토교통부의 계획이 부문적이고 정량적인 지표를 제시하고 있는 환경부의 계획내용을 얼마나 반영하고 있는지 평가할 수 있는 평가지표(이하 ‘국토계획과 환경계획 통합관리 지표’)를 개발하고자 한다.
- 이러한 측면에서 국토기본법 제5조(환경친화적 국토관리)와 환경정책기본법 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무)에 국토계획과 환경계획연계에 대한 조항을 신설함으로써 국토교통부와 환경부의 계획내용을 연계하는 방안을 마련하고자 하였다. 그러나 이와 같은 조항은 선언적인 규정으로 실질적 계획의 연계를 달성하기 위한 정책의 개발과 적용이 미흡하였다(Ministry of Environment, 2017).
- 지속가능한발전을 위해 환경부의 계획 목표가 국토교통부의 계획에 반영되어야 하며 이를 위해 국토교통부의 계획이 환경부의 계획내용을 얼마나 반영하는지 평가할 수 있는 평가지표를 개발하고자 하였다. 환경부의 계획내의 목표는 국토교통부의 공간적 계획내용에 반영되지 않을 경우 목표의 달성이 어려운 계획이 많으며, 이와 같은 환경계획의 목표달성 가능성을 확인할 수 있는 지표들이 도출되었다.
제안 방법
- 최종 선정된 지표에 대해 적용 가능한 계획 수준을 표시하였다. 계획의 수준은 국가 수준의 계획을 평가할 수 있는 지표, 광역시․도 수준의 계획을 평가할 수 있는 지표, 도시․군 수준의 계획을 평가할 수 있는 지표의 세 가지 위계로 구분하였다.
- 국토계획과 환경계획 통합관리 지표의 도출과정에서 총 3단계에 걸친 관계 전문가 의견수렴을 실시하였다. 첫째 단계로 환경부 공무원 의견수렴(공무원 3명)을 통한 지표개발의 방향성 설정을 수행하였다.
- 2단계에서는 1단계에서 도출된 지표요소 중국토계획과 환경계획의 통합관리를 평가할 수 있는 지표를 선별하고, 서로 다른 환경계획의 지표 중 유사한 환경적 목표를 갖는 지표는 동일그룹으로 분류하였다. 국토계획과 환경계획의 통합관리를 평가할 수 있는 지표는 1단계에서 도출된 지표 중 국토의 이용의 관한 것, 국토의 이용에 의해 영향을 받을 수 있는 것, 국토의 계획 시 반영되어야 하는 것을 판단하여 선정하였다. 지표의 그룹화 과정에는 1단계에서 분류한 ‘지표의 성격’과 ‘시기적 단계’를 활용하였다.
- 그러나 본 연구의 지표는 이미 목표를 가지고 수립된 계획내용으로부터 지표요소를 추출하였기 때문에, 목표에 따라 구분하지 않고 ‘지표의 성격’에 따라 분야의 구분이 없는 통합적 지표와 세부지표로 나누고, 세부지표는 다시 생태, 수자원, 토양, 대기 등으로 구분하였다.
- 첫째, 공간적 계획내용을 포함하는 계획을 선정하였다. 둘째, 내용이 중복되는 계획을 제외시키고, 통폐합된 계획에 대해 정리를 실시하였다. 최종 선정된 계획을 대상으로 국토계획과 환경계획의 연동성을 평가하기 위한 지표를 추출하였다.
- 또한 성격에 따라 구분된 지표를 지표의 적용 ‘시기적 단계’에 따라 입지단계, 공사단계, 운영단계로 나누어 분류하였다.
- 이에 따라 국토교통부의 계획수준에 따라 지표의 적용이 용이하도록 적용가능한 계획의 수준에 따라 국가단위지표, 광역단위지표, 도시군단위 지표로 구분하였다. 또한 지표를 자연․생태, 수자원․수질, 도시․녹지, 대기, 에너지, 경관, 자원순환․폐기물 등 7개 분야로 구분하여 지표의 가독성을 높여 하나의 국토교통부 계획 내에서 지표를 적용하기 용이하도록 하였다.
- 환경부의 계획내의 목표는 국토교통부의 공간적 계획내용에 반영되지 않을 경우 목표의 달성이 어려운 계획이 많으며, 이와 같은 환경계획의 목표달성 가능성을 확인할 수 있는 지표들이 도출되었다. 또한 지표의 중요도를 확인하고 및 국제적 협의수준을 반영할 수 있는 지표를 선정하기 위해 SDGs 지표와 연계한 지표를 도출하였다.
