초록 ▼

Ⅰ. 사면권 행사의 의의
사면제도는 헌법 제79조에서 대통령의 사면권을 규정하고 있고, 법률이 정하는 바에 따라 특별사면을. 국회의 동의에 의한 일반사면을 행사할 수 있도록 정하고 있다.
사면권은 자유민주주의 국가에서 국민의 직접 선거를 통하여 당선된 민주적 정당성이 있는 대통령에게 법이 추구하는 정의와 법이념의 엄격성 때문에 일어날 수 있는 법이념과 법질서 내부의 긴장관계를 현실적 요구에 따라 합목적적으로 변화시켜주는 예외적인 비상적 통치행위이다. 사면제도 고유한 존재의 내재적 정당성은 인정된다고 할 수 있다. 그러나

Ⅰ. 사면권 행사의 의의
사면제도는 헌법 제79조에서 대통령의 사면권을 규정하고 있고, 법률이 정하는 바에 따라 특별사면을. 국회의 동의에 의한 일반사면을 행사할 수 있도록 정하고 있다.
사면권은 자유민주주의 국가에서 국민의 직접 선거를 통하여 당선된 민주적 정당성이 있는 대통령에게 법이 추구하는 정의와 법이념의 엄격성 때문에 일어날 수 있는 법이념과 법질서 내부의 긴장관계를 현실적 요구에 따라 합목적적으로 변화시켜주는 예외적인 비상적 통치행위이다. 사면제도 고유한 존재의 내재적 정당성은 인정된다고 할 수 있다. 그러나 사면의 내재적 정당성에도 불구하고 사면 대상자 및 시기 등 사면 행사 방법이 부적절하여 사면 제도에 대한 제한의 움직임이 일어나고 있다. 이러한 배경하에 국회의원 발의로 2013년 1월에서 5월 사이에 사면법 개정안이 9개 제출되었다. 또한 2000년 입법관련 청문회를 열 수 있도록 제도화 되어 있던 입법청문회가 2013년 4월 22일 국회 법제사법위원회에서 사면법 개정을 위하여 최초로 열렸다. 입법청문회에서도 사면권의 대상과 범위 및 절차에 대하여 많은 이견이 나왔다. 이번 연구에서는 종래 논의 되었던 사면의 이론적 정당성에 대한 논의에서 벗어나 우리나라 헌정사에 있었던 사면행사의 모습을 고찰하여 사면권 행사에 있어서 어떠한 부적절성이 있었는지 실증적 논증하여 보겠다.
다음으로 사면을 시행하고 있는 각국의 최근 사면현황과 이에 대한 언론 및 시민의 반응, 이에 대한 정부의 대책을 살펴보고자 한다. 외국의 법제 비교에는 현재까지 왕정을 유지하고 있는 영국의 사면 현황, 이와 반대되는 시민의 의식이 가장 강한 미국의 사면 현황 그리고 우리나라와 법제도가 가장 유사한 일본의 사면 현황을 구체적으로 살펴보고자 한다. 사면의 현황은 최근 약 10여년을 기준으로 하여 있었던 사면의 내용을 살피고, 이 중에서 사회적·정치적으로 문제가 되었던 사면 내용을 추슬러 이에 대한 정부나 국가의 대책을 고찰하여 보기로 하겠다. 이러한 모색은 형식적인 비교법적 고찰이 아니라 우리나라 사면제도의 개선에 대한 실천적인 방안을 제공할 수 있으리라 생각한다.
이와 더불어 현재 10개의 사면법 일부 개정안의 내용을 비교 분석하여, 비교법적 고찰을 통한 사면의 개선방향과 접목하여 하나의 통합적인 사면법 개정안의 구체적 타당성을 검토하여 보기로 하겠다. 이러한 변증법적 방법은 사면제도가 가지고 있는 존재론적인 정당성인 ‘법이 추구하는 정의와 법이념의 엄격성 때문에 일어날 수 있는 법이념과 법질서 내부의 긴장관계를 현실적 변화에 따라 합목적적으로 변화시켜주는 제도’라는 점을 필요적 조건을 충족시키고, 사면의 행사가 국민의 합의에 맞고, 객관적이고 공정한 방향에서 이루어질 수 있도록 한다는 충분적 조건을 만족시키는 실천적인 유토피아를 지향하는 사면법의 개정방안이 될 것으로 기대한다.
