초록
▼
1. 서론
가. 연구의 필요성 및 목적
우리나라는 고도성장과 IMF 외환위기 등을 거치면서 상대적 빈곤층이 가파르게 증가해 온 반면, 중산층은 빠르게 감소하고 있다. 소득 양극화에 따른 사회적 갈등이 커지고 있는 가운데 노...
1. 서론
가. 연구의 필요성 및 목적
우리나라는 고도성장과 IMF 외환위기 등을 거치면서 상대적 빈곤층이 가파르게 증가해 온 반면, 중산층은 빠르게 감소하고 있다. 소득 양극화에 따른 사회적 갈등이 커지고 있는 가운데 노인 무임승차, 기초노령연금 등의 문제는 여러 번의 선거 과정에서 폐지 가능성과 수혜 범위 등에 대한 많은 논쟁을 일으켜 또 다른 갈등의 원인이 된 지 이미 오래다. 이를 해소하기 위해 지난 정부는 ‘공생발전’ 또는 ‘공정사회’ 등을 국정기조로 제시하여 형평성이 보장되는 사회를 구현하고자 다양한 정책방안들을 추진해 왔다.
의(衣), 식(食), 주(住)는 물론 교육, 의료와 함께 교통(통행)은 삶에 있어 반드시 필요한 기초적 사항으로 인지되고 있으나, 최저소득층의 경우 생활고로 인해 교통 이용 빈도 자체가 매우 낮은 상황이고, 저소득층 역시 교통비부담으로 인해 실질소득의 증가가 더디게 나타나고 있다. 저소득 계층이 낮은 구매력으로 인해 교통이용 빈도를 낮추면, 구직 등 생산활동이 상대적으로 위축되는 현상도 발생하게 된다. 이와 관련하여 접근성이 낮은 지역에 거주하는 사람들은 교육, 직업참여, 여가, 의료시설 이용 등에 제약을 받을수 있어 이른바 ‘공간이 초래하는 빈곤의 악순환’을 경험하게 되고, 이로 인해 양극화가 더욱 심화되기도 한다1)고 주장하는 기존 연구도 있다. 기본적으로 독립적인 생활을 유지하기 위해서는 재화나 서비스, 활동기반 등에 접근할 수 있어야 한다는 것이다. 이와 같이 통행(교통) 능력이 기본권으로 인식되고, 개인의 삶의 질에 직접적으로 영향을 미치고 있는 현상은 소득이 낮은 가구일수록 식료품의 지출비중이 높다는 이른바 “엥겔의 법칙”이 교통비용 부문에서도 유사하게 나타나고 있는 것으로 볼 수 있다.
소득계층에 따라 통행능력에 차이가 발생하고 이로 인한 사회적 형평성 및 기본권에 대한 문제가 나타남에도 불구하고, 현재 교통부문에서 저소득층 및 사회적 약자를 배려하는 정책은 크게 경로 장애인에 대한 대중교통요금할인(도시철도 무임승차 및 철도 요금할인, 대중교통 보조금 등)과 교통약자의 이동편의 개선이라는 두 가지 측면에만 국한되어 있다. 그러나 도시철도 경로 무임승차는 상대적으로 구매력이 떨어지는 노인층에 대한 ‘사회적 배려’ 차원에 머물러야 할 정책이 오히려 ‘당연한 권리’로 둔갑하면서, 경제활동을 계속하는 노년층에게는 이른바 공짜 서비스로 전락한 지 오래이다. 빠르게 증가하는 노인인구로 인해 첨두시간대에도 많은 이동을 하는 노인들에 의해 과도한 통행이 유발되어, 운행비용의 증가와 함께 정상적으로 요금을 지불하는 일반 이용자들에게는 불편을 주고 있는 것이 현실이다. 이로 인해 발생하는 세대 간 갈등에 대해서는 전술한 바 있다.
본 연구의 목적은 소득계층별 교통비용 지출이 실질소득에 미치는 영향을 분석하여 사회적 형평성 관점에서 평가하고, 이를 기반으로 교통 가격체계의 개편방향과 관련 정책의 개선점을 마련하고자 하는 것이다. 또한 통행 특성과 교통비용 지출의 세대 간 형평성 문제를 분석함으로써, 대중교통 이용자는 물론 서비스를 공급하는 교통 운영업체, 정부 및 지자체가 긍정적으로 받아들일 수 있는 교통 가격체계의 방향을 제시하고자 한다.
나. 연구의 범위 및 방법
본 연구에서는 소득계층별, 그리고 세대별 개인교통과 공공교통(대중교통)에 관련된 지출비용을 형평성 분석의 범위로 설정하였다. 개인교통 비용의 경우 자동차 구입비와 기타 운송기구 구입비, 운송기구 유지 및 수리비, 운송기구 연료비, 기타 개인교통서비스(주차료, 통행료 등), 운송 관련 보험료, 자동차세 등을 포함하여 분석을 수행하였으며, 공공교통 비용에는 기차, 지하철, 시내버스, 시외버스, 택시, 기타 운송 수단의 지출비용을 포함하였다. 분석데이터로는 통계청에서 제공하는 2001~2012년까지의 ‘가계동향조사(신분류)’ 마이크로데이터(원시자료)와 코레일 광역철도 수송 현황 자료(2009년)를 활용하였으며, 자료 분석을 통해 소득분위별, 세부항목별 교통비용 지출에 의한 소득 역진성 및 누진성을 측정하였다.
본 연구의 방법 및 수행 절차는 다음의 <그림 1>과 같다. 가장 먼저 사회적 형평성의 개념과 분석 방법론을 고찰하였다. 평등, 공정, 정의 등과 유사한 의미로 사용되고 있는 ‘형평’의 개념을 정의하였으며, 소득계층 및 세대 간 형평의 목표(goal)로 두고 있는 수직적 형평성의 분석방법론을 다양한 관점에서 살펴보았다. 이를 통해 교통과 의료부문에서의 기존 연구를 종합하여, 교통비용 지출의 사회적 형평성을 분석할 수 있는 지표를 개발하였다. 다음으로는 통계청 가계동향조사 마이크로데이터를 활용하여 지난 10여 년간 교통비용 지출 현황을 검토하고, 국내 교통수단별 가격체계와 교통비용세부항목별 지출구조를 분석하는 작업을 수행하였다. 그리고 앞서 개발한 형평성 분석 지표를 적용하여 소득계층 및 세대 간 수직적 형평성을 계량적으로 분석함으로써, 국내 교통비용 지출이 소득의 역진성에 가져오는 영향을 파악하였다. 마지막으로 대중교통 요금 및 고령자에 대한 국외의 다양한 교통가격정책 사례들을 고찰하여, 사회적 형평성을 제고할 수 있는 정책의 기본 방향과 실행 방안을 제안하였다.