- 이를 바탕으로 두번째 단계에서 대상 환경계획 선정, 최종 지표의 초안을 도출하여 환경부 공무원과, 국토계획 및 환경계획 전문가가 참석한 포럼을 개최하여 2차 의견수렴(공무원 3명, 전문가 8명)을 실시하였다. 마지막 세 번째 단계에서는 2차의견수렴 과정에서 도출된 지표를 이용하여 환경부 공무원을 대상으로 3차 의견수렴(공무원 3명)을 실시하였고 이를 반영하여 최종 지표를 도출하였다. 환경부 공무원은 환경부 국토환경정책과에 있는 공무원으로, 국토계획과 환경계획 통합관리와 관련된 업무를 수행하고 있어 전문가 의견수렴에 있어 대표성이 있도록 하였다.
- 선정된 계획의 내용을 검토하여 국토교통부 계획에 반영할 수 있는 내용을 담은 환경지표를추출하였다. 총 3단계 과정을 통해 지표를 추출하였다 (Figure 1).
- 지표의 그룹화 과정에는 1단계에서 분류한 ‘지표의 성격’과 ‘시기적 단계’를 활용하였다. 유사한 성격과 시기적 단계를 갖는 지표들에 대한 그룹화를 진행하였다. 유사한 성격은 1단계에서 추출된 지표가 같은 목표를 가지고 있는 것을 도출하였고, 시기적 단계는 1단계에서 분류한 입지단계, 공사단계, 운영단계를 이용하였다.
- 첫째 단계로 환경부 공무원 의견수렴(공무원 3명)을 통한 지표개발의 방향성 설정을 수행하였다. 이를 바탕으로 두번째 단계에서 대상 환경계획 선정, 최종 지표의 초안을 도출하여 환경부 공무원과, 국토계획 및 환경계획 전문가가 참석한 포럼을 개최하여 2차 의견수렴(공무원 3명, 전문가 8명)을 실시하였다. 마지막 세 번째 단계에서는 2차의견수렴 과정에서 도출된 지표를 이용하여 환경부 공무원을 대상으로 3차 의견수렴(공무원 3명)을 실시하였고 이를 반영하여 최종 지표를 도출하였다.
- 지속가능발전목표는 국제적 협의사항인 동시에 환경적 문제를 중점적으로 다루고 있으며, ‘지속가능한 국토의 관리와 이용’이라는 본 연구와 동일한 목적을 공유하고 있다. 이에 따라 UN의 지속가능발전목표와 연계성을 평가하여 최종 지표를 선정하였다. 최종 선정된 지표에 대해 적용 가능한 계획 수준을 표시하였다.
- 최종 지표는 실제 계획에 적용성을 높이기 위해 지표의 분야별로 구분하고, 계획수준별로 정리하였다. 이에 따라 국토교통부의 계획수준에 따라 지표의 적용이 용이하도록 적용가능한 계획의 수준에 따라 국가단위지표, 광역단위지표, 도시군단위 지표로 구분하였다. 또한 지표를 자연․생태, 수자원․수질, 도시․녹지, 대기, 에너지, 경관, 자원순환․폐기물 등 7개 분야로 구분하여 지표의 가독성을 높여 하나의 국토교통부 계획 내에서 지표를 적용하기 용이하도록 하였다.
- 지속가능한 국토발전이라는 목표가 설정되어있는 상태에서 이를 달성하기 위한 지표를 개발하기 위해 top-down 방식이 적합하였다. 이에 따라, 환경 목표를 가지고 만들어진 전체 환경관련 계획 중 국토계획과 환경계획의 통합관리에 적합한 지표를 선정하기 위한 계획을 선정하고, 이를 바탕으로 지표를 도출하였다.
- 지표의 그룹화 과정에는 1단계에서 분류한 ‘지표의 성격’과 ‘시기적 단계’를 활용하였다.
- 국토계획과 환경계획 통합관리 지표의 도출과정에서 총 3단계에 걸친 관계 전문가 의견수렴을 실시하였다. 첫째 단계로 환경부 공무원 의견수렴(공무원 3명)을 통한 지표개발의 방향성 설정을 수행하였다. 이를 바탕으로 두번째 단계에서 대상 환경계획 선정, 최종 지표의 초안을 도출하여 환경부 공무원과, 국토계획 및 환경계획 전문가가 참석한 포럼을 개최하여 2차 의견수렴(공무원 3명, 전문가 8명)을 실시하였다.
- 대상 계획의 선정을 위해 다음과 같은 2가지 기준을 설정하였다. 첫째, 공간적 계획내용을 포함하는 계획을 선정하였다. 둘째, 내용이 중복되는 계획을 제외시키고, 통폐합된 계획에 대해 정리를 실시하였다.
