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문제 정의
- 다음은 자본금 제한 금액 규모에 따른 최저낙찰제와 적격심사제 중 어떤 낙찰방법을 적용했는지 조사하였다. 조사 방법으로 Table 17과 같이 자본금 제한 금액을 일정 구간별로 분류하여 집계하였다.
- 본 연구는 전국 공동주택의 조경업과 관련한 ‘공사 및 용역 등 사업자’ 선정 입찰 현황 조사하여, 현행 ‘사업자 선정지침’과 ‘K-apt시스템’의 운용 실태와 문제점을 파악, 개선 방안을 제시하고자 하였다.
- 일선 실무에서 투명하고 공정한 입찰제도가 실현되기 위해서는 그 근간(根幹)이 되는 법과 제도, 시스템 확립이 중요할 것이다. 이번 연구결과에 의하면 현행 입찰시스템과 관련한 제도적 보완이 필요할 것으로 판단되며, 결과에서 도출된 여러 문제점을 해결하기 위한 개선 방안과 향후 과제를 다음과 같이 제시하고자 한다.
- 이에 본 연구는 전국 공동주택의 조경업과 관련한 ‘공사 및 용역 등 사업자’ 선정 입찰 현황을 조사하여 그 실태와 문제점을 파악하고, 개선 방안을 제시함으로써 투명하고 공정한 입찰 시스템이 운영될 수 있도록 그 기초자료를 제공하고자 한다.
- ”라고 하여 그 제한의 범위를 한정하는 단서조항을 두고 있다. 이와 관련하여 각 제한 방법에 따른 제한의 조건, 규모, 정도(程度)를 조사, 분석하여 그 현황을 파악하고, 실제 사례와 문제점, 개선 방안을 제시하고자 한다.
- 공동주택 사업자 선정에 있어 다양하고 복잡한 업무 내용과 각 공종에 맞는 입찰제도를 마련하는 것은 결코 쉬운 일이 아닐 것이다. 하지만 「공동주택관리법」 제정 취지에 맞게 민원과 분쟁이 발생하지 않는 체계적인 관리를 위하여, 객관적이고 합리적인 기준에 따라 공정하게 운영될 수 있도록 관련 입찰제도를 정비함으로써, 전국 공동주택 주민 모두에게 최상의 녹지와 조경시설 환경을 제공할 수 있도록 그 토대(土臺)를 마련하고자 하는 바람이다.
제안 방법
- ‘기술능력 제한’ 입찰 건 중 공종별로는 Table 15와 같이 ‘유지·관리 공사’의 경우 “고소작업차량 보유증명서”, ‘수목 등의 식재’에서는 “기술능력 증빙서류”, ‘데크 등 기타 시설’에서는 “국산제품 및 4대 중금속·유해물질이 없는 제품임을 증명하는 서류”로 하여 증빙서류 제출을 요구하는 사례가 각 1건씩에 불과하였다.
- ‘수목의 수세 회복’의 경우 91.7%가 최저낙찰제와 전자입찰방식이고, ‘병충해방제 및 유지관리’는 반대로 약 64%가 적격심사제와 직접 입찰방식으로 입찰을 진행하였다.
- 공사 내용을 특정하기 위한 가장 기본적인 수단이라 할 수 있는 “내역서, 도면, 시방서”를 입찰 공고 시 입찰에 참여하는 업체들에게 제공된 현황을 조사하였다.
- 그러나 ‘놀이시설’의 경우 약 138건 중 60%에 해당하는 84건과 ‘운동시설’의 16건 중 8건에서 각종 확인서 또는 증명서 등의 증빙서류를 1가지 이상 제출을 조건으로 입찰을 진행하였다.
