초록 ▼

1. 서론
그동안 대학의 경쟁력을 강화하기 위한 수많은 논의와 대책들이 사용되어 왔다. BK21과 누리 사업, 그리고 국립대구조조정과 법인화 논의 등이 그것이다. 그러나, 교육재정 운용상의 문제점을 해결하고, 대학의 경쟁력을 강화하기 위한 중요한 대안은 정부의 간섭을 줄이는 방향에서 찾아지고 있으며, 그 핵심적 과제의 하나로서 포뮬러 펀딩 제도 도입이 필요하다.
포뮬러펀딩은 표준화되고 객관화된 측정단위와 지표에 근거하여 대학의 재정소요를 산출한 후 적정 규모의 재정을 총액으로 지원한 후 실행 예산의 편성과 집행은 대학의

1. 서론
그동안 대학의 경쟁력을 강화하기 위한 수많은 논의와 대책들이 사용되어 왔다. BK21과 누리 사업, 그리고 국립대구조조정과 법인화 논의 등이 그것이다. 그러나, 교육재정 운용상의 문제점을 해결하고, 대학의 경쟁력을 강화하기 위한 중요한 대안은 정부의 간섭을 줄이는 방향에서 찾아지고 있으며, 그 핵심적 과제의 하나로서 포뮬러 펀딩 제도 도입이 필요하다.
포뮬러펀딩은 표준화되고 객관화된 측정단위와 지표에 근거하여 대학의 재정소요를 산출한 후 적정 규모의 재정을 총액으로 지원한 후 실행 예산의 편성과 집행은 대학의 자율에 전면적으로 위임하는 재정배분제도로서 대부분의 선진국들에서 이미 오래 전부터 도입한 제도이다.
이러한 필요성에 따라 이 연구는 대학재정 지원을 위한 포뮬러펀딩 제도를 효과적으로 운영하기 위하여 포뮬러 지표를 개발하고, 이를 통하여 재정운용의 자율성 확대방안을 모색하는 데 연구의 목적이 있다.
이러한 연구의 필요성에 따라 이 연구는 교육부의 고등교육재정중에서 “우수인력 양성사업”에 대한 구체적인 포뮬러 펀딩 설계(안)을 마련하고, 이를 효과적으로 운용하기 위한 방안을 찾는 데 연구의 목적이 있다. 보다 구체적인 목적을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 우수인력 양성사업의 구체적인 설계안을 마련한다.
둘째, 우수인력 양성사업의 사업비 배분을 위한 포뮬러 지표안을 검토하고 설계한다.
셋째, 포뮬러 펀딩 이후 대학의 성과관리 및 성과 확보방안을 마련한다.
앞에서와 같은 연구의 목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 연구방법을 활용하였다.
첫째, 고등교육재정 및 통계 관련 문헌을 분석하였다. 이를 통하여 고등교육재정 및 포뮬러 펀딩 관련 이론적 배경정리, 한국의 고등교육 재정 운영현황 및 문제점 분석, 주요국의 고등교육 재정지원 방식에 관한 선행 연구 및 및 문헌을 정리하였다.
둘째, 재정포뮬러의 기초통계를 정리하기 위하여 고등교육재정 관련 통계를 분석하였다. 여기에는 고등교육재정의 양적 현황 분석(재원별 현황, 지출별 현황(정부예산서, 대학별 예결산서), 포뮬러 관련 기초 통계의 분석, OECD의 통계집과 자료 분석을 통한 주요국의 재정운영 현황 분석 등이 포함된다.
셋째, 전문가를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 이는 포뮬러 펀딩의 논거 설정 및 핵심지표 추출을 위하여 실시하였다. 의견 수렴을 위한 설문조사는 재정 경제학자, 교육경제학자, 고등교육 연구학자 등 100여명을 대상으로 실시하였다.
넷째, 연구자문 전문가협의회를 실시하였다. 교육부 관계관, 교육재정, 일반재정, 고등교육 전문가들을 중심으로 한국고등교육 재원상의 구조적인 문제와 운영상의 문제를 논하고, 주요국의 교육재정 운영방식을 한국고등교육에 적절하게 적용시킴은 물론 포뮬러 지표의 적정성을 확보하기 위한 과제 등에 대하여 협의하였다.