- 최종 지표는 실제 계획에 적용성을 높이기 위해 지표의 분야별로 구분하고, 계획수준별로 정리하였다. 이에 따라 국토교통부의 계획수준에 따라 지표의 적용이 용이하도록 적용가능한 계획의 수준에 따라 국가단위지표, 광역단위지표, 도시군단위 지표로 구분하였다.
대상 데이터
- 환경계획 선정 과정에서는 총 59개 계획을 대상으로 연구방법에서의 선정 조건에 따라 2단계에 걸쳐 계획을 선정하였다. 1차적으로 공간적 계획내용을 포함하는 제 4차 국가환경종합계획 등 36개 계획이 선정되었다. 1차 계획 선정과정에서는 제 2차 환경교육 종합계획과 같은 환경교육 관련 계획, 제 1차 화학물질관리기본계획, 제 2차 유해화학물질관리기본계획과 같은 특정 물질 관리에 대한 계획, 온실가스 항목 환경영향평가 등 평가지침과 같은 평가지침 등 총 23개 계획이 제외되었다.
- 2단계로 내용이 중복되는 계획과 통폐합된 계획에 대한 정리를 통해 1단계에서 선정된 총36개 계획 중 16개 계획이 선정되었다 (Table2). 이에 따라 전체 59개 계획목록의 9가지 분류중 환경일반 분류에서 제4차 국가환경종합계획, 제3차 자연환경보전 기본계획, 제3차 지속가능발전 기본계획 등 4개의 계획이 포함되어 가장 많은 계획이 선정되었으며, 국제협력과 기타 분류에서는 계획이 선정되지 않았다.
- 2단계에서 선정된 124개의 지표 중 50개의 지표가 중복지표로 판단되어 제거되었으며, 최종적으로 총 74개의 지표가 선정되었다 (부록1). 74개의 지표는 총 7개의 환경분야로 다시 분류되었으며, 각 분야별로 도출된 지표의 수는 Table 4와 같다.
- 지표의 도출을 위해 환경적 목표를 반영하고 있는 계획을 선정하였다. 국가환경종합계획과환경보전중기종합계획 등 분야별 총 54개의 환경부 계획과 환경적 내용을 포함하는 국토교통부, 산림청의 5개 계획을 포함하는 총 59개 계획을 대상으로 실제 국토교통부의 계획내용에 반영 가능한 환경적 내용을 가진 환경계획을 선정하였다. 전체 59개 환경계획 목록은 환경일반(5개), 환경보건(4개), 기후대기(8개), 물환경관리(9개), 상하수도(15개), 자연보전(7개), 자원순환(5개), 국제협력(1개), 기타(5개) 등 9가지로 분류할 수 있었다.
- 환경부 공무원은 환경부 국토환경정책과에 있는 공무원으로, 국토계획과 환경계획 통합관리와 관련된 업무를 수행하고 있어 전문가 의견수렴에 있어 대표성이 있도록 하였다. 또한 2차 의견수렴 시 참석한 전문가 8명은 환경계획분야 대학 교수 및 국가 연구기관의 박사급 연구원 8명로 이루어져 전문성을 확보하였다.
- 지표도출의 두 번째 단계에서는 1단계에서의 총 420개 지표 중 124개의 지표가 선정되었다. 지표는 9개의 대분류와 33개의 세분류로 나누어 정리되었다 (Table 3).
- 환경계획 선정 과정에서는 총 59개 계획을 대상으로 연구방법에서의 선정 조건에 따라 2단계에 걸쳐 계획을 선정하였다. 1차적으로 공간적 계획내용을 포함하는 제 4차 국가환경종합계획 등 36개 계획이 선정되었다.
이론/모형
- 본 연구에서는 지표 개발을 위해 top-down 방식을 사용하였다. Top-down 방식은 목표를 설정하고 목표의 달성을 위해 세부 항목별로 접근하는 방식이고, bottom-up 방식은 세부항목으로부터의 접근방식이다.
- 지표의 도출 과정에서 국제적 협의수준에 맞는 최종지표를 도출하기 위해 UN의 지속가능발전목표(SDGs)를 반영하였다. SDGs는 지속가능발전이라는 목표를 달성하기 위한 17개의 목표와 169개의 세부목표를 갖는다.