다. 기존 연구와의 차별성
본 연구에서는 기존 연구고찰을 통해 의료부문에서의 사회적 형평성 분석 방법론을 적용하여, 교통비용 지출의 형평성 분석 지표를 개발하였다. 이를 통해 국내 소득계층별 교통비용 지출의 형평성을 분석하는 한편, 시계열분석을 통해 소득의 역진성을 가져오는 세부항목을 찾아내고, 이와 관련된 교통가격정책의 개편 방안을 제안하고자 한다. 교통부문에서의 형평성 분석을 위한 새로운 지표를 개발하고, 이를 기반으로 정책적 제안을 시도했다는 점에서 기존의 연구들과 차별화된다고 할 수 있다.
2. 사회적 형평성의 개념 및 분석 방법론 고찰
가. 사회적 형평성의 이론적 개념
신행정론에서 강조하는 사회적 형평성의 개념은 모든 사람이 평등하게 기본적인 자유를 누려야 한다는 것이며, 누구나 평등하게 정부(행정)의 혜택을 받아야 한다는 것이다. 사회적 형평성은 보통 사회정의와 동일한 개념으로 인식되고 있으며, ‘평등(equality)’, ‘정의(justice)’, ‘공정(fairness)’과 비슷한 개념으로 활용되고 있기도 하다. 기본적으로 사회적 형평성을 고려하는 것이란, 경쟁체제에서는 개인이 가지고 있는 능력, 소득, 필요 등에 따라 차이가 발생하므로, 여기에서 뒤떨어진 사람들을 배려하는 것이 불평등을 줄일수 있다는 인식에서부터 출발한다. 교통부문에서도 형평성과 관련된 논의가 상당 수 있어 왔는데, 정일호 이백진 김혜란(2011)은 교통부문의 형평성이란 “전체 사회의 복지를 증진하되 사회적·공간적 교통약자에게도 최소수준의 교통서비스를 제공하며, 효율성과 조화를 이루는 공정의 틀 안에서 교통부문의 제도 정책 계획 사업을 합당하게 추진하는 것”으로 정의하였다.
사회적 형평성은 크게 수평적 형평성(horizontal equity)과 수직적 형평성
(vertical equity)으로 구분할 수 있다. 수평적 형평성이란 능력과 요구 정도가
비슷한 개인과 집단 간에 영향이 고르게 미치도록 배분을 공정하게 하는 것
을 의미하며, 이는 교통서비스가 필요한 개인이나 계층으로 하여금 동질의
서비스를 누리도록 하는 것을 의미한다. 정책과 규제의 측면에서 수평적 형
평성은 어느 한쪽으로 치우침이 없이 모두에게 집행되어야 하며, 공적차원
의 지원이나 비용 부담도 계층 간 차별 없이 동등해야 한다고 할 수 있다.
반면에 수직적 형평성은 동등하지 않은 자들에게는 동등하지 않은 것을 제
공한다는 것이 기본 원칙으로, 성 연령 건강 소득과 같은 다양한 특성에 따
라 자원배분 기준이 달라져야 하며, 차등적인 사람에게는 차등적인 대우를
하는 것을 의미한다.
나. 본 연구에서의 사회적 형평성에 관한 개념 정립
교통은 개인의 특성 및 소득의 유무, 격차와 관계없이 생활을 영위하는데 있어 기본이 되는 권리라고 볼 수 있다. 이에 정부에서는 교통약자의 교통서비스 수준을 높이고자 다양한 정책을 추진해 왔으며, 특히, 교통 인프라의 공간적인 형평성을 분석하는 연구들이 다수 진행되어 왔다.
본 연구에서는 기존의 정책 및 연구와는 다른 관점에서, 국내 교통비용지출로 인한 사회적 형평성 문제를 ‘소득계층별’과 ‘세대별’로 분석하고자 한다. 소득계층별 형평성의 경우 교통비용 지출로 인해 소득 역진성이 발생하는지에 초점을 두고, 주로 수직적 형평성 관점에서 분석하고자 하였다. 세대별 형평성의 경우에는 고령자의 통행특성을 종합적으로 고려하여 비고령자(일반인)와의 수평적 형평성이 저해되고 있는지를 살펴보았다. 또한 노인가구와 일반가구의 소득계층별로 교통비용 지출로 인한 역진성이 발생하는지에 대해서도 수직적 및 수평적 형평성 관점에서 분석을 수행하였다.
○ 소득계층별 형평성
- 교통비용 지출로 인해 소득계층별 불형평성이 발생하고 있는가?
- 불형평성을 발생시키는 교통비 세부항목은 무엇이며, 세부항목별 영향은 어느 정도인가?
○ 세대별 형평성
- 노인 무임승차제는 세대 간 불형평성을 발생시키고 있는가?
- 불형평성을 발생시킨다면, 노인과 일반인 간 통행목적과 통행수단, 통행시간대 등을 종합적으로 고려할 때 노인 무임승차제의 개선 방안은?
- 노인가구와 일반가구의 교통비용 지출특성은 어떻게 다르며, 수직적형평성을 저해하는 요인은 무엇인가?
다. 사회적 형평성 분석 방법론 고찰
사회적 형평성에 대한 논의 자체는 비교적 활발하게 진행되어 왔으나, 형평성을 분석할 수 있는 방안에 대해 공통적으로 동의하고 있는 방법론은 존재하지 않는다. 비교적 폭넓게 적용되고 있는 개념에는 대리지표와 지니계수, 타일지수, 가쿠와니지수 등이 있다.
지니계수는 소득 분포의 불평등한 정도를 계량적으로 나타나는 지수로서, 소득계층별로 어느 정도 균등하게 분배되는가를 나타내는 지표다. 산출된 지니계수의 값이 1에 가까울수록 불평등도가 높다는 것을 의미하며, 0에 가까울수록 매우 형평하게 배분되는 것을 의미한다. 일반적으로 지니계수가 0.4를 초과할 경우, 소득분배의 불평등 정도가 심화되는 것으로 간주된다(최정규, 2012). 일반적으로, ‘조세’는 소득에 대해 누진적으로 부과하기 때문에, 조세의 집중도 곡선은 로렌츠 곡선(소득 집중도 곡선)의 아래쪽에 위치한다. 그러나 국내 교통비의 집중도 곡선은 다음 <그림 2>와 같이 로렌츠 곡선의 위쪽에 위치하여, 소득에 대해 역진성을 가진다고 해석할 수 있다.