Ⅱ. 우리나라 사면권 행사의 문제점
1. 대규모 사면으로 사법권의 무력화 현상
김대중 정부 출범 당시인 1988년 3월 13일 단행한 사면은 무려 5,325,850여명에 달하는 사람이 특별사면의 혜택을 받았다. 이 정도의 사람에 대한 사면을 일반사면으로 하지 않고, 특별사면의 형식으로 한 것은 문제가 있다고 생각한다.
일반사면의 경우에는 국회의 동의를 받아야 하며, 대통령령의 형식으로 행사되어야 하지만 특별사면은 대통령이 하는 것으로 되어 있다. 이러한 차이는 일반사면의 경우 범죄를 범한 자를 대상으로 모두에게 하는 것이므로 그 효과와 사회적 파장이 매우 크다는 점에서 국회의 동의와 대통령령의 형식을 빌어 사면권 행사에 대한 통제적 기능과 향후 책임의 소재를 분명히 하고자 하는 것이다. 그렇다면 적어도 530만 명에 대한 사면 효과와 사회에 미치는 영향을 생각하면 과연 특별사면의 형식으로 단행되는 것은 문제가 있다.1) 대규모의 사면을 단행하여 사법권을 무력화시키는 것은 타당하지 아니하다.
2. 사면 대상자의 객관성·공정성·투명성 부재
우리나라 사면권 행사의 가장 큰 문제점 중 하나가 바로 사면 대상자 선정에 있어서의 객관성·공정성·투명성이 없이 전략적 관점에서 이루어 졌다는 점이다. 정경유착, 부정부패, 선거부정으로 구속되어 형이 확정된 사람들은 앞서 살펴 본 바와 같이 수형생활 중 거의 대부분 특별사면으로 풀려났다. 이러한 문제로 인하여 2007년 12월 21일 사면법이 일부 개정되어 대통령의 사면권은 국가원수로서의 통치권 행사이기는 하지만 한편으로는 국가사법작용에 대한 예외적인 조치이기 때문에 그 행사는 제한적이고 신중하게 하여야 한다는 점에서, 법무부 장관이 대통령에게 특별사면, 특정한 자에 대한 감형 및 복권을 상신할 때에는‘사면심사위원회’의 심사를 거치도록 하는 규정이 신설되었다. 하지만 아직 사면 심사위원회가 단순한 자문기관으로 구속력이 없으며, 법무부장관이 대통령에게 사면 대상자를 상신하는 과정에서 그 대상자를 심사하는 것이므로 실제 대통령이 사면권을 행사함에서는 전혀 견제 장치가 없다는 문제점이 있다. 또한 회의록 공개가 5년으로 되어 있어 회의록 공개가 늦어짐으로 인하여 어떠한 논의를 통하여 사면대상자가 결정되었는지 등 국민의 알권리 측면에서 문제가 있다.
Ⅲ. 외국의 사면제도
1. 미국의 사면제도의 시사점
최초의 성문헌법을 제정하고 사면권을 세계 최초로 헌법에 규정한 미국은 대통령에게 사면권을 부여하였으며, 사면에 대한 헌법적 제한사항은 탄핵만이 규정되어 있다. 역사적으로 미국에서도 대통령이 사면권을 남용한 사례는 종종 있어 왔다.
최근에 미국에서 대통령의 사면권행사가 국민적 관심의 대상이 되었던 것은 빌 클린턴 대통령이 자신의 임기 종료 11시간전에 단행한 사면권행사가 기폭제가 되었다.
이에 대한 언론의 추적조사와 심층취재 뿐만 아니라 다양한 학계의 논의가 이루어지게 되었다. 빌 클린턴 대통령의 후임자인 조지 W 부시 대통령은 일반적으로는 사면권행사를 자제한 대통령이었지만, 당시 부통령인 딕 체니의 비서실장을 지낸 권력핵심부의 측근을 사면함으로써 국민적 논란의 대상이 되었다.
현재의 오바마 대통령은 이와 반대로 사면권행사에 신중할 뿐만 아니라, 권력층이나 성공한 사람들이나 연예인이 아니라 경범죄를 범한 일반인을 대상으로 사면을 실시하고 있다.
