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문제 정의
- 본 연구에서는 보호지역 관련 국가차원의 전략 및 정책 수립에 있어 참고해야할 국제적인 논의 동향을 파악하기 위해, 자연환경과 생물다양성 관련 최대 국제협약인 생물다양성협약(CBD)에서 보호지역 관련 논의가 어떻게 이뤄지고 있는지를 분석하였다. 먼저 생물다양성협약 전문(Text of the Convention)과 주요 프로그램 내용 검토를 통해 CBD 내에서 보호지역 이슈가 어떻게 다뤄지고 있는지를 고찰하였다.
제안 방법
- changes)가 필요함을 강조하고 있다. 또한 보호지역 관련한 Aichi target-11은 부분적으로 성취된 것으로 평가하였다. 기존 당사국들의 확대 약속과 향후 OECMs 보고 등을 감안하면 보호지역 면적 확대 목표는 성취될 수 있을 것으로 예측하고 있으나, 질적인 지표들에 대해서는 많이 미흡한 것으로 평가하고 있다.
- 먼저 생물다양성협약 전문(Text of the Convention)과 주요 프로그램 내용 검토를 통해 CBD 내에서 보호지역 이슈가 어떻게 다뤄지고 있는지를 고찰하였다. 또한 제1차 당사국총회 (1994)에서 제14차 당사국총회(2018)까지의 보호지역 관련 결정문을 파악하고 관련 내용 분석을 통해 보호지역 관련 논의 흐름을 정리하였다. 마지막으로 Post-2020 GBF의 초안(‘18년 1월 zero-draft, ’18년 8월 updated zero-draft) 분석과 더불어, 기존 Aichi target-11의 글로벌 성취 정도와 우리나라의 성취 정도의 비교․분석을 통해, 2020년 이후 보호지역 관련 우리나라 국가정책 수립방향에 대한 시사점을 도출하였다.
- 또한 제1차 당사국총회 (1994)에서 제14차 당사국총회(2018)까지의 보호지역 관련 결정문을 파악하고 관련 내용 분석을 통해 보호지역 관련 논의 흐름을 정리하였다. 마지막으로 Post-2020 GBF의 초안(‘18년 1월 zero-draft, ’18년 8월 updated zero-draft) 분석과 더불어, 기존 Aichi target-11의 글로벌 성취 정도와 우리나라의 성취 정도의 비교․분석을 통해, 2020년 이후 보호지역 관련 우리나라 국가정책 수립방향에 대한 시사점을 도출하였다.
- 먼저 생물다양성협약 전문(Text of the Convention)과 주요 프로그램 내용 검토를 통해 CBD 내에서 보호지역 이슈가 어떻게 다뤄지고 있는지를 고찰하였다. 또한 제1차 당사국총회 (1994)에서 제14차 당사국총회(2018)까지의 보호지역 관련 결정문을 파악하고 관련 내용 분석을 통해 보호지역 관련 논의 흐름을 정리하였다.
- 위해 다양한 사항을 권고하고 있다. 제2차 당사국총회(COP: Conference of Parties)에서 처음으로 보호지역 관련 결정문을 채택하여 관련 경험과 정보의 공유를 권고한 이후 제7차 당사국총회에서 보호지역실행프로그램(PoWPA: Program of Work on Protected Areas)을 채택하여 보호지역이 지향해야할 중장기적인 청사진을 제공하였다. 이후 매 당사국총회에서 보호지역 관련 결정문의 지속적인 채택을 통해 보호지역의 확대와 시스템 정립, 효과적이고 공정한 관리 도모, 보호지역의 주류화 등을 요구하였다[Table 1 참고].