보건의료 재원부담의 형평성을 측정하는 지표로 활용되고 있는 가쿠와니지수는 사람들(환자)이 자신의 지불능력에 비해 보건의료의 대한 지출을 얼마나 누진적으로 혹은 역진적으로 하고 있는지 측정하는 방법이다. 소득분포의 형평성을 측정하는 지니계수와 보건의료비 부담의 누적분포곡선을 비교하여 보건의료 재원부담의 형평성을 구할 수 있다. 구체적으로 보건의료재원부담의 형평성을 측정하는 가쿠와니지수는, 소득수준별로 보건의료에 지출된 금액의 집중도지수와 보건의료비 부담 이전의 누적소득분포로 측정되는 지니계수간의 차이로 계산한다(최병호 외, 2004).
가쿠와니지수 = (보건의료비 부담의 집중도지수)-(보건의료비 부담 이전 소득의 지니계수)
즉, K=Ct-Cx
t : 가구의 보건의료비 부담(즉 의료비지출)
x : 가구의 소득수준
Ct: 보건의료비 부담의 집중계수
Cx : 보건의료비 부담 이전의 소득에 대한 지니계수
3. 교통비용 지출의 사회적 형평성 분석
가. 사회적 형평성 분석지표 개발 및 분석자료 개요
앞서 살펴본 바와 같이, 의료부문에서는 조세(재원) 부담의 사회적 형평성을 측정하는 지표로 가쿠와니지수를 활용하고 있다. 가쿠와니지수는 소득계층별 의료비 부담의 집중도지수에서 (의료비를 부담하기 이전) 소득의 지니계수를 뺀 값으로, 지수의 값이 양(＋)의 부호를 나타내면 의료비 부담이 소득에 대해 누진적으로 지출되고 있음을 의미하고, 반대로 음(－)의 부호를 나타내면 의료비가 소득에 대해 역진적으로 부과되고 있음을 의미한다.
교통은 교육 및 의료와 함께 최근 들어 의 식 주 등의 3대 기본권과 더불어 우리 삶에 있어 반드시 필요한 요소이다. 특히 교통(통행)과 의료(치료)는 소득에 관계없이 삶을 유지하기 위해 꼭 이루어져야만 하는 행위이고, 소득수준에 따라 서비스를 선택할 수 있는 범위가 매우 제한적이라는 측면에서 유사한 특징을 가진다. 이에 본 연구에서는 의료부문에서 적용하고 있는 가쿠와니지수의 개념을 교통부문에 적용하여 ‘교통비용 지출의 사회적 형평성지수’를 개발하였으며, 이 지수를 활용하여 소득계층별 및 세대별 교통비 지출의 사회적 형평성을 분석하였다. 그러나 의료비 부담의 형평성을 분석하는 가쿠와니지수와 완전히 똑같은 방법론을 적용하여 교통비용 지출의 형평성을 분석하는 것은 한계가 있다.
통계청에서 조사되는 전체 교통비용에는 자동차 구입비 항목이 포함되는데, 고소득층일수록 자동차 구입에 많은 비용을 지출함으로써 교통비용 지출이 소득에 누진적인(가구 소득에 비해 자동차 구입에 과다한 비용을 지출하는) 패턴을 부분적으로 보였기 때문이다. 이러한 현상은 개인교통비와 공공교통비 가운데 어느 항목에서의 지출이 소득에 대해 역진적 또는 누진적인지를 분석하고자 하는 본 연구의 의도와 맞지 않는다. 또한 최저소득층의 경우에는 아예 교통과 관련된 활동이 일어나지 않아 교통부문에서의 소비지출이 거의 전무한 현상을 보이게 되는데, 이러한 현상으로 인해 교통비 지출로 인한 저소득층의 소득 역진성 여부를 분석하기에 어려움이 있었다. 따라서 본 연구에서는 전문가 자문회의 및 토론회 등의 다양한 의견수렴을 거쳐 최저소득층(소득 1분위)과 최고소득층(소득 10분위)을 본 연구의 분석대상에서 제외하는 방법을 채택하였다.
통계청에서는 심층적인 경제 및 사회현상 분석에 활용할 수 있도록 사업체와 가구, 인구 및 농어가 부문 총 40종의 통계조사에 대한 마이크로데이터를 유료로 서비스하고 있다. 본 연구에서는 소득계층별 교통비용 지출의 시계열 분석을 위해 통계청에서 제공하는 ‘가계동향조사(신분류)’ 중 ‘가계동향조사(연간)-가구당연간월평균’ 마이크로데이터를 활용하였고, 2001년부터 2012년까지 총 12개 년도의 자료를 시계열적으로 분석함으로써 교통비용지출로 인한 형평성 지속여부를 평가하였다. 이를 위해 먼저 통계청 자료의 세부항목을 ‘개인교통비’와 ‘공공교통비’로 구분한 뒤, 아래 <표 2>와 같은 체계로 재분류하여 분석을 수행하였다. 특히, 가계동향조사 세부항목 가운데 ‘O8. 기타 운송’ 내에 교통카드 이용요금이 포함되어 있어, 교통카드 이용금액을 55:45(한국스마트카드 서울시내 지하철과 버스 총 정산금액 기준이용금액 비율)로 나누어 지하철과 시내버스 요금에 합산하였다. 최종적으로 개인교통비에는 자동차 구입 및 운송기구 유지 및 수리비, 연료비, 기타 개인교통서비스, 운송 관련 보험, 자동차세가 포함되었으며, 공공교통비에는 기차 및 지하철, 시내 시외버스, 택시 이용요금 등이 포함되었다.