미국의 대통령의 사면을 분석해 보면, 논란이 된 사례들도 대부분은 형기를 마치고 벌금을 납부하고 보호관찰을 마친 사람들에 대해서 행하여지며, 결국 그 사면은 우리식으로는 복권에 해당한다는 것이 특징이다.
빌 클린턴의 사면과 부시대통령의 사면 번복에서 보면, 법무부에서 일정한 사면절차를 마련하고 있으나 이는 대통령을 기속하는 절차가 아니지만, 절대적인 다수의 경우는 그 사면요건을 충족시킨 경우 사면청원과 사면추천이 이루어진다는 것이 발견된다.
미국에서 사면논의를 검토할 때 주의할 점은 미국 연방법상의 특정범죄에 대한 의무적 최저형량제도가 일정한 역할을 수행한다는 점을 유념할 필요가 있다.
즉, 특수한 경우에는 개별사건에서 과도한 형벌이 부과될 수 있으며, 이를 시정하는 기회로서 사면권이 행사될 수 있다는 점이다.
대통령의 사면권은 남용될 가능성과 순기능을 발휘할 수 있는 가능성을 모두 지니고 있는 제도이며, 사면에 대한 다양한 학문적 분석과 논쟁으로 논의가 현재 미국에서 이루어지고 있다. 그중에 주목할 움직임은 주정부의 사면제도를 통한 연방사면제도의 문제점을 분석하는 입장이다.
미국의 사면권행사의 가장 큰 시사점은 예외적인 경우도 존재하지만, 대통령의 사면은 원칙적으로 형기를 모두 마친 범죄자를 대상으로 하며, 일정한 행정부의 기준을 충족한 경우 법무부의 관여 하에서 대통령이 최종행사 하는 권한이라는 점이다. 또한 문제되었던 사면의 악용사례도 분석해보면, 우리의 기준으로는 과도한 형량이라고 여겨질 정도로 엄중한 사법판단이 이루어진 경우가 대부분이다.
미국은 대통령이 사면권을 악용한 사례를 통하여 데이터를 집적하고, 분석하고 다양한 학문적 분석을 통해서 사면권의 장단점을 치열하게 논증하고 있다는 것도 우리에게는 시사점이 될 수 있다.
2. 영국의 사면제도의 시사점
입헌군주제 국가인 영국의 사면권은 세계 최초의 성문헌법을 제정하고 대통령제를 고안한 미국에도 지대한 영향을 미친 국왕의 권한으로서, 역사적으로 국왕이 독단적으로 행사하고 국왕의 전권으로 행사되던 권한이 아니라 의회와 국왕의 긴장관계와 균형관계를 유지하기 위해서 국왕의 대권으로 인정된 권한이다.
입헌군주제국가에 대한 일반적인 예측과 달리, 영국에서도 국왕의 대권적 행위로서 사면은 현재 거의 사용되지 않고 있다.
영국에서 국왕의 대권행위에 대한 개념적 정의도 아직까지 확립되어 있지 않고, 최근까지도 그 범위와 행사요건에 대한 논의와 제한필요성이 계속해서 제기되고 있다.