대상 데이터
- 제3차 당사국총회 결정문 Ⅲ/9는 당사국의 생물다양성 3대 목표 성취를 위한 국가계획‧전략 수립 및 입법조치 촉구, 국경간(cross-border) 협력 필요성, 개발도상국을 위한 재정 메커니즘(interim financial mechanism), 관련 정보(위협 평가‧저감수단, 부정적 인센티브, 외래종, 보호지역)의 취합‧공유를 권고하고 있다. 제4차 당사국총회(Decision IV/16)에서 5차에서 7차까지 다뤄질 주요 실행프로그램(program of work) 우선순위를 결정하였는데, 제7차 당사국총회 주요이슈 3개4) 중 하나로 보호지역을 선정하였다. 또한 제6차 당사국총회 결정문(Decision Ⅵ/30)에서 협약 사무국에 제7차 당사국총회의 보호지역 이슈 준비를 위해 제5차 세계공원총회(World Congress on Protected Areas5))와 협력을 권고하고 있으며 이러한 준비과정을 통해 제7차 당사국총회에서 PoWPA를 채택하게 되었다.
성능/효과
- 미흡한 것으로 나타났다. CBD 결정문(Decision X/31)에서 권고하고 있는 “국가 보호지역 60%에 관리효과성평가 수행” 목표는 21% 국가만이 성취한 것으로 나타났다. “공정한 관리(Equitably Managed)”19)와 관련해서는 글로벌차원에서 평가방법론이 제안되기는 했지만 이의 적용이 매우 미흡한 것으로 평가되었다.
- 글로벌 육상 생태지역(WWF, 2004) 821개 중 우리나라에는 3개 유형의 생태지역이 분포하며 앞서 언급한 KDPA 자료와 중첩해보면 다소 오차가 있을 수 있겠으나, 만주혼합림 (Manchurian mixed forests)의 34.8%, 중부낙엽수림(Central Korean deciduous forests)의 14.85%, 남한상록수림(Southern Korea evergreen forests)의 15.92%가 보호지역으로 지정되어 있는 것으로 분석되었다. 특히 만주혼합림의 경우 백두대간을 따라 분포하고 있어 보호 비율이 높게 나타나는 특성을 보였다.
- 7 ㎢)가 보고되어 있다. 이를 중복면적으로 제외하고 계산하면 육상은 국토면적의 16.63%(16, 680.8㎢), 해양은 관할해역 (EEZ기준)의 2.12%(7, 948㎢)가 지정되어 있으며, 가장 넓은 면적을 차지하는 보호지역으로 국립공원은 육상 3, 972.6㎢(국토면적 3.96%), 해양 2, 753.71㎢(관할해역의 0.73%)인 것으로 나타났다. 글로벌 목표 성취 정도와 비교해보면 육상의 경우 글로벌 성취 정도를 상회하여 거의 Aichi target-11의 확대목표 성취에 근접하여 있으나, 해양의 경우 글로벌 목표 성취와 상당한 격차를 보이고 있는 것을 알 수 있다.
- 이상에서 살펴보았듯이 전 지구적 차원이나 국가차원 모두 보호지역 면적 확대 목표 보다는 질적인 목표 성취에 있어 많이 미흡한 것으로 나타나 질적 목표 성취에 대한 지속적인 노력이 필요한 것으로 나타났다. 정량적인 목표에 있어서도 육상 보호지역의 경우 우리나라의 보호지역 면적 확대가 글로벌 목표성취에 거의 근접하였으나, 해양의 경우 전 지구적 차원에서는 성취도가 높은 반면 우리나라의 경우 많은 격차를 갖고 있는 것을 알 수 있다.
- GBO-5에서 언급한 OECMs의 발굴․보고는 CBD 권고사항으로서, 우리나라는 현재 KDPA에 보호지역과 OECMs 이 다소 혼재되어 있는 경향이 있으며 추가적인 OECMs 발굴 노력이 필요한 실정이기 때문에 이를 체계적으로 발굴․정리하여 보호지역과 OECMs을 연계한 통합적인 국가 보전지역 시스템구축이 필요하다고 할 수 있겠다. 이와 더불어 국토면적의 30% 를 보호지역과 OECMs으로 지정․관리하는 목표 설정의 경우 보호지역과 OECMs의 지정 목적과 관리 성격에 있어 상당한 차이가 있기 때문에 이를 분리하여 “2030년까지 적어도 보호지역 20%, OECMs 10%를 통한 효과적인 국가 보전 지역 시스템구축”과 같은 형태로 목표를 설정하는 것도 효과적인 관리시스템 구축을 위한 대안이 될 수 있을 것으로 판단된다.