나. 소득계층별 교통비용 지출의 사회적 형평성 분석 및 시사점
2012년을 기준으로 소득분위별 경상소득과 교통비, 개인교통비 및 공공교통비의 지출 집중도를 분석한 결과는 다음과 같다. <그림 4>를 살펴보면 분위별 교통비 집중도 곡선은 소득 집중도 곡선(로렌츠 곡선)에 비해 상단에 위치하여 소득 역진적인 현상을 보이고 있음을 알 수 있다. 개인교통비 집중도 곡선은 소득 집중도 곡선과 거의 유사한 반면, 공공교통비 집중도 곡선은 소득에 관계없이 거의 균등하게 분포하여 교통비용이 소득 역진성을 초래하게 되는 주요 원인임을 알 수 있다. <표 3>에 제시된 분위별 경상소득, 교통비, 개인교통, 공공교통 지출비용의 집중도를 적용하여 ‘교통비용지출의 사회적 형평성 지수’를 산정한 결과, 교통비용 지출은 소득에 역진적인 효과(형평성 지수 -0.025)를 가져오는 것으로 나타났다. 특히 개인교통비의 형평성 지수는 0.001로 소득 역진성이 나타나지 않은 데 반해, 공공교통비 형평성 지수는 -0.135로 산출되어 역진성을 가지는 것으로 분석되었다.
개인교통비와 공공교통비 지출의 사회적 형평성 지수 변화추이를 살펴보면, 개인교통비 지출비용은 2001년 이후 꾸준하게 소득에 대해 누진적(지수값 부호 : ＋)인 현상을 보이고는 있으나 그 효과가 점차 감소(2001년 0.019, 2012년 0.001)하는 것을 알 수 있다. 공공교통비의 경우에는 2001년 이후 소득에 역진적(지수값 부호 : －) 현상을 보이고 있으며, 그 정도가 점차 심화 (2001년 -0.101, 2012년 -0.135)되는 것을 확인할 수 있다.
이번에는 개인교통비에 속한 세부항목의 지출 집중도를 산출하여 형평성 지수를 산정해 보았다. 그 결과, 기타 운송기구 구입(-0.052) > 운송 관련 보험 등(-0.017) > 운송기구 연료비(-0.009)의 순으로 소득의 역진성이 크게 나타나는 것으로 분석되었다. 운송기구 유지 및 수리(0.003), 자동차세(0.003), 기타 개인교통서비스(0.011), 자동차 구입(0.022) 세부항목은 소득에 대해 누진성을 보였는데, 이와 같은 결과로 인해 개인교통비 전체 항목의 형평성 지수가 누진적(0.001)으로 산출되는 것으로 판단된다. 다시 말해, 개인교통비세부항목 가운데 상대적으로 높은 소득 누진성을 보이고 있는 자동차 구입 및 기타 개인교통서비스 지출비용으로 인해 개인교통비 전체 형평성 지수가 양(＋)의 값으로 산출된 것이다. 이는 고소득 계층이 가구 소득에 비해 상대적으로 많은 비용을 자동차 구입과 기타 개인교통서비스 부문에 지출하고 있다는 의미로도 해석이 가능하다.
개인교통비 세부항목별로 형평성 지수 변화추이를 살펴보면, 자동차 구입지출 비용은 꾸준히 그리고 다른 항목들에 비해 크게 소득에 누진적인 패턴을 보였던 반면에, 기타 운송기구 구입 지출비용은 큰 편차를 가지고 소득에 대해 역진적이거나 누진적인 패턴을 보여 왔음을 알 수 있다. 운송기구 유지 및 수리비용과 운송기구 연료비는 2003년 이후 소득에 역진적인 추세를 지속하고 있으며, 자동차세는 역진성과 누진성이 번갈아 나타나고 있는 것으로 분석되었다. 운송 관련 보험 등의 경우 2001년부터 2007년까지는 소득에 누진적인 형태로 지출되다가 2008년 이후부터는 꾸준히 역진성을 가져왔으며, 최근 들어 그 정도가 심화되고 있는 것으로 나타났다. 기타 개인교통서비스의 경우에도 2009년 이후부터는 소득의 누진 효과가 점차 감소하고 있는 것으로 분석되었다.
공공교통비 세부항목의 형평성 지수를 분석한 결과, 기타 운송(-0.111) > 철도운송(-0.170) > 육상운송(-0.084)의 순으로 소득 역진성이 나타났다. 보다상세한 분석을 위해 철도운송과 육상운송, 기타 운송의 세부항목별 형평성지수를 산출한 결과, 시외버스(-0.214) > 택시(-0.154) > 시내버스(-0.153) > 지하철(-0.131) > 기차(-0.089)의 순으로 소득에 비해 역진적인 지출이 발생하는 것으로 나타났다.
공공교통비의 세세부항목별 형평성 지수 변화추이를 살펴보면, 기차와 지하철, 시내버스, 시외버스, 택시 등 일반적인 대중교통서비스 이용을 위해 지출하는 모든 비용이 소득에 대해 역진적으로 부과되어 왔다는 것을 파악할 수 있다.
시외버스의 경우 2001년 이후 가장 큰 역진성을 보이고 있으며, 그 정도 또한 급격하게 심화되고 있는 것으로 나타났다. 시내버스와 택시, 지하철 비용의 경우에도 교통비용 지출의 소득 역진성이 지속되고 있다. 시내버스 지출비용은 시외버스 다음으로 소득에 역진적인 현상을 보이며, 2001년 이후 점차적으로 심화하는 추세를 보이다가 2010년 들어 약간 개선된 것으로 나타나고 있다. 택시와 지하철 지출비용 또한 비교적 큰 역진성을 보이고 있으며, 2001년 이후 역진성 정도가 점차 심화되고 있는 것으로 나타났다. 기차 비용의 경우에는 2005년부터 2010년까지 역진성이 개선되는 현상을 보이다가, 2010년 이후부터는 다시 역진성이 심화되는 패턴을 보인다.
마지막으로 교통비 세부항목별 지출비용의 사회적 형평성 지수를 2001년, 2007년, 2012년 등 3개 년도에 대해 분석하고, 결과를 비교하였다. 교통비용 전체의 형평성지수는 2001년 -0.013에서 2007년에는 -0.015, 2012년에는 -0.025로 나타나 소득의 역진성 정도가 점차 심해지고 있는 것으로 나타났다. 또한 시기별로 세부항목별 역진성 정도가 다르게 나타났는데, 2001년에는 기타 운송기구 구입비용을 제외한 모든 세부항목의 지출비용이 소득에 대해 누진적으로 나타난 반면, 2012년에는 기타 운송기구 구입비와 운송 관련 보험, 운송기구 연료비 항목에서 소득 역진성이 나타났다. 특히, 운송기구유지 및 수리비와 운송기구 연료비는 2001년 이후부터는 꾸준히 개인교통비의 역진성을 유발하는 주요 원인인 것으로 분석되고 있다. 반면 자동차 구입비용은 2001년 이후 꾸준하게 소득에 대해 누진적으로 지출되고 있는것으로 나타났으나, 그 효과는 점차 감소(형평성 지수 0.060 → 0.087 →0.022)하고 있는 것으로 분석되었다. 자동차세의 경우에는 시기별 정부 정책에 따라 소득에 누진적이거나 역진적인 현상을 가져오는 것으로 분석되었는데, 2007년 이후부터는 누진성이 약화되는 경향을 보이고 있다.