국왕의 대권행위로서의 사면도 형식적으로는 영국여왕이 행사하는 것으로 보일 수는 있지만, 오늘 영국 국왕(the Sovereign)은 장관들의 조언을 바탕으로 해서만 사면권을 행사할 수 있다. 즉, 현재 영국여왕은 잉글랜드와 웨일즈에 대해서는 법무부장관(the Secretary of State for Justice)의 조언을 바탕으로 해서 사면권을 행사할 수 있고, 스코틀랜드의 경우는 스코틀랜드 내각대표(the First Minister of Scotland)의 자문, 그리고 북아일랜드의 경우 국무장관(the Secretary of State)의 자문(advice)를 통해서만 사면권을 행사할 수 있다. 일반적으로 영국정부가 사면을 허가하는 경우는 법을 잘못 적용해서 잘못된 유죄판결을 받은 경우에게 허용하는 것이 아니라 도덕적(morally)으로 문제된 범죄에 대해서 무죄로 여겨지는 경우에 한정하고 있다. 일반적으로 사면은 더 이상 유죄판결 이전에 이루어지지 않으며, 유죄판결이 있은 후(only after the conviction)에 사면이 이루어진다. 현재 영국에서 국왕의 대권행위로서 사면(the Royal prerogative of mercy)은 거의 보기 힘든 것이 사실이다. 이는 형사사건재심위원회(the Criminal Cases Review Commission)와 스코틀랜드 형사사건재심위원회(the Scottish Criminal Cases Review Commission)가 오심(miscarriages of justice)을 바로 잡는 법적 기구로서 활동하고 있기 때문이다. 영국의 형사사건재심위원회(The Criminal Cases Review Commission: CCRC)는 1995년 형사항소법(the Criminal Appeal Act)에 의해 창설되었다. 동 위원회는 독립기구로서 잉글랜드, 웨일즈 그리고 북아일랜드에서 형사사건에서의 오심가능성을 재검토하는 역할을 하고 있다. 국왕의 은사적 대권행사에 대한 권고안을 마련할지 여부는 법무부장관(the Secretary of State for Justice)의 책임으로 되어 있다. CCRC의 기능과 역할은 1995년 형사 항소법에서 규정하고 있다. 동법 제16조는 CCRC는 법무부장관(the Secretary of State for Justice)이 의뢰하는 모든 문제에 대해 고려할 권한을 부여하였으며, 법무부장관은 CCRC의 응답을 의뢰된 문제의 결론으로 받아들이게 된다.
영국의 사면권의 시사점은 국왕의 은사권으로서의 사면은 현재 거의 이루어지지 않으며, 국왕의 대권으로서의 사면도 현재 행정각부장관에게 나누어져 있는데, 영국 수상이 독단적으로 행사하는 것이 아니라, 법무부장관등이 항사사건재심위원회등의 심의를 거친 재심청원과 사면청원을 검토하여 아주 예외적으로 사면권을 행사한다는 것이다. 그럼에도 불구하고 최근까지 영국에서는 국왕의 대권을 행사하는 행정권한에 대한 감시를 강화하기 위하여 여러 가지 헌법개혁안을 마련하고, 국왕의 대권행사에 대한 면밀한 검토와 사례를 분석하고 있다. 영국의 행정부도 의회에 의한 감시강화와 법률규정에 의한 행정권한의 행사에는 지지의 입장을 보였지만 다만 개별 사례별 접근을 강조하고 있으며, 현재 영국의 의회와 정부와의 관계, 그리고 의회우위의 정치현실을 감안하여 현재 당장의 사면권개혁이나 대권행위에 대한 제한은 필요하지 않은 것으로 결론을 내렸다.
영국의 사면권에 대한 시사점은, 여왕이나 수상이 단독으로 사면권을 행사하는 것은 아니라는 점, 명백한 사법오류에 대한 재심여부와 관련하여 검토하는 점, 의회가 법률로써 사면권을 행사할 수 있다는 점, 현실적으로 대권적 사면이 이루어진 것은 거의 존재하지 않는다는 점, 사면될 때 고려된 정보가 거짓이라고 밝혀지면 재판을 통해 엄중한 처벌을 한다는 것, 사면권 행사에 대해 의회의 감독을 강화하려는 움직임이 있다는 것 등을 들 수 있다.
3. 일본의 사면제도의 시사점
은사는 동서양을 불문하고, 군주의 인자 내지는 신의 은총의 모습으로 나타나며, 오래전부터 존재하고 현재에 이어져온 제도이지만, 법률이 정하는 통상의 형사소송절차 또는 행형절차에 의하지 않고 형사재판의 내용을 변경시켜 그 효력을 변경하거나 소멸시키는 행위이기 때문에 그것이 만약 부당하게 남용된 때에는 형사사법의 건전한 운영을 저해하고, 사회불안을 초래할 수 있어 형사재판에 대한 국민의 신뢰를 훼손하고 그 준법정신을 손상시킬 수 있다. 따라서 그러한 긴 역사적 배경을 가지는 이 은사제도에 대해서도 그것이 오늘날 민주주의적 법치국가에 있어서 존치하기에 충분한 존재이유를 가지는 것인가 또는 존치한다고 한다면 구체적으로 어떤 기능 내지 목적을 이루어야 하는가에 대한 근본적인 문제의 검토와 함께 이루어져야 한다.