성능/효과
- 총 16개 환경계획을 대상으로 지표요소를 도출한 결과 420개의 지표가 추출되었다. 계획별로 추출된 지표의 수를 보면, 제 3차 자연환경보전 기본계획에서 36개 지표, 국가환경종합계획에서 30개 지표, 제 3차 지속가능발전기본계획에서 17개 지표, 환경보전중기종합계획에서 28개 지표, 환경보전 10개년 종합계획에서 4개 지표, 국가기후변화적응대책에서 9개 지표, 제 2차 대기환경개선종합계획에서 5개 지표, 수도권대기환경관리기본계획에서 17개 지표, 제 2차 물환경관리기본계획에서 182개 지표, 물이용기본계획에서 19개 지표, 지하수수질보전종합대책에서 6개 지표, 제2차 습지보전기본계획에서3개 지표, 야생동식물보호기본계획에서 13개 지표, 도심재생사업경관지침에서 28개 지표, 자원순환기본계획에서 23개 지표가 도출되었다. 이중 입지단계에 해당하는 지표가 334개로 가장 많았고, 공사단계의 지표는 33개로 가장 적었으며, 운영단계의 지표는 53개가 해당되었다.
- 네 번째로 많은 지표를 포함하는 자원순환․ 폐기물 분야의 경우 ‘생활폐기물 감량 : BAU 대비 6.1%’와 같은 폐기물의 감량과 관련된 지표 3개, ‘재활용율 : 90%’와 같은 자원순환 등 재활용 증가와 관련된 지표가 3개로 총 6개의 지표를 포함하고 있다.
- 반면 기후변화에 대한 관심에도 불구하고 온실가스 관련 지표의 내용이 적은 것은 온실가스라는 단어가 다양한 물질들을 포괄하기 때문인 것으로 판단된다. 대기관련 지표의 내용이 지시하는 공간적 범위는 전국단위가 7개, 수도권 단위가 7개, 서울이 2개로 계획의 목표가 다른 지역에 비해 서울 및 수도권 지역에 집중된 것으로 나타났다.
- 대부분의 자연․생태 분야 지표는 ‘육상 보호지역 확대 : 국토의 20% 이상’, ‘연안/해양 보호구역 면적 확대 : 12%’ 등 목표 면적과 관련된 지표가 대부분을 차지하고 있었다.
- 지표는 9개의 대분류와 33개의 세분류로 나누어 정리되었다 (Table 3). 생태 분류에 해당하는지표가 40개로 가장 많았으며, 수자원 관련 지표는 31개, 도시 관련 지표 9개, 대기 관련 지표12개, 기후변화관련 지표 6개, 에너지 관련 지표1개, 보건 관련 지표 3개, 경관 관련 지표 13개, 폐기물 관련 지표 9개로 정리되었다.
- 자연․생태 분야에서는 복원 및 보호 면적과 관련된 지표들이 대부분 구체적인 수치를 제시하고 있었으며, 생태축, 연결성과 관련된 지표는 구체적이지 않은 것으로 나타났다. 수자원․수질, 대기, 에너지, 자원순환․폐기물 분야의 지표는 수질등급, 보급률, 시설 용량, 배출량, 농도 등 모두 구체적인 수치를 제시하고 있었다. 도시․녹지 분야는 구체적 수치를 제시하는 면적확보와 관련된 지표와 그렇지 않은 지표로 나눌 수 있었으며, 경관분야는 모두 구체적이지 않은 목표가 설정된 지표로 이루어졌다.
- 모든 지표는 배출량 및 농도 감축을 목표로 이루어져 있었다. 이 중 미세먼지와 관련된 지표가 7개로 가장 많았고, 황산화물(SOx), 질소산화물(NOx), 휘발성물질(VOCs)과 관련된 대기오염물질 관련 지표가 6개였으며, 온실가스 관련 지표가 2개, 기타 지표가 1개로 나타났다. 이는 환경부의 대기관련 계획목표가 최근 미세먼지 증가에 따른 이슈를 반영하고 있는 것으로 판단된다.
- 2단계로 내용이 중복되는 계획과 통폐합된 계획에 대한 정리를 통해 1단계에서 선정된 총36개 계획 중 16개 계획이 선정되었다 (Table2). 이에 따라 전체 59개 계획목록의 9가지 분류중 환경일반 분류에서 제4차 국가환경종합계획, 제3차 자연환경보전 기본계획, 제3차 지속가능발전 기본계획 등 4개의 계획이 포함되어 가장 많은 계획이 선정되었으며, 국제협력과 기타 분류에서는 계획이 선정되지 않았다.
- 지표의 1단계 추출 과정에서는 ‘가용폐자원 에너지화율 증가’, ‘친환경에너지 타운 조성 : 10개소’ 등의 지표요소가 있었으나, 국토계획과 환경계획 통합관리 지표로는 적절치 않아 제거하였기 때문에 최종 선정된 지표는 1개로 나타났다.