공공교통부문은 개인교통과는 다른 특성을 보이는데, 앞서 설명한 바와 같이 소득의 역진성이 점차 심화하고 있는 것으로 나타난다(2001년 형평성 지수 -0.101, 2007년 -0.134, 2012년 -0.135 등). 공공교통비의 역진성을 유발하는 것은 주로 육상운송으로, 형평성 지수가 2001년 -0.118에서 2007년 -0.151, 2012년 -0.170으로 급격하게 감소한 것을 알 수 있다. 2001년부터 2012년까지 공공교통비 세부항목별 사회적 형평성 순위는 크게 변하지 않았는데, 2012년을 기준으로 시외버스 > 시내버스 > 택시 > 지하철의 순으로 분석되었다. 특히 시외버스 비용의 형평성 지수는 2001년 -0.131에서 2007년 -0.162, 2012년 -0.214로 감소하였고, 시내버스(형평성 지수 -0.126 → -0.156→ -0.153)와 지하철 비용(형평성 지수 -0.102 → -0.125 → -0.131)도 저소득계층에게 있어 큰 부담으로 작용해 온 것으로 판단된다.
이와 같은 결과를 종합해 볼 때, 국내 교통비용은 개인교통보다는 공공교통부문에서 불형평성을 유발하는 것으로 분석되었으며, 특히 시외버스와 시내버스, 지하철 비용 지출로 인해 소득 역진성이 발생하고 그 정도가 더욱 심해지고 있는 것으로 나타나 가격체계의 개선이 필요하다고 판단된다.
다. 세대별 교통비용 지출의 사회적 형평성 분석 및 시사점
세대별 교통비용 지출의 형평성을 분석하는데 있어 가장 중점적으로 다룬 부분은 노인 무임승차제도이며, 크게 두 가지 관점에서 분석하였다. 첫번째는 노인과 비노인간, 즉, 세대별로 수평적 형평성이 유지되고 있는가에 대한 문제이다. 이를 위해 노인 무임승차의 통행패턴을 분석하고, 무임승차로 인해 지하철 운임을 지불하는 일반 이용자들의 지하철 이용이 제한되고 있는지를 살펴보았다. 두 번째로는 노인의 소득계층별로 수직적 형평성이 유지되고 있는가에 대한 문제를 분석하였다. 이를 위해 통계청 마이크로데이터를 활용하여 노인가구의 소득계층별 교통비용 지출 형평성 지수를 산출하였으며, 일반가구와의 비교 및 분석도 함께 수행하였다.
지하철 노인 무임승차제도는 모든 65세 이상 노인이 지하철(도시철도)을 무료로 이용할 수 있는 제도다. 지난 1982년부터 65세 이상 모든 노인들은 버스와 지하철을 무료로 이용할 수 있게 되었으며, 1996년 노인교통수당 제도가 도입된 것을 계기로 버스의 무임승차제도는 폐지되었으나 지하철 무임승차제도는 계속 유지되었다. 2009년에는 기초노령연금제도가 확대되면서 노인교통수당 지급이 중단되었는데, 지하철 무임승차제도는 그대로 유지되어 현재에 이르고 있다. 처음 노인복지법이 시행되던 1982년 당시 우리나라의 65세 이상 노인 인구는 전체의 4%에 불과하였다. 그러나 급격한 고령화로 인해 2013년 현재 노인 인구 비중은 12%를 넘어서고 있으며, 증가한 노인 인구만큼 지하철 무임수송인원과 무임손실금도 빠르게 증가하였다. 지하철 노인 무임승차제도가 본격적으로 시행된 2007년 서울시 지하철의 연간 무임수송인원은 2억 1천 1백만 명이었으나, 2012년에는 2억 3천 3백만 명으로 10% 이상인 2천 2백만 명이 늘었다. 무임손실금 역시 2007년 2,063억 원에서 2012년 2,348억 원으로 13.8%가 증가하여 무임승차 대상 및 요금조정을 통해 지자체 부담을 줄여야 한다는 의견들이 꾸준히 제기되고 있다.
물론 도시철도 운영손실이 노인 무임승차로 인해 직접적으로 발생한다고 볼 수 없다. 무임승차 인원이 많아진다고 해서 지하철 운행편수가 늘어나거나, 추가적인 운영비용이 들어가는 것은 아니기 때문이다. 기본적으로 적자의 주요 원인은 도시철도 운임 자체가 1인당 수송원가에 못 미치는 데서 기인한다. 그러나 높은 무임승차 비중으로 인해 유료로 도시철도를 이용하는 사람들의 불만이 높아지고 있으며, 노인과 비노인 계층 간 세대별 형평성 문제를 가중시키고 있는 것으로 보인다. 또한 도시철도가 있는 도시와 없는 도시간의 형평성 문제도 사회적 이슈로 떠오르고 있다. 중요한 점은 앞서 언급한 바와 같이 무임승차로 인해 지하철 운임을 지불하는 일반 이용자들의 지하철 이용이 제한되고 있는지, 또는 불편이 가중되고 있는지의 문제다. 서울연구원(2012)이 서울시 교통카드 거래내역을 통해 분석한 65세 이상 노인들의 통행특성을 살펴보면, 고령자들은 출퇴근 시간과 겹치지 않는 낮 시간대에 주로 이동하는 것으로 나타나고 있다. 또한 일반인들의 경우 출퇴근 시간대인 7~10시, 18~21시에 통행이 집중되는 반면, 65세 이상 고령자들은 10~18시 사이 전 시간대에 걸쳐 통행이 고르게 분포한다고 제시하고 있다.