이러한 기능이나 목적에 비추어 본 경우에 현행제도는 많은 문제점이 지적되고 있으며, 특히 정령은사에는 많은 문제점이 제기되고 있다.
법도 인간이 만든 이상 완전한 것은 있을 수 없고, 은사는 법에 내재하는 획일성, 고정성을 수정하여 구체적으로 타당한결과를 도출하는 것을 임무로 하는 것이다. 혹은 형벌권 자체의 예정하는 소위 수단을 가지고서도 얻을 수 없는 불합리한 구제 또는 보다 합리적인 방법의 실현을 도모함에 그 존재이유가 있다는 것이다.
이러한 관점에서 은사의 합리적인 기능 내지 목적으로 제기되는 존재이유를 다시금 고려하여야 할 것이다.
은사는 첫째, 법률은 획일성을 가지고 있기 때문에 개개의 사안의 특수사정에 비추어 그 획일성을 수정하여 구체적으로 타당한 결과를 도출하는 것이며, 둘째 사회정체의 변화나 법령의 개폐, 판례의 변경 등의 결과, 부정의, 불공평이 발생할 수 있는 경우에 이미 확정한 유죄판결의 내용이나 부수적 효과를 수정하는 것이어야 하며, 셋째 유죄판결 후에 본인의 행상이나 피해자나 사회의 감정의 변화 등에 비추어 확정판결의 효력이나 그 부수적 효과를 완화함에 따라 본인의 사회복귀를 도모하는 것이며, 넷째 재판에 오판이 있었지만, 재심이나 비상상고 등의 비상구제수단에 의해서는 구제할 수 없는 경우에 그 오판을 시정하는 것이 존재이유로서 의미를 가지는 것이다.
이에 대해 오래전부터 내려오는 목적으로 단순히 국가적 경사에 있어 이루어 지는 은사는 자의적으로 이루어진 시대의 유품에 불과하며 합리적인 근거는 없다고 할 것이다.
은사는 국민의 대표자인 국회에 의해 규정되어진 법률의 효과를 행정권이 변경하는 것으로 유죄의 확정판결의 효력을 변화시키는 중대한 변화를 가져오는 이상 그 결정에는 국민의 의사를 반영하여, 일본과 같이 정치인의 무분별한 은사와 같은 은사권의 남용을 방지할 필요가 있다.
결국, 종래의 은사의 제한적, 은혜적 성격으로부터 탈피하여 사회사정의 변화, 법령 개폐 등을 이유로 하는 형사정책적 관점에 근거하여, 합리적인 일반사면을 진행함과 동시에 형사정책적인 의미의 개별의사가 전면적으로 널리 활용되는 것이 한 방법이며, 이와 함께 합의제 심의기관을 설치하여 은사의 결정에 민의와 전문적 의견을 반영시킴으로서 은사권의 남용을 방지할 필요가 있다고 일본에서는 주장되고 있다.
Ⅳ. 우리나라 사면제도의 개선방향
사면에 대한 절차적 통제 방안으로 여러 가지가 있을 수 있으나 가장 핵심은 사면심사위원회의 위상을 제고하고 사면 대상자의 판단에 있어서 공정성·적정성·투명성을 확보하는 것이 필요하다. 이러한 점에서 사면심사위원회의 위상을 법무부 장관의 소속에서 대통령 소속을 격상하고, 해당 위원도 국회 및 대법원에서 추천하는 인사가 과반수 이상될 수 있도록 하는 것이 합리적이다. 회의록의 공개시기를 지금과 같이 사면권 단행 후 5년이 지난 시점에서 “즉시” 공개하는 것이 타당하다.