- 다음은 자본금 제한 금액과 낙찰금액과의 연관성을 파악하기 위하여, 자본금 제한 금액에 따른 평균 낙찰금액을 조사하였다. 결과, Table 18과 같이 같이 평균 낙찰금액은 “자본금 제한 없음“으로 낙찰된 건의 경우 평균 약 1,782만 원이었으며, 자본금 “2억 원 이하”로 제한한 경우 평균 약 2,977만 원, “2억원 초과 4억 원 미만” 구간에서는 평균 약 3,918만 원, “4억 원 초과 6억 원 이하” 구간까지는 평균 약 4,885만 원으로 증가하였으나, 가장 많은 “6억 원 초과 8억 원 이하” 구간에서는 평균 낙찰금액이 오히려 약 3,776만 원으로 두 단계 낮은 구간의 평균 낙찰금액보다 적어지는 현상을 보였다.
- 또한 ‘휴게시설’과 ‘운동시설’은 약 70% 넘게 ‘일반경쟁입찰’을 적용하였으나, ‘놀이시설’은 52.5%가 ‘제한경쟁입찰’을 적용하여, 역시 유사한 공종임에도 서로 다른 입찰방법을 적용하였다(Table 9 참조).
- 발주 규모를 파악하기 위해 건당 낙찰금액을 일정 구간별로 나누어 집계하였다. 최소 금액 구간은 ‘사업자 선정 지침’ 제4조(입찰의 방법) 제3항 관련 ‘[별표2] 수의계약의 대상’에 해당하는 ‘3백만 원 이하’ 건으로 3.
- 선별된 건들은 다시 입찰공고 내용에 따른 발주 유형을 해당 ‘낙찰공고’ 내용과 「건설산업기본법 시행령」을 근거로 Table 1과 같이 총 10개의 공종으로 분류하였다.
- 선별된 총 1,631건을 입찰번호, 입찰공고명, 입찰개요, 입찰 진행, 참가 자격 제한, 제출요구서류, 지급서류, 보증서 등의 항목으로 나누고, 다시 ‘입찰개요’는 단지명, 소재지, 단지 규모, 공사 내용으로, ‘입찰 진행’은 입찰 분류, 입찰종류, 낙찰자 선정방법, 낙찰금액, 참여업체 수 등으로, ‘참가 자격 제한’은 실적, 기술능력, 자본금, 업종 등으로 세분화하였다.
- 우선 ‘조경식재공사업’에 해당하는 조경 식물의 수세 회복을 위한 병충해 방제 단일 공종으로 발주한 건은 “수목의 수세 회복”, 수목 방제와 유지·관리 복합 공종은 “병충해 방제 및 유지관리”, 전지, 전정, 제초 등 조경 유지관리 단일 공종은 “유지·관리”로 나누고, 조경수목․잔디․지피식물․초화류 등의 식재에 해당하는 건은 “수목 등의 식재”로 분류하였다.
- 우선 자본금 제한 없이 입찰을 진행한 건, “자본금 2억 원 이하 제한” 건, 다음으로 자본금 2억 원 초과하여 제한한 경우는 구간별로 2억 원씩의 간격을 두고 “2억 원 초과 4억 원 이하” 구간, “6억 원 초과 8억 원 이하“ 구간으로 분류하였다.
- 조사한 바에 의하면 ‘제한경쟁입찰’로 진행한 전체 건수 655건 중 과반이 넘는 55.6%에 해당하는 364건이 계약 목적물과 동등(同等) 이상의 “과도한 제 한”으로 입찰을 진행하였다.
대상 데이터
- ‘입찰 공고문’의 사업내용, 입찰내용, 공사내용, 입찰자격 등을 조사하여, 「건설산업기본법 시행령」 ‘[별표 1] 건설업의 업종과 업종별 업무내용’에 규정하고 있는 조경 관련 업종인 “조경공사업, 조경식재공사업, 조경시설물 설치공사업”의 업무 내용에 해당하는 공사와 용역, 물품, 기타 사업자 선정 1,631건을 선별, 조사, 분석하였다(http://www.moleg.go.kr).