그러나 고령자의 지하철 통행패턴을 분석한 결과는 확연히 다르게 나타난다. 코레일(2009)에서 집계한 광역철도 무임수송 중 ‘경로’ 탑승의 시간대 승차인원 분포를 살펴보면, 서울연구원의 교통카드 거래내역 분석 결과와는 달리 통행의 첨두시간대가 분명하게 존재하는 것을 알 수 있다. 오전첨두시간대는 7~9시로 일반인의 첨두시간대와 동일하게 나타났으며, 오후첨두시간대는 17~19시로 고령자 통행의 첨두시간대가 일반인에 비해 1시간 정도 앞당겨지는 것으로 나타났다. 광역철도의 노인 무임승차는 오전 7시대에 12.5%, 8시대에 11.2%의 집중률을 보이고, 오후 17시대에는 6.5%, 18시대에는 8.2%의 집중률을 보인다. 이러한 분석 결과는 노인들이 비첨두시간대에 여분의 지하철 공급용량(좌석)을 활용하는 것이 아니라, 첨두시간대에 좌석을 점유함으로써 전체 서비스 용량을 감소시키고 일반 이용자들의 불편을 가중시키고 있는 것이라 해석할 수 있다. 또한 경제력이 없는 노인들의 통행권을 보장하는 측면보다는, 실질적으로 경제활동을 하고 있는(첨두시간대에 통행이 일어나는) 고령자들까지도 무료로 교통서비스를 이용하게 한다는 측면에서 노인 무임승차제도 본래의 취지와 어긋난다 할 수 있다.
이번에는 노인들의 소득계층별로 수직적 형평성이 유지되고 있는가를 분석하기 위해 노인가구의 교통비용 지출 형평성 지수를 산출하고, 일반가구와의 비교 분석을 수행하였다. 분석에 사용된 데이터는 앞서 사용했던 자료(통계청 가계동향조사(신분류) 마이크로데이터)와 동일하다. 노인가구와 일반가구를 구분하여 교통비용 지출 집중도를 분석한 결과, 노인가구의 월평균 교통부문 지출비용은 45,401원으로, 일반가구 285,134원의 약 15.9% 수준에 머물고 있는 것으로 나타났다. 노인가구의 경우 일반가구에 비해 가구원수가 현저히 적고, 일반인에 비해 통행횟수도 비교적 적기 때문이다. 2012년을 기준으로 분석한 소득분위별 교통비용 지출비중을 살펴보면, 2분위 계층 노인가구의 월평균 교통비는 20,146원으로 전체 지출의 3.7%를 차지하는 것으로 나타나, 같은 분위의 일반가구가 12.2%를 교통비용으로 지출하는 것과는 다른 특성을 보였다. 고소득 계층에서도 비슷한 결과가 나타났는데, 전체 지출비용 가운데 노인가구의 교통부문 지출비중은 일반가구의 절반 수준인 것으로 분석되고 있다. 이는 지하철 무임승차로 인한 교통비 감소와 함께 구매능력 저하에서 비롯된 통행 포기에서 기인한 것으로 판단된다.
소득계층별 교통비용 지출의 사회적 형평성을 분석했던 것과 동일한 방법론을 적용하여, 일반가구와 노인가구간 교통비용 지출의 형평성을 분석해보았다. 분석 결과 일반가구(형평성 지수 -0.025)와 노인가구(-0.017) 모두 교통비용 지출로 인해 소득에 역진적인 현상이 발생하는 것으로 나타났다. 일반가구는 개인교통비(-0.007)와 공공교통비(-0.121) 모두에서, 노인가구의 경우에는 공공교통비(-0.110) 지출로 인해 소득 역진적인 현상이 나타나는 것으로 분석되었으며, 개인교통비 형평성 지수는 0.082로 산출되어 소득에 대해 누진적인 현상을 보이는 것으로 분석되었다.
개인교통비에 속한 세부항목의 지출 집중도 및 형평성 지수를 분석한 결과, 일반가구는 운송 관련 보험 등(-0.035) > 운송기구 연료비(-0.030) > 자동차세(-0.018) > 기타 개인교통서비스(-0.013)의 순으로 소득의 역진성이 나타나는 것으로 분석되었다. 반면 노인가구는 기타 운송기구 구입(-0.094) 지출비용에서만 소득 역진성이 발생하고, 나머지 세부항목에서는 형평성 지수가 모두 정(＋)의 값으로 산출되어 역진성이 나타나지 않는 것으로 분석되었다. 이는 노인가구의 경우 승용차 보유 및 유지에 경제적 부담을 느끼고 있어 소득수준에 맞추어 승용차를 구입하고, 유류비용을 포함한 관련 소비도 소득에 따라 지출하는 경향이 강하기 때문에 나타난 현상이라고 판단된다.
공공교통비에 속한 세부항목의 지출 집중도 및 형평성 지수를 분석한 결과 일반가구는 육상운송(-0.138) > 철도운송(-0.113) > 기타 운송(-0.034)의 순으로 소득의 역진성이 나타나는 것으로 분석되었고, 노인가구는 육상운송(-0.112) > 기타 운송(-0.108) > 철도운송(-0.100) 순으로 소득의 역진성이 나타나는 것으로 분석되었다. 일반가구와 노인가구 모두 육상운송과 철도운송, 기타 운송 등에서 형평성 지수가 부(－)의 값으로 산출되었는데, 이는 공공교통 비용이 전반적으로 소득에 비해 역진적으로 지출됨을 의미한다.
특히, 일반가구는 공공교통비 가운데 시외버스(-0.157) > 시내버스(-0.136) > 택시(-0.134) > 지하철(-0.127) > 기차(-0.064)의 순으로 소득 역진성이 나타나 버스 교통비의 역진성이 두드러진 반면, 노인가구는 시내버스(-0.135) > 지하철(-0.112) > 택시(-0.099) > 시외버스(-0.076) > 기차(-0.066)의 순으로 역진성이 나타났다. 이러한 현상은 시내버스의 획일적인 요금 체계와 더불어 65세 이상 노인들에 대한 지하철 무임승차제도에서 비롯된 것으로 판단된다. 특히 지하철은 노인가구의 소득에 관계없이 모든 통행이 무료로 이루어 지기 때문에, 소득계층 간 비용지출 차등화가 나타나지 않은 것으로 보인다.
4. 사회적 형평성 제고를 위한 정책방안
가. 기본 방향
가구의 교통비용 지출은 소득에 비해 역진적으로 일어나는 것으로 분석되었다. 특히 개인교통보다는 공공교통 부문에서 이러한 역진성이 큰 것으로 나타났으며, 지난 10여 년간 역진성 정도도 심화되고 있는 것으로 분석되어 공공교통 가격체계의 개편이 필요하다고 판단된다. 또한 개인교통부문에서도 운송기구 연료비와 보험료, 자동차세 비용지출에서 일부 소득 역진성이 나타나 관련 가격체계 개편이 필요하다.