그러나 이 보다 더 중요한 것은 사면권 행사에 대하여 지속적인 관심을 가지고 지켜보는 것이 필요하다. 국민의 입장에서, 국회의 입장에서, 대법원의 입장에서 사면에 대한 논의를 펼칠 필요가 있다. 특히 국민의 입장의 목소리를 대변할 수 있는 전문가 집단인 헌법학계, 형법학계, 그리고 국가산하 연구기관에서 사면에 대한 논의를 이어가야 할 것이다. 미국의 경우에는 빌 클린턴 대통령이 임기 종료 전 단행한 사면에 대한 비판적 입장에서 사면권에 대한 제한이 핵심적 이슈로 등장하기도 하였다. 사면권 제한을 합리적으로 하기 위해서 미국의 경우에는 기존의 사면 사례를 데이터로 집적하고 다양한 방법으로 분석을 하여 사면권 행사의 적정성에 대한 논의를 하고 있다. 우리나라의 경우에도 현재까지의 사면권 행사의 자료를 데이터화 하고, 외국의 사면 사례를 전문적인 기관을 통하여 조사하여 어떠한 방법으로 사면권을 행사하는 것이 타당한지 연구하고, 이러한 연구결과는 국회의 공청회를 통하여 국민의 목소리를 담아가야 할 것이다.

Abstract ▼

The prerogative of mercy is the right and power of a state president who wins a direct national election and has the democratic legitimacy. It is the exceptional ruling act of the president which can relieve the tension between the ideas of laws and law order caused by the course of justice and the

The prerogative of mercy is the right and power of a state president who wins a direct national election and has the democratic legitimacy. It is the exceptional ruling act of the president which can relieve the tension between the ideas of laws and law order caused by the course of justice and the severity of law. The pardon power is stipulated in the Article 79 of the Constitution.
On looking back upon the constitutional history of Korea, since its first amnesty in September 1948 pardons in Korea have been carried out more than one hundred times until May, 2013. Media has strongly criticized inadequacies of selecting person for pardon whenever the pardon has been issued in Korea. Under the circumstances, partial amendments of Amnesty Act passed in February 2012 in which the gist of the bills were the formation of the Amnesty Commission to ensure the fairness and objectivity of pardons. Since then 9 propositions to prohibit and limit the pardoning power have been submitted to the National Assembly from January to May 2013. The legislative hearing on the amendment of Amnesty Act was held for the first time in the constitutional history of Korea on 22 April 2013.
Therefore, the Korean Institute of Criminology has conducted research on the problems and improvement directions of pardoning power. In particular, the study emphasizes the establishment of basic direction for essence of the pardon power and its possibility of restrictions.
Conventional research on pardoning power has concentrated on historical background of amnesty and theoretical justification on essence of pardon. On the other hand, this research specifically points out the problems and fairness of the person for pardon based on empirical research materials at that time of exercising the right to pardon. Moreover, case study has been conducted on the exercise of the pardoning power of each country in the 2000s. The research finds out laws of each country and socialcultural attitudes of exerting pardoning power. In particular, the research focuses on concrete cases of exercising pardoning power in the UK, the country of existing monarchy, the US, the country of having strong civic consciousness and Japan, the country of having similar political background and environment to Korea. The exercise of pardoning power by President Bill Clinton at the end of his term was very similar to the situation of Korea and the study considers concretely the movement of constitutional and political circles of the US about it.
It is expected that this research based on specific case study can suggest a fair and reasonable alternative to the way of exercising the pardon power of Korea. Furthermore, it is anticipated that this research can contribute to legislation with its valuable materials.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 발간사 ... 3
• CONTENTS ... 5
• 표 차례 ... 6
• 국문요약 ... 7
• 제1장 서론 ... 17
• 제1절 연구의 목적과 범위 ... 19
• 제2절 사면권의 의의와 기원 ... 21
• 제2장 우리나라 사면권 법제와 현황 ... 27
• 제1절 우리나라 사면권 법제 ... 29
• 제2절 우리나라 사면권 현황 및 문제점 ... 34
• 제3장 미국·영국·일본 사면제도 ... 51
• 제1절 미국 ... 53
• 제2절 영국 ... 100
• 제3절 일본 ... 125
• 제4절 소결 ... 160
• 제4장 사면법 개정안의 내용과 평가 ... 163
• 제1절 18대 및 19대 국회 발의 사면법 개정안의 내용 ... 165
• 제2절 사면법 개정안에 대한 논의 ... 174
• 제5장 우리나라 사면제도 개선 방안 ... 191
• 제1절 법이론적 관점에서 사면권 행사의 한계 ... 193
• 제2절 사면권 절차적 통제 ... 195
• 제3절 사면권 남용의 통제 방안 ... 201
• 참고문헌 ... 205
• Abstract ... 209
• 끝페이지 ... 211