다섯째, 출장 및 면담조사를 실시하였다. 고등교육기관, 연구기관, 정부기관 등의 방문을 통하여 포뮬러 지표 설계 및 성과관리 확보방안에 대한 의견을 직접 수렴하였다.
2. 대학교육역량 강화사업의 논거 및 재정지원방안 설계의 원칙과 검토사항 대학 재정지원사업 설계의 기본방향은 자율.책임경영체제의 정착이라 할 수 있다.
대학의 자율운영권을 저해하고 있는 잔존 행정규제를 걷어내고, 관련 법규 등의 정비를 통해 대학의 책임경영제도 기반을 구축하는 것이 중요하다. 이를 위한 전제조건으로 국가기관으로 안주하기 쉬운 현재의 거버넌스를 외부경쟁에 노출시키는 노력(정보 공개 및 교육의 질적 수월성 평가)이 필요하며 이는 국립대학 법인화 및 사립대학법인의 투명성 제고 등과 같은 지배구조의 개혁과 병행 추진되어야 할 과제이다.
정부재정지원사업 목적에 맞는 재정지원 제도의 원칙을 수립하고, 유사목적 혹은 성격의 사업을 통합하는 등 지원체계를 단순화하여야 한다. 우수인력양성 교육역량강화 사업은 설계가 단순하고 객관적인 지표에 기초한 포뮬러 펀딩형식을 취하고 있는 점 그리고 총장에게 사용비목 선정권한을 부여한 블록 펀딩 형식으로 구상한 것 등이 이러한 원칙에 부합한다.
교육역량강화사업 설계 시 검토사항으로는 장기와 단기 대안의 구별, 2008년도 지표의 타당성 검토, 사업규모, 대학의 유형구분 등이 있다.
3. 주요국의 포뮬러 펀딩 사례 및 지표
포뮬러 펀딩(Formula funding)은 OECD 주요국에서 널리 사용되고 있는 대학재정지원방식이다. 역사적으로 볼 때, 대학에 대한 정부의 재정지원방식은 정치적인 협상 혹은 과거 전례를 중시하는 협상형(negotiation)에서 출발하였으나, 1970년대 이후에는 포뮬러 펀딩이 핵심적인 재정지원방식으로 자리잡게 되었다. 포뮬러 펀딩은, 1980년대 이후 시장형 재정지원방식이 확산되고 대학재원의 다양화가 강조되어 대학간 경쟁, 수익자 부담, 수익사업이 확대되는 가운데서도, 대부분의 선진국가에서 대학에 대한 핵심적인 재정지원방식으로 널리 활용되고 있다.
이 장에서는 주요국의 대학에 대한 포뮬러 펀딩 사례와 구체적인 배분지표를 분석하여 우리나라 대학재정지원방식의 발전을 위한 시사점을 도출하였다. 이를 위해서 먼저 포뮬러 펀딩의 개념과 유형을 정리하고, 미국.영국.일본의 대학에 대한 포뮬러 펀딩 적용 사례와 특징을 분석한다. 그리고 그 결과를 요약하면서 포뮬러 펀딩 적용을 위한 시사점을 도출하였다.
4. 2008년도 대학교육역량 강화사업의 결과와 쟁점
2009년도 교육역량 강화사업의 설계를 위해서는 2008년도의 시범운영에 대한 결과와 쟁점을 분석할 필요가 있다. 따라서 여기서는 먼저 2008년도 대학교육역량 강화사업의 결과를 추진경과 및 기본방향, 기존 사업과의 차별성, 지원대학 선정 및 재원 배분, 사업 추진체계, 사업 관리 및 성과 관리, 교육역량 강화사업과 기존사업의 성격 비교, 2008년도 교육역량강화사업 지원대학 선정 결과, 교육역량강화사업 대학별 집행 내역 등에 초점을 맞추어 분석하였다.