데이터처리
- 선별된 총 1,631건을 입찰번호, 입찰공고명, 입찰개요, 입찰 진행, 참가 자격 제한, 제출요구서류, 지급서류, 보증서 등의 항목으로 나누고, 다시 ‘입찰개요’는 단지명, 소재지, 단지 규모, 공사 내용으로, ‘입찰 진행’은 입찰 분류, 입찰종류, 낙찰자 선정방법, 낙찰금액, 참여업체 수 등으로, ‘참가 자격 제한’은 실적, 기술능력, 자본금, 업종 등으로 세분화하였다. 위의 조사항목은 마이크로소프트 엑셀(Microsoft Excel)프로그램을 사용하여 분석하였다.
성능/효과
- ‘K-apt시스템’에 공개된 최저낙찰제에 의한 전자입찰 결과, 760건 중 최저, 최고 투찰금액이 2배 이상의 차이가 나는 건을 공종별로 조사한 결과, ‘병충해방제 및 유지관리’와 ‘유지관리’의 경우 각각 41.4%와 38.9%로 ‘놀이시설’ 3.4%와 사례가 없는 ‘운동시설’의 경우와 비교하면 약 10배 이상 많은 것을 볼 수 있다(Table 11 참조).
- ‘제한경쟁입찰’로 분류하여 입찰 진행한 총 655건 중 제한조건을 항목별로 집계한 결과, Table 13과 같이 “사업실적” 제한이 94.7%로 620건에 달해 가장 많았고, “기술능력” 제한이 98건 14.9%, “자본금” 제한이 488건 74.5%로 제한조건 누계 1,206건으로, 입찰 건당 1.84항목의 중복제한이 적용된 것으로 조사되었다.
- Table 15와 같이 ‘기술자 보유증명’ 제출을 요구한 건은 전체 제한경쟁입찰 655건의 64.6%인 423건에 해당하며, ‘병충해방제 및 유지관리’와 ‘수목 등의 식재’ 경우에서는 각각 약 78%로 가장 높은 비율로 조사되었다.
- 각 공종별 낙찰현황과 세대 당 평균 낙찰금액을 분석한 결과, ‘병충해 방제 및 유지관리’ 29.6%와 ‘유지·관리’ 29.5%을 합치면 약 231억 원, 956건으로 전체 낙찰금액 기준 59.1%를 차지하였다.
- 결과, Table 18과 같이 같이 평균 낙찰금액은 “자본금 제한 없음“으로 낙찰된 건의 경우 평균 약 1,782만 원이었으며, 자본금 “2억 원 이하”로 제한한 경우 평균 약 2,977만 원, “2억원 초과 4억 원 미만” 구간에서는 평균 약 3,918만 원, “4억 원 초과 6억 원 이하” 구간까지는 평균 약 4,885만 원으로 증가하였으나, 가장 많은 “6억 원 초과 8억 원 이하” 구간에서는 평균 낙찰금액이 오히려 약 3,776만 원으로 두 단계 낮은 구간의 평균 낙찰금액보다 적어지는 현상을 보였다.
- 결과, 자본금 제한 없이 입찰을 진행한 경우가 1,114건으로 전체의 약 68%에 달했으며, “2억 원 이하” 제한은 198건 12.1%, “2억 원을 초과”하여 제한한 입찰 건은 약 19%로 319건이 있었다.
- 결과를 종합해 보면 일정 규모 이상의 과도한 제한의 경우, 최저낙찰제보다는 적격심사제로 사업자를 선정하였으며, 사업의 규모와 자본금 제한 금액과의 인과관계(因果關係)는 성립되지 않는 것으로 보인다.
- 공종별 투찰방법과 낙찰자 선정방법 채택 현황은 건수 대비 55%가 최저낙찰제와 전자입찰방식으로, 약 45%는 적격심사제와 직접입찰방식으로 채택하여 약 10%의 차이를 보이나, 각 공종별로 보면 약 8∼91%까지의 큰 차이를 보인다.