교통부문 가격체계의 기본적인 개편방향은 교통서비스 이용자들에게 있어 교통비용 지출이 소득계층과 세대별로 형평성 있게 부담되도록 해야 한다는 것이다. 또한 대중교통 운영업체와 정부 및 지자체의 대중교통서비스 제공수준을 높이고, 운영상 경제적 재정적 무리가 생기지 않도록 해야 한다는 점도 중요하다. 이를 위해서는 기본적으로 획일적인 교통 가격체계를 탈피하여 이용자들의 지불의사를 고려한 다양한 요금 체계를 도입하는 것이필요하다. 대중교통을 많이, 주기적으로 이용하는 사람들(Heavy user)에게는 낮은 비용으로 대중교통을 이용할 수 있도록 하는 요금 체계를 선택할 수 있게 하고, 이용 빈도가 높지 않은 사람들에게는 상대적으로 높은 이용요금을 부과하는 가격체계를 도입해야 한다. 승용차 이용자를 타깃으로 고급 대중교통 수단을 제공하는 방안도 심층적으로 고려할 필요가 있다. 통근시간대에 좌석제 급행지하철 서비스를 제공하고, 높은 운임을 징수한다면 일부 승용차 이용자들을 대중교통으로 전환시켜 소득수준 및 지불의사에 부응하는 공공교통비를 부담하게 하는 동시에 대중교통 운영업체의 수입을 높일 수 있다. 반대로 비첨두시간대에 남는 대중교통 공급용량을 저렴한 요금으로 이용할 수 있게 한다면, 저소득 계층의 교통비 부담을 줄이고 이용수요를 창출하여 운영업체의 운송수지 개선에도 도움을 줄 수 있을 것이다.
위와 같은 내용을 기본 방향으로 설정하여 교통 가격 정책의 개편을 추진한다면, 대중교통 이용자들로 하여금 교통비용 지출로 인해 발생하는 중저소득층의 교통비 부담을 감소시키고 소득 역진성 문제를 일부 해소하는데도 기여할 수 있을 것으로 보인다. 또한 대중교통 운영업체 측면에서는 대중교통 시설의 효율적인 활용이 가능해져 이용수요를 증대시킴으로써 운영수익을 높이고 서비스 수준을 높이는 것도 가능할 것이다. 마지막으로 정부 및 지자체는 대중교통(시내버스 및 도시철도) 운영업체에 대한 보조금(재정부담)이 감소하여 지속 가능한 교통 체계를 유지하는 투자비용을 추가적으로 확보할 수 있을 것으로 기대된다. 한편, 최저소득층의 교통기본권을 보장하고, 저소득층의 실질소득을 높임으로써 수직적 수평적 형평성을 동시에 높이는 것도 가능할 것이다.
노인 무임승차로 인해 발생하는 세대 간 형평성 문제를 완화하기 위해서는 현행 제도 개선이 필요하다고 본다. 기본적으로 노인 무임승차제도가 ‘노년층에 대한 대중교통 여유 용량(지하철) 제공’이라는 사회적 합의를 도출하고, 이에 따라 여유 용량이 부족한 특정시간대에는 이용을 자제 또는 유료화하는 방안에 대해 본격적인 논의가 필요하다. 또한 노인의 이동권 보장을 위해 필수적으로 발생하는 보조금 재원을 교통부문에만 한정할 것이 아니라, 복지재정에서 종합 지원하는 방안에 대해서도 고려할 때다.
나. 교통비용 부담의 사회적 형평성 제고를 위한 정책방안
개인교통비에 속한 세부항목 가운데, 최근 들어 소득의 역진성이 높아지고 있는 지출항목은 기타 운송기구 구입, 운송 관련 보험, 운송기구 연료비등으로 나타나고 있다. 기본적으로 개인교통수단(승용차)을 많이 이용하는 사람은 그만큼 더욱 많은 부담을 가지도록 함으로써 소득계층 간 개인교통 이용으로 인한 소득 역진성을 개선하는 한편, 승용차 이용을 최소화하도록 유도하는 가격 정책들이 수립되어야 한다. 특히, 본 연구의 형평성 지수 분석 결과를 감안할 때 개인교통비 세부항목 중 보험료와 연료비 등의 소득누진 비중을 강화할 필요가 있다. 운송 관련 보험료는 2007년까지는 소득에 누진적인 형태를 보이다가 2008년 이후부터는 역진성을 보이고 있다. 현재시행중인 마일리지 자동차보험 제도와 녹색자동차보험 제도를 개선하여, 차량을 적게 운행하는 운전자들에 대한 혜택을 더욱 크게 할 필요가 있다. 현행 제도를 수정 및 보완하여 장거리 주행 차량에 대해서는 보험료를 할증하는 방식으로의 전환이 필요하다. 할증된 보험료 재원을 활용할 경우 보험사의 부담을 줄이면서 단거리 주행 운전자에 대한 할인율도 높일 수 있다. 보험료 할증폭과 할인폭이 늘어나면 소득계층 간 보험료 지출로 인한 역진성 문제도 상당 부분 개선될 것으로 기대된다. 운송기구 연료비 지출이 소득에 역진적으로 나타나는 구체적인 원인은 기타 연료와 LPG, 경유에 대한 지출비용으로 분석되었다. LPG와 경유는 휘발유에 비해 저소득층의 생계유지를 위한 차량운행에 많이 이용되고 있다. 현재 경유 전체 가격의 약 6.2%를 차지하고 있는 주행세와 23.8%를 차지하는 교통 에너지 환경세의 비중을 낮추는 한편, 휘발유의 주행세 및 교통 에너지 환경세 비중은 높여 장거리를 운행하는 경유 승용차 운전자들의 부담을 줄일 필요가 있다. LPG에는 이러한 세금이 부과되고 있지 않기 때문에, 교육세 등 다른 세금의 비중을 조절하는 정책이 도입되어야 한다. 물론 저소득층의 생계형 자동차 운행에 대한 보조금 규모를 확대하는 것이 가장 기본적이고 직접적인 지원이 될 것이다.