- 4%가 보호지역으로 지정되어 있는 것으로 나타났다11). 특히 해양의 경우는 관할해역(EEZ 기준)으로는 17.3%가 보호지역으로 지정되어 있지만, 국가 관할해역을 벗어난 공해(ABNJ; Areas Beyond National Jurisdiction)지역이 1.2%만 보호지역으로 지정되어 있어 전체적으로는 지구 해양의 7.4%가 보호되고 있는 것으로 나타났다. 우리나라의 보호지역은 2020년 현재 12) 17개 법률에 의한 33개 유형 총3, 437개소(39, 565.
후속연구
- 특히 만주혼합림의 경우 백두대간을 따라 분포하고 있어 보호 비율이 높게 나타나는 특성을 보였다. 글로벌 성취 정도와 비교하였을 때17) 우리나라 육상의 생태적 대표성은 전반적으로 높게 보전되고 있다고 할 수 있으나 이는 산림 중심의 서식지 유형을 대변하는 것으로, 향후 국가 차원의 서시지 유형구분을 통한 생태적 대표성 확보 노력이 필요할 것으로 판단된다.
- 3%가 보호지역으로 지정되어있기 때문에 상당히 그 격차가 큰 것을 알 수 있다. 따라서 글로벌 확대 목표가 육상과 해양을 30%로 동일하게 목표를 설정하고 있지만, 우리나라의 경우 육상과 해양이 보호지역 지정에 있어 큰 격차가 있기 때문에 이러한 특성을 반영하여 육상과 해양을 구분하여 목표를 설정하는 방안을 모색하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 이와 관련하여 제4차 국가생물다양성전략 (2019-2023)(Government of Korea, 2018)에서는 국가 보호지역 확대 목표를 육상 17%(‘21), 해양 10%(’21)로 설정하고 있으며, 제5차 국가환경종합계획(2020-2040)(Government of Korea, 2019)에서는 “우수 생태계 육성과 국제적 보호지역 확대” 목표 설정에 있어 잠재 우수 생태계의 보전․관리를 통해 우수생태계 지역을 국토 1/3까지 확대, 국제적 수준의 보호지역 확대 전략 강화로 IUCN 녹색목록(Green List)과 같은 국제적 인증을 제시하고 있다.
- 이는 향후 ’21년 1사분기에 개최 예정인 3차 작업반회의와 제24 차 SBSTTA를 거쳐 2021년 2사분기에 개최 예정23)인 제15차 당사국총회(중국, 쿤밍)에서 2050 비전24) 달성을 위한 새로운 10년의 GBF가 채택될 예정이다.
- (2019)은 보호지역이 증가하였으나 생물 다양성은 감소하고 있는 현실에서 보호지역의 면적 증가만으로는 왜곡된 정보를 줄 수 있음을 지적하며 보호되고 있지 않는 멸종위기종 측면에서 보호지역 위치를 전략적으로 지정할 경우 동일 면적에서 30배 정도 대표성 증진 효과를 가질 수 있음을 강조하고 있다. 이렇듯 생물다양성 및 생태계서비스 중요지역, 생태계적 대표성 확보, 효과적이고 공정한 관리 등 글로벌 목표성취가 미흡한 지표들에 대해 국가차원에서 체계적으로 진단을 수행하고, 적절한 세부목표 설정 및 성취수단에 대한 지속적인 연구를 통해 국가정책방향에 반영할 필요가 있을 것으로 판단된다.
- 2% 인 것으로 나타났다. 향후 보호지역 비율이 1% 이하인 생태지역 등 보호조치가 미흡한 생태지역에 대한 보호지역 지정 노력에 더 많은 관심이 필요할 것으로 판단된다.
- 향후에는(COP-15, 2021) COP-14 결정문에서 강조하고 있듯이 생물다양성 보전의 초석으로서 보호지역의 역할을 수행하기 위한 주류화, 공정하고 효과적인 관리 거버넌스 구축 등 제반 여건 강화와 더불어 Aichi target-11 성취 여부를 판단하고 이의 개선을 위한 새로운 양적․질적 목표설정(Post-2020 GBF)이 이뤄질 것으로 판단된다.
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