- 공종별로 ‘병충해방제 및 유지관리’ 61%, ‘놀이시설’ 52.5%는 ‘제한경쟁입찰’ 채택 비율이 높았지만, 그 외 대부분은 ‘일반경쟁입찰’ 채택 비율이 높았다.
- 공종별로는 특히 ‘수목의 수세 회복’과 ‘병충해 방제 및 유지관리’가 각각 95%와 94%로 대부분 용역으로 분류되었으나, ‘유지관리’의 경우 위의 두 공종과 중복되거나 유사한 공종 임에도 용역 41%, 공사 58%로 분류되어 발주되었다.
- 둘째, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제14조(입찰 참가자격 사전심사) 제도를 도입하여 사전에 입찰 참여업체의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 계약이행의 성실도 등 계약수행능력을 등록, 평가하여 반복되는 심사업무의 효율성과 편의성을 높인다. 현행 입찰 과정에서 제출해야 하는 각종 서류가 최소 12종 이상으로 적지 않으며, 이를 입주자대표회의나 관리 주체가 매번 진위를 검증하고 평가하는 비효율적 관행이 이어지고 있다.
- 둘째, 제7조(낙찰의 방법) 제1항 ‘적격심사제’의 설명으로 “평가배점표의 평가 기준에 따라 최고점을 받은 자를 낙찰자로 선정하는 방식”이라고 하여, 같은 지침에 첨부된 ‘표준평가표’ 중 [별표 5]공사 사업자 선정을 위한 적격심사제 표준평가표의 제5항에 “업무실적은 10건을 상한으로 해당 단지의 규모 등을 고려하여 만점 기준을 정할 수 있다”라고 하여 만점 기준에 대한 실적 상한을 10건까지로 제한하고 있다.
- 사업자 선정을 위한 낙찰자 선정방법은 ‘사업자 선정지침’ ‘제10조(낙찰자 선정)’에 따라 제7조(낙찰의 방법) 제1항 ‘적격심사제’와 제2항 ‘최저낙찰제’ 방식을 채택할 수 있는데, 전국 합계로 보면 적격심사제 채택 비율 45%보다 최저낙찰제가 55%로 다소 높은 것으로 조사되었으나, 일부 지방은 서로 상반된 비율로 대조를 보이는 곳이 있었다.
- 위 결과, 수목과 잔디 등 주로 녹지의 유지관리에 해당하는 ‘수목의 수세 회복’, ‘병충해 방제 및 유지관리’, ‘유지·관리’ 공종의 합이 총 건수 기준 62.3%, 금액 기준 60.1%, 발주 세대 수 기준 64.4%를 차지해 대부분 녹지관리에 집중되고 있는 것을 알 수 있다.
- 위 두 조항을 종합해 보면 실적 제한에 대한 방법을 설명하고 그 범위를 규정함으로써 필요 이상의 제한을 방지하기 위한 단서조항으로 보아야 할 것이나, 오히려 두 조항을 결합한 형태의 가공된 제한조건을 요구하는 사례가 많았다. 실제 사례에서 보면 “3년에 10건, 3년간 10건 이상, 10개 단지 이상, 10개소 이상” 등의 문구가 흔히 사용되고 있으며, 이는 전자의 “3년간”이라는 기간의 범위와 후자의 “10건”이라는 상한 규정을 “3년간 10배 이상”이라고 잘못 해석하여 제시된 제한조건으로 판단된다.
- 이와 관련하여 각 공종별 가구당 평균 낙찰금액을 산출한 결과, ‘병충해 방제 및 유지관리’가 평균 48,881원으로 가장 높았고, 다음이 ‘조성사업’ 43,388원으로 두번째 많은 것으로 조사되었지만 사례가 2건에 불과해 유의미한 결과는 아닌 것으로 판단된다.