공공교통비 지출은 개인교통비에 비해 크게 소득에 대해 역진적인 것으로 나타났으며, 앞서 교통 가격 정책 개편의 기본 방향에서 제시한 바와 같이 수단별 요금을 다양화하는 정책이 필요하다. 대중교통 이용자들이 자신의 통행특성과 목적에 맞는 요금을 선택할 수 있도록 하자는 것이다. 첨두시간대 이용자에게는 높은 요금을 받고, 비첨두시간대 이용자에게는 낮은 요금을 징수하면, 첨두시간대 불필요한 통행을 최소화할 수 있다. 또한 비첨두시간대에는 신규 수요를 끌어들이는 것이 가능해져 대중교통시설의 효율적인 운영이 가능해질 것으로 판단된다. 고급화 차별화된 대중교통서비스(M버스 등)를 제공하는 방안을 통해서도 가격체계를 다변화할 수 있다. 지하철에만 도입되어 있는 정기권 제도를 주요 외국 사례와 같이 버스에도 도입하고, 정기권의 판매방식을 다양화하여 15일권, 7일권 또는 특정 횟수 제한권 등을 판매할 경우, 직접적으로 요금을 인하하는 것보다 대중교통 헤비 유저(Heavy user)들의 실질소득을 높일 수 있을 것이다. 정기권 이용자들에게도 교통수단 간 환승할인 요금을 적용할 경우 대중교통 이용활성화와 함께 사회적 형평성 제고 효과는 더욱 커질 것으로 판단된다. 저소득층을 배려하는 차원에서는 기초생활수급자 또는 노동부에 등록된 구직자를 대상으로 교통 서비스 이용권을 일부 제공하는 방안도 검토할 수 있다.
노인 지하철 무임승차제도로 인해 발생하는 일반인과의 수평적 형평성 문제를 완화하기 위해 첨두시간대 불필요한 이용을 제한하고, 경제활동을 하는 노인들에게는 일부 통행요금을 징수하는 제도를 도입할 필요가 있다. 무임승차 카드를 정기적으로 발급받도록 함으로써, 용량이 부족한 시간대의 지하철 이용을 줄이고, 첨두시간대에는 일부 요금을 과금하는 등의 정책을 추진해야 한다. 또한 지하철이 운행되지 않는 지방의 고령자를 배려하기 위한 정책도 필요하다. 고령자 우대증 또는 카드를 발급하여 노인이 지역 내 대중교통 이용 시 일부 할인을 받을 수 있도록 하는 한편, 대도시 방문 시 이용 가능한 무임승차권을 지급하는 등의 방안을 제안한다. 이를 통해 거주지역에 따른 비형평성도 개선하고, 무임승차와 관련된 전체 통계를 구축하여, 노인복지 편익을 계량화하는 것도 가능할 것이라 판단된다. 무임승차 카드 사용은 무임승차 패턴과 통행비용 분석할 수 있는 근거를 제공하기 때문에 보다 나은 서비스의 제공을 위한 정책방안 수립에도 기여할 것이다. 더 나아가 경로 무임승차의 사회적 비용 및 편익을 산출할 수 있는 근거를 확보함으로써 장기적으로는 복지예산의 교통부분 기여를 유도할 수 있을 것으로 기대된다.
Abstract
▼
The national interest and demand for welfare has been increasing recently. As a result, the government has been emphasizing the im...
The national interest and demand for welfare has been increasing recently. As a result, the government has been emphasizing the importance of the so-called ‘customized welfare’ in consideration of the economic income brackets. Diverse policies are being promoted to lower educational and communication expenses, and to stabilize prices in order to raise the real income of the low-income bracket. Transportation (mobility) is a basic requirement that is indispensable in our daily life, together with education, medical care, food, clothing, and shelter. People in the lowest income bracket, however, refrain from traveling due to the hardships of life, leading to the phenomenon wherein the real income of the low-income bracket is reduced after paying for transportation. If the people in the low-income bracket significantly reduce their travel frequency and production activities, such as job hunting, it will cause a vicious cycle of polarization of income distribution.
Despite the fact that travel ability varies depending on income brackets, which are causing problems in social equity and fundamental human rights, the policies in the transportation sector regarding the low income bracket are limited to the fare discount in public transportation for senior and disabled people, and the improvement of convenient transportation facilities for the vulnerable users. The controversies over the possibility of reduction or abolition, and benefit scale of the urban railway free ride system for senior citizens are causing generational conflicts.
This research attempted to analyze the effects of transportation expenses on the real income by income brackets, thereby providing basic data for raising social equity. Furthermore, the problem of generational equity was diagnosed by analyzing the transportation characteristics and expenditure of elderly households and ordinary households. In this research, the concept of Kakwani index, which is applied to the medical field, was also applied to the field of transportation, thereby developing the social equity index of transportation expenses. Through the use of this index, the social equity of transportation costs by income brackets and by generations was analyzed. The analysis results showed that the transportation expenses had retrogressive effects against income (equity index: -0.025) when the ordinary income concentration (Gini’s coefficient) of the households from the 2nd grade to 9th grade has been taken into consideration. The equity index of private transportation expenses was 0.001, which showed lack of retrogression against income, while the equity index of public transportation expenses was -0.135, which represented retrogression against income. The private transportation expenses has been continuously progressive with income (index value sign: positive (＋)) since 2001; however, the effects have been decreasing. On the other hand, it can be confirmed that the public transportation expenses has been retrogressive against income (index value sign: negative (－)) since 2001, and the retrogressive degree has been gradually intensifying. The analysis results on the concentration of the subsections, in private transportation expenses and equity index, showed that the purchase of other transportation devices was the most retrogressive against income (-0.052), followed by insurance and others related to transportation (-0.017), and fuel costs of transportation devices (-0.009). The results of the equity index calculation by subsections of railway transportation, ground transportation, and other transportation, for detailed analysis of public transportation expenses, showed that long-distance bus was the most retrogressive against income (-0.214), followed by taxi (-0.154), city bus (-0.153), subway (-0.131), and train (-0.089). Meanwhile, the analysis results on the equity of transportation expenses between elderly households and ordinary households showed that the transportation expenses was retrogressive against income in both ordinary households (equity index: -0.025) and elderly households (-0.017). In the case of the indexes of elderly households, city bus was the most income retrogressive (-0.135), followed by subway (-0.112), taxi (-0.099), long-distance bus (-0.076), and train (-0.066), which differed from the case of ordinary households. This phenomenon is thought to be due to the uniform fare system of the city bus and the free subway ride system for the elderly people aged 65 or over. Since the subway ride is free for the elderly, regardless of their income levels, it seems that there were no differences found in the transportation expenses between the different income brackets.
Based on the analysis results, this research presented the basic direction of the policies that are acceptable not only to public transportation users, but also to transportation operating organizations, the government and local autonomous entities. Furthermore, it proposed more realistic and effective policy plans by considering the cases of transit fare policies for the elderly people.