이와 함께 2008년도 대학교육역량 강화사업과 관련한 주요 쟁점을, 대학재정 지원방식의 포뮬러-블럭 펀딩으로의 변경에 따른 기대효과, 선택된 포뮬러 지표의 대학 교육역량 평가 타당성, 포뮬러 지표별 가중치의 타당성, 대학의 유형 구분에 따른 지원의 타당성, 대학별 지원액을 결정하는「재원배분 포뮬러」의 문제, 「재원배분 포뮬러」에 있어서 대학의 성과와 규모의 반영 규모, 4년제 대학과 전문대학 포뮬러 지표의 차이, 선정 대학수와 규모, 장학금 지급 최소 비율의 문제, 대학에 대한 성과관리 문제, 선진국 포뮬러 펀딩과의 차이, 종교 지도자 양성 대학의 지원대상 포함 여부, 의학계열 보유에 따른 유.불리 문제 관리비용의 설정 문제, 재정지원에 따른 대학간 부익부 빈익빈 현상의 문제 등으로 나누어 분석하였다. 이는 2009년도 사업을 설계하는 데 기반을 제공해 주었다.
5. 설문조사 결과
2009년도 교육역량강화사업 포뮬러 펀딩 지표 개발 및 성과관리를 위해서는 2차례에 걸친 설문조사를 진행하였다.
먼저 1차 설문조사는 포뮬러 펀딩 지표 및 성과관리에 대한 일반적인 사항을 조사하였다. 1차 설문조사의 응답자의 분포를 보면, 전체 88명중 국립대학 27명, 사립 대학 61명, 수도권 대학 27명, 비수도권 광역시지역 대학 21명, 비수도권 일반시 지역 대학 40명이었다.
설문의 내용은 크게 교육역량강화사업의 성격과 설계, 교육역량강화사업비 배분을 위한 기초자료, 그리고 교육역량강화 사업 성과관리의 세 부분으로 구성하였다.
먼저 교육역량강화사업의 성격과 설계에 대한 조사를 위해서는 우수인력양성대학 교육역량강화사업에 대한 인지, 포뮬러에 의해 재정지원하는 새로운 사업에 대한 평가, 포뮬러에 의한 재정지원방식이 바람직한 이유, 교육역량강화사업의 설계와 적용, 2008학년도 교육역량 강화사업의 사업비 지원을 위한 포뮬러 지표의 중요도, 교육정보공시 항목중 추가가능 지표 등에 대한 질문을 하였다.
다음으로, 교육역량강화사업비 배분을 위한 기초자료의 수집을 위해서는 2008년 사업비 지원을 위한 지역별 구분의 적절성, 2008년도 사업비 지원에서의 대학설립별 미구분에 관한 적절성, 사업비 지원을 위한 산업대학과 일반대학의 분리에 관
한 적절성, 사업비 지원을 위한 대학유형의 규모별 구분에 관한 적절성, 사업비 지원대상 대학의 선정비율, 대학의 규모에 따라 학생당 지원금 차이를 두는 방법에 관한 필요성 등에 대한 의견을 조사하였다.
마지막으로 교육역량강화 사업 성과관리에 대한 의견조사를 위해서는 평가지표수치 입력의 오류 시 조치사항, 성과평가 담당기구, 대학 자체평가 바람직한 형태, 대학 자체평가의 실시와 공개를 의무화한 것의 바람직성 정도, 자체평가의 형식, 바람직한 자체평가 수행기관의 형태, 자체평가 객관성 높이기 위한 평가위원회 외부인 일정 비율 포함의 바람직성 등에 대한 질문을 하였다.
2차 설문조사는 교육역량강화사업의 포뮬러 펀딩 지표 및 가중치 개발을 위한 것이다. 2차 설문조사의 응답자의 분포를 보면, 전체 94명중 국립대학 28명, 사립대학 66명, 수도권 대학 31명, 비수도권 광역시지역 대학 20명, 비수도권 일반시 지역 대학 43명이었다.