- 5%까지 증가하였다. 자본금 제한 금액이 높아지면 적격심사제 선정 비율은 증가하고, 반대로 최저낙찰제는 11.5%까지 감소하는 것으로 조사되었다.
- 전체 건수 대비 ‘일반경쟁입찰’이 59.8%로 ‘제한경쟁입찰’40.2%보다 다소 높은 비율로 조사되었다.
- 전체 평균으로 보면 적격심사제 45%보다 최저낙찰제가 55%로 약 10% 정도 많이 채택되었다. 하지만 자본금 제한 없이 입찰을 진행한 1,114건의 경우 적격심사제 35.
- 지역별 낙찰현황으로는 경기도가 세대수 약 251만 세대로 전국 대비 27.6%에 낙찰 건수로는 481건으로 29.5%, 낙찰금액 기준 약 135억 원으로 전체의 34.7%를 차지하였으며, 발주 가구당 평균 낙찰금액 역시 33,591원으로 다른 지역에 비해 가장 많은 것으로 나타났다. 반대로 제주도는 세대수 약 3만9천 세대로 전국 대비 0.
- 총 발주 세대 수에서도 ‘유지·관리’가 약 64만 세대로 약 43%를 차지해 가장 많았으며, 다음이 ‘병충해 방제 및 유지관리’가 약 23만 세대, ‘수목의 수세 회복’이 약 7만 세대로 수목 및 유지관리 관련 공종를 합치면 총 약 95만 세대로 전체의 64%를 차지하였다.
- 최소 금액 구간은 ‘사업자 선정 지침’ 제4조(입찰의 방법) 제3항 관련 ‘[별표2] 수의계약의 대상’에 해당하는 ‘3백만 원 이하’ 건으로 3.8%, ‘3백만 원 초과 1천만 원 이하’ 37%, ‘1천만 원 초과 3천만 원 이하’ 36.6%로 전체 건수의 약 73%가 3백만 원에서 3천만 원 사이에서 낙찰되었으며, ‘3천만 원 초과 1억 원 이하’건 역시 19.4%로 적지 않았다.
후속연구
- ‘휴게시설’, ‘운동시설’, ‘데크 등 기타 시설’의 경우 조경 외 다른 업종으로 발주되는 경우가 많아 조경 관리에 대한 입주민들의 인식과 그에 따른 업종과 업무영역에 관한 추가적인 연구가 필요할 것으로 판단된다.
- 개선 방안으로 기술, 즉 공법․설비․성능․물품 등에 대한 증빙을 위한 각종 서류를 사전에 등록하도록 하고(http:// www.g2b.go.kr), 관련 기관의 검증과 공인을 받아 공종과 품목에 맞는 기준을 마련하여야 하며, 기술자․장비 보유에 대한 적격심사 채점 기준과 그에 대한 근거 마련 역시 필요할 것으로 판단된다.
- 넷째, 공사의 내용을 특정하기 위한 가장 기본적인 수단이라 할 수 있는 “내역서, 도면, 시방서” 등을 작성하고, 그 기초금액을 산출하기 위한 절차와 시간, 예산 소요에 대한 근거를 마련하여야 할 것이다.
- 다섯째, 현행 ‘사업자 선정지침’의 각종 입찰조건에 대해 선택이 아닌 조건별 세부 적용 지침이 마련되어야 할 것이다.
- 셋째, 조경 관리의 주요 항목에 대해 전국 모든 공동주택에서 적용할 수 있는 시방서 등의 표준화된 관리지침과 실행근거를 마련하여야 할 것이다. 단지별 관리 실무자의 자의적 판단과 예산 편성, 지역 관행에 따른 관리 정도의 편차를 줄임과 동시에 녹지와 조경시설의 품질개선이 가능할 것으로 판단된다.