- 총 16개 환경계획을 대상으로 지표요소를 도출한 결과 420개의 지표가 추출되었다. 계획별로 추출된 지표의 수를 보면, 제 3차 자연환경보전 기본계획에서 36개 지표, 국가환경종합계획에서 30개 지표, 제 3차 지속가능발전기본계획에서 17개 지표, 환경보전중기종합계획에서 28개 지표, 환경보전 10개년 종합계획에서 4개 지표, 국가기후변화적응대책에서 9개 지표, 제 2차 대기환경개선종합계획에서 5개 지표, 수도권대기환경관리기본계획에서 17개 지표, 제 2차 물환경관리기본계획에서 182개 지표, 물이용기본계획에서 19개 지표, 지하수수질보전종합대책에서 6개 지표, 제2차 습지보전기본계획에서3개 지표, 야생동식물보호기본계획에서 13개 지표, 도심재생사업경관지침에서 28개 지표, 자원순환기본계획에서 23개 지표가 도출되었다.
- 이는 자연․생태 분야가 환경부의 주요 정책분야로서 계획 내용에 많은 부분을 차지하기 때문일 것으로 보이며, 또한 공간적인 계획내용을 많이 포함하여 국토교통부의 개발입지와 직접 관련되어 있는 것이 원인으로 판단된다. 총 29개의 지표 중 제3차 자연환경보전기본계획에서도출된 지표가 12개로 가장 많았고, 두 번째로는 8개의 지표가 도심재생사업경관지침에서 도출되었다. 대부분의 자연․생태 분야 지표는 ‘육상 보호지역 확대 : 국토의 20% 이상’, ‘연안/해양 보호구역 면적 확대 : 12%’ 등 목표 면적과 관련된 지표가 대부분을 차지하고 있었다.
- 최종 선정된 지표는 구체적인 수치가 제시된 지표와 구체적이지 않은 지표로 나눌 수 있었다. 자연․생태 분야에서는 복원 및 보호 면적과 관련된 지표들이 대부분 구체적인 수치를 제시하고 있었으며, 생태축, 연결성과 관련된 지표는 구체적이지 않은 것으로 나타났다.
- 최종 지표 중 자연․생태 분야의 지표가 가장 많이 추출되었으며 총 29개 지표가 도출되었다.이는 자연․생태 분야가 환경부의 주요 정책분야로서 계획 내용에 많은 부분을 차지하기 때문일 것으로 보이며, 또한 공간적인 계획내용을 많이 포함하여 국토교통부의 개발입지와 직접 관련되어 있는 것이 원인으로 판단된다.
- 환경부의 계획들을 이용하여 지표를 도출한 결과 자연․생태, 대기 분야에 지표가 몰리는 경향을 나타내는 등 분야별로 상이한 수의 지표가 나타났다. 이는 환경부의 계획이 특정 분야에 집중되어있는 것으로 해석할 수 있으며, 또한 특정 분야의 경우 공간적 계획 내용에 반영 필요성이 높기 때문인 것으로 판단된다.
후속연구
- 현재 국토교통부의 계획 내용이 환경부의 계획 목표를 달성할 수 있는 계획인지, 확인할 수 있다. 또한 새로운 계획의 수립 시, 계획에 반영해야 하는 내용을 확인할 수 있는 보조자료로써 사용할 수 있다. 환경부의 계획 목표는 그 양이 방대하고, 분야가 넓기 때문에 하나의 표로 정리된 자료를 이용함으로써 지속가능한발전을 위한 계획수립에 도움을 줄 수 있다.
- 따라서 본 연구에서는 종합적이고 공간적 계획을 제시하는 국토교통부의 계획이 부문적이고 정량적인 지표를 제시하고 있는 환경부의 계획내용을 얼마나 반영하고 있는지 평가할 수 있는 평가지표(이하 ‘국토계획과 환경계획 통합관리 지표’)를 개발하고자 한다. 본 연구의 결과는 국토계획과 환경계획의 통합관리를 지원할 수 있는 도구를 제시할 것이며, 이는 지속가능한발전 목표를 달성할 수 있는 근거를 마련하는데 활용될 수 있을 것이다.
- 환경부의 계획 목표는 그 양이 방대하고, 분야가 넓기 때문에 하나의 표로 정리된 자료를 이용함으로써 지속가능한발전을 위한 계획수립에 도움을 줄 수 있다. 이를 위해 최종 선정된 지표를 실제 국토교통부 계획에 적용하여봄으로써 국토교통부의 계획을 평가할 수 있는지 확인하고, 지표의 활용성에 대해 재검토하여 부족한 부분을 보완하는 연구가 후속될 필요가 있다.
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