2차 설문은 지표간의 상대적 중요성 분석을 위한 AHP 기법에 주로 의존하였다. 먼저 지표의 전체 구성에 대하여 현황지표와 향상도 지표, 여건지표와 성과지표간의 상대적인 중요성을 물었다. 다음으로 여건지표들간의 상대적 중요도, 성과지표들간 상대적 중요도, 국제화 지표의 상대적 중요도에 대한 쌍대비교를 실시하였다.
아울러 성과지표로서 산학협력지표 추가의 적절성, 포뮬러 성과지표에 산학협력지표를 추가한다면 측정가능한 지표가 추가되어야 하는데, 추가가능한 산학협력 지표에 대한 질문 등을 하였다.
이상의 설문결과에 근거하여 교육역량강화사업 포뮬러 지표를 설계하였다. 이를 위해 먼저 2008년도 포뮬러 지표를 분석하고, 2009년도 포뮬러 지표를 설정하였다. 아울러 국제화 지표의 측정지표를 설정하였다.
6. 2009년도 대학교육역량 강화사업의 설계
2009년도 대학교육역량 강화사업의 설계를 위하여 먼저 주요 쟁점을 정리하였다. 주요 쟁점으로는 사업 추진 배경, 사업 규모 및 지원대상, 재원배분 유형구분, 교육지표 포뮬러, 재원배분 포뮬러, 사업비 집행, 적정 지원대학수, 2008년도 성과
평가의 반영방법과 정도 등이 있다.
현황분석, 외국사례, 설문조사, 쟁점 정리 등에 근거하여 2009년도 대학교육역량 강화사업을 설계하였다. 2009년도의 총 사업비는 2,649억원(수도권 699억원, 지방 1,950억원)이며, 대학 지원금은 2,637억원(수도권 694억, 지방 1,943억)이며, 사업 관리 운영비는 12억원(총 사업비의 0.45%)이다. 관리？운영비는 포뮬러 개선 정책연구, DB 관리비, 인건비, 성과관리시스템 구축 용도로 사용된다.
사업기간은 매년 계속 사업이며, 지원대상 대학은 전국 4년제 국.공.사립대학이다. 방송통신대학, 원격대학, 대학원대학, 각종학교, 편제 미완성 대학('08.4.1)은 지원대상에 서 제외하고, 분교와 본교는 통합하여 지원한다. 대학간 통합 또는 대학 전환(산업대→일반대)으로 편제가 완성되지 않았으나, 포뮬러 지표의 수집이 가능한 대학(취업률 등)은 지원대상 대학에 포함한다. 사립학교법 시행령 제7조에 따른 “종교지도자 양성만을 목적으로 하는 대학”(‘08.6.26 교과부 고시, 11개 대학)은 지원대상에서 제외한다. 재정 지원은 지역별, 규모별, 대학 특성별 등을 고려하여 8개 유형으로 구분한다. 지원대학 선정 및 재원배분을 위해서는 포뮬러지표의 설정 및 T점수화한다.
대학교육역량 강화사업의 추진체계를 보면, 포뮬러 지표 설계 등 사업의 기본계획은 교과부에서 수립하고, 사업 관리.운영은 학술진흥재단(개편예정)에 위탁한다. 교과부는 기본계획 수립 및 공고, 포뮬러 지표 개발 등을 담당한다.
학술진흥재단은 지원대학 자금교부, 대학별 성과 분석 및 컨설팅, 사업비 집행.관리, DB 구축.운영 등을 담당한다. 주요 사항은 사업관리위원회 심의를 거쳐 결정한다. 대 학별 사업계획에 대한 검토 및 자문, 성과평가, 기타 대학의 사업 수행에 대한 자문을 위해 상시 컨설팅단을 구성.운영한다.
KEDI 정보공시센터는 대학별 포뮬러 지표값의 관리 및 제공, 정보공시시스템을 통한 성과평가 결과 공개 수행 등을 담당한다. 포뮬러 지표 정의에 따른 개별 지표값의 대학 확인 절차 진행후 최종 지표값을 교과부 및 학술진흥재단에 제공한다.