- 대안으로 공사의 내용과 예산에 따른 도면, 내역서 작성 등 설계를 통한 기초금액을 산출하여, 지정된 공인기관이 그 적정성과 관련법에 따른 입찰조건 등 기초적인 내용을 검토한 후 발주하도록 하여야 할 것이다(http://www.s2b.kr). 이를 위해 국토교통부 산하 공동주택 관련 지원 기관에서는 제도적, 행정적 서비스를 확대해 나가야 하며, 각 분야의 전문가 단체와 실무적 차원의 협력을 통하여 전문 기술 지원이 가능하도록 하는 제도적 근거 마련이 필요할 것으로 보인다.
- 셋째, 조경 관리의 주요 항목에 대해 전국 모든 공동주택에서 적용할 수 있는 시방서 등의 표준화된 관리지침과 실행근거를 마련하여야 할 것이다. 단지별 관리 실무자의 자의적 판단과 예산 편성, 지역 관행에 따른 관리 정도의 편차를 줄임과 동시에 녹지와 조경시설의 품질개선이 가능할 것으로 판단된다.
- 이처럼 실무자들이 어떻게, 어떤 의도로 적용하느냐에 따라 서로 유사하거나 같은 내용의 계약 목적물이라도 전혀 다른 제한조건으로 입찰을 진행하는 경우가 많았으며, 그에 따른 혼란과 불공정 사례 역시 적지 않은 것으로 조사되었다. 이는 감사, 단속 등의 후속 조치보다 사전에 입찰 공고문의 모니터링만으로도 충분히 감지할 수 있을 것으로 판단되며, 관련 규정에 대한 구체적인 적용 방법 등의 세부지침을 마련하여 일선 실무자에 대한 지속적인 개도(開導)를 통해 부정한 수단으로 악용하거나 오류를 범하지 않도록 예방하여야 할 것이다.
- , 2018). 이를 보완하기 위해서는 전국 모든 공동주택에서 적용할 수 있는 각 지역의 풍토 등에 맞는 조경 관리 기준을 마련하여 입주자들이 제공받아야 하는 녹지 및 조경시설에 대한 품질개선과 함께 그 격차를 해소할 수 있어야 하겠다.
- 이와 같이 사업자 선정 과정에서 결정적 요인이 되는 입찰금액을 산정함에 있어 도면, 내역서, 시방서 등이 입찰에 참여한 업체들에게 어떻게 제공되느냐가 중요한 변수로 작용할 수 있을 것이다. 입찰의 내용을 누구나 쉽게 이해할 수 있도록 객관적인 방법으로 공정하게 제공할 수 있는 제도적 근거와 기준 마련이 필요할 것이다.
- 넷째, 공사의 내용을 특정하기 위한 가장 기본적인 수단이라 할 수 있는 “내역서, 도면, 시방서” 등을 작성하고, 그 기초금액을 산출하기 위한 절차와 시간, 예산 소요에 대한 근거를 마련하여야 할 것이다. 작업내용을 특정하기 위한 명확한 기준 없이 입찰을 진행함으로써 업체 간 투찰금액이 몇 배씩 차이 나거나, 예산을 초과하는 등 발주자와 시공업자의 입장 차에 따른 분쟁을 예방할 수 있을 것이다.
- 전라남도의 경우 약 90%가 적격심사제 방식을 적용하였으나, 대전은 약 95%가 최저낙찰제 방식을 적용하여 발주 세대 당 평균 낙찰금액 15,544원으로 전국에서 가장 적은 결과를 보였다. 적격심사제와 최저낙찰제의 경우, 계약의 목적물과 입주민의 민족도에 있어 어떤 차이가 있는지에 대한 추가 연구가 필요할 것으로 판단된다.
- 첫째, 현재 운영되고 있는 「공동주택관리법」과 「공동주택관리법 시행령」에 따른 ‘사업자 선정지침’의 ‘전자입찰방식’ 적용에 관한 예외 조항을 최소화하거나 삭제하여, ‘전자입찰방식’을 전면 적용함으로써 투명하고 공정한 입찰제도 운용이 가능할 것이다.
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