사업비의 지원예산은 기관(대학총장)에 총액(Block Grant)으로 교부한다. 대학 발전을 위해 필요한 사업에 자율적으로 집행하되, 교육역량 강화의 취지에 부합하는 사업에 집행(대학 교육역량의 개념 등 참조)하도록 한다.
성과관리를 위해서는 상시 컨설팅단을 구성.활용한다. 전문가로 구성된 컨설팅단은 사업계획서의 타당성(대학 교육역량 강화라는 목적에의 부합 여부 등), 성과지표의 적절성 등을 검토한다. 검토 결과에 따라 사업계획서의 수정 및 보완 등을 권고 또는 자문한다. 컨설팅단의 컨설팅 내용 및 반영 결과 등은 사업 종료후 성과평가에 반영할 것이다. 컨설팅단은 대학의 사업계획 변경 승인 요청 또는 사업 수행에 대한 수시 컨설팅 요청에 대해 상시 자문한다.
각 대학은 자율적으로 사업계획을 통해 1년 단위의 사업 수행을 통해 달성 가능한 성과지표를 제시한다. SMART(specific, measurable, achievable, relevant, time-bound) 기준에 부합해야 하며, 부적절한 지표는 컨설팅을 통해 수정 권고 가능하다.
사업의 운영 및 관리, 사업계획 수립 및 사업 수행 성과(성과지표 달성여부 등)에 대한 전문가 평가 및 환류를 한다. 성과평가 결과, 우수 대학에 대해서는 차년도 사업비 증액 지원, 미흡 대학은 차년도 사업비를 감액 지원한다.
각 대학은 컨설팅단의 검토를 거쳐 최종 확정된 사업계획을 각 대학별 홈페이지를 통해 상시 공개한다. 사업 종료후에는 대학별 자체 성과평가 보고서와 전문가에 의한 상위 평가의 결과를 대학정보공시사이트(대학알리미)에 공시한다.
7. 대학교육역량 강화사업의 성과관리 방안
성과관리의 기본방향은 맥락에서 교육과학기술부가 대학의 자율성을 침해하지 않는 범위 하에서, 성과관리의 틀을 마련하여야 하며, 이를 위해 자체평가 실시와 공개, 사업에 대한 컨설팅 제공, 실적의 차년도 사업 반영, 사업 관리지침 제정과 운영 등이 필요하다.
이러한 맥락에서 교육역량강화사업의 성과관리 방안으로는 자체평가-정보공시를 통한 성과관리, 컨설팅 지원, 예산운영의 적절성과 자율지표 목표 달성도를 차년도 사업 선정시 반영 방안, 사업 관리 지침을 통한 회계부정 방지 등을 제안하였다.
8. 결론 및 제언
이상의 논의를 바탕으로 다음과 같은 몇가지 제언을 하였다.
첫째, 사업 목적을 명확화할 필요가 있다. 정확한 비전과 목표 제시를 통한 포뮬러 방식 사업의 필요성을 부각시킬 필요가 있다. 대학 자율성 제고가 대학의 경쟁력 제고로 연계되는 논리구조가 필요하다. 장기적으로는 대학교육력 제고를 위한 정부재정지원의 방향을 설정할 수 있는 장기적인 연구가 필요하다. 대학교육의 질 제고를 위한 광범위한 실태 조사.분석, 대학 교육의 질 제고를 위한 재정지원에 대하여 거시적.포괄적으로 조망하는 연구가 필요하다.
둘째, 적정 사업비 규모(포뮬러 펀딩 사업 재정지원의 적정 규모)에 대한 논리가 필요하다. 특히 수도권과 지방대학에 대한 지원 규모의 적정 비율에 대한 논리가 필요하다. 이는 개편이전 예산 규모에 대한 대응 논리를 원용할 수 있으며, 지원대학 수 및 대학별 지원액 적정 규모(선택과 집중 원칙 준수)의 근거가 된다.
셋째, 재원배분 유형 구분과 관련해서도 대학 특성(일반, 산업대)에 따른 유형 구분 지속 여부를 판단할 필요가 있다. 향후 상당수 산업대가 일반대로 전환될 계획(고등교육법 개정 등)이므로 이에 대한 고려가 필요하다.
넷째, 2009년도의 6개 지표에 추가가능한 지표에 대한 검토가 필요하다. 산학협력, 특성화 등이 고려가능할 것이다. 특히 대학 정보 공시제와 연계, 객관적.정량적 지표 추가 발굴이 필요하다.
다섯째, 재원배분 포뮬러의 정교화 노력이 필요하다. 먼저 표준지원경비의 적정 수준에 대한 검토가 필요하다. 사업 기간 및 대학별 지원액, 지원대학 수 고려해야 한다. 대학별 지표 확보 후 시뮬레이션 반복 적용으로 적정 표준지원경비 책정을 할 필요가 있다.
여섯째, 사업비 집행 용도를 장학금 지급과 교육인프라 구축으로의 용도 구분이 적정한지에 대한 검토가 필요하다. 별도 구분 없이 포괄적으로 예산 집행을 보장하는 방안 검토가 필요하다.
일곱째, 전년도 성과평가를 차년도 사업에 반영할 필요가 있다.
여덟째, 포뮬러 지표를 적용하는 데 있어서 직전년도만의 지표를 활용하는 대신 이전 수개년도(예컨대 3년 또는 5년)의 지표를 사용함으로써 개별 대학에 대한 지원금액이 급격히 변동하는 것을 방지할 수 있는 방안도 고려해 볼 수 있을 것이다.

목차 Contents

• 표지...1
• 제출문...3
• 목차...5
• 연구요약...13
• I. 서 론...21
• 1. 연구의 필요성 및 목적...21
• 2. 연구의 수행체계 및 방법...23
• II. 대학교육역량 강화사업의 논거 및 재정지원방안 설계의 원칙과 검토사항...25
• 1. 교육역량강화사업의 필요성...25
• 2. 대학 재정지원사업 설계의 원칙...28
• 3. 교육역량강화사업 설계 시 검토사항...34
• III. 주요국의 포뮬러 펀딩 사례 및 지표...42
• 1. 포뮬러 펀딩의 개념과 특징...42
• 2. 미국의 포뮬러 펀딩...48
• 3. 영국의 포뮬러 펀딩...54
• 4. 일본의 포뮬러 펀딩...62
• 5. 시사점: 포뮬러 펀딩 적용시 고려사항...68
• IV. 2008년도 대학교육역량 강화사업의 결과와 쟁점...72
• 1. 2008년도 대학교육역량 강화사업의 결과...72
• 2. 2008년도 대학교육역량 강화사업과 관련한 주요 쟁점...96
• V. 설문조사 결과...106
• 1. 교육역량강화사업 포뮬러 펀딩 지표 개발 및 성과관리를 위한 1차 설문 결과...106
• 2. 우수인력양성대학 교육역량강화사업 포뮬러 펀딩 지표 개발을 위한 2차 설문 결과...119
• 3. 설문결과에 근거한 교육역량강화사업 포뮬러 지표의 설계...124
• VI. 2009년도 대학교육역량 강화사업의 설계...129
• 1. 사업설계를 위한 주요 쟁점의 정리...129
• 2. 2009년도 대학교육역량 강화사업의 설계...133
• VII. 대학교육역량 강화사업의 성과관리 방안...146
• 1. 새로운 고등교육질관리체제 하의 교육역량강화사업의 위상...146
• 2. 교육역량강화사업의 성과관리의 기본 방향...148
• 3. 교육역량강화사업의 성과관리 방안...148
• VIII. 결론 및 제언...153
• <참고문헌>...156
• <부 록>...161
• 부록 1. 1차 설문지...163
• 부록 2. 2차 설문지...169
• 부록 3. 1차 설문지의 기타 응답 내용...173
• 부록 4. 2차 설문지의 기타의견...186
• 부록 5. 정보공시 항목 및 내용(교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법 시행령 제4조제1항 관련)...187