보고서 정보
주관연구기관 |
한국행정연구원 Korea Institute of Public Administration |
보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 |
한국어
|
발행년월 | 2013-12 |
과제시작연도 |
2013 |
주관부처 |
국무조정실 The Office for Government Policy Coordination |
등록번호 |
TRKO201400012292 |
과제고유번호 |
1105007677 |
사업명 |
한국행정연구원 |
DB 구축일자 |
2014-07-12
|
DOI |
https://doi.org/10.23000/TRKO201400012292 |
초록
▼
1. 연구배경 및 필요성
□ 연구의 목적
○ 주요국 정부의 변동 요인과 변화 양상을 살펴보고 행정환경의 변화에 어떤 방식으로 대응하는지 정부조직 구조의 차원에서 분석함
○ 정부 3.0의 실현을 위한 패러다임과 주요국 정부의 정부혁신 전략을 일관되게 관통하는 조직구조 혁신의 동향과 원리를 추적함
○ 주요국의 정권교체와 관련된 일반적인 배경을 분석하고 현황을 정리한 다음, 정치적 환경ㆍ문화, 사회경제적 맥락, 정치과정(선거과정) 3수준에서 정부조직 개편 요인을 분석함
○ 이에 각 국가별로, 또는 분석 대상국가
1. 연구배경 및 필요성
□ 연구의 목적
○ 주요국 정부의 변동 요인과 변화 양상을 살펴보고 행정환경의 변화에 어떤 방식으로 대응하는지 정부조직 구조의 차원에서 분석함
○ 정부 3.0의 실현을 위한 패러다임과 주요국 정부의 정부혁신 전략을 일관되게 관통하는 조직구조 혁신의 동향과 원리를 추적함
○ 주요국의 정권교체와 관련된 일반적인 배경을 분석하고 현황을 정리한 다음, 정치적 환경ㆍ문화, 사회경제적 맥락, 정치과정(선거과정) 3수준에서 정부조직 개편 요인을 분석함
○ 이에 각 국가별로, 또는 분석 대상국가 군에서 일정한 변동 유형이 있는지를 파악하고 정부 조직개편을 유인하는 주요 동인(변수)이 무엇인지를 파악하고, 우리 정부가 정부 조직구조 개편을 시도하고자 할 때 고려해야 할 환경, 맥락, 변수 등을 체크 리스트 형태로 제시함
□ 연구의 대상과 방법
○ 본 연구의 대상은 한국에 크게 영향을 줄 수 있는 주요 국가 5개국(미국, 영국, 프랑스, 러시아, 일본)을 선정함
○ 본 연구는 주요국 변동양상 추적과 변동요인 분석을 지향하고 주요국 사정에 대한 질적 접근을 표방함
○ 또한 현장지향적 연구방법(practice-oriented research method)으로서의 사례연구가 갖는 장점을 극대화하기 위해 사례 고유의 맥락을 최대한 존중하는 한편, 비교 연구가 가능할 수 있는 비교사례연구를 실시함
○ 개별 사례 현장에 접근하여 사례의 고유한 맥락을 최대한 발현시킬 수 있는 질적 관찰을 수행하되, 미리 개별 사례 현장을 관찰하는데 사용할 수 있는 공통된 관찰 단위 즉, 비교의 준거를 설정하여 분석함
2. 이론적 검토
□ 행정조직의 개편과 재구조화(reorganization)
○ 정부조직개편과 재구조화는 과정측면(process)과 결과측면(output)이 존재함
- 조직구조의 재설계는 이 과정에 참여하는 다양한 행위자 간의 영향력의 관계의 산출물이자 행정환경의 변화에 대한 행정체제의 대응의 결과물임
- 또한 조직재설계 과정과 조직개편의 결과는 일정한 관계가 있으며, 다원적인 조직재설계 의사결정과정는 소규모의 점진적인 조직구조변화와 대응할 가능성이 크고 소수에 의한 폐쇄적인 의사결정과정은 대폭적인 조직구조변화를 일으킬 가능성이 크다고 할 수 있음
- 행정조직개편을 과정적인 측면과 결과적인 측면으로 구분하여 파악하는 것이 개념적인 유용성이 있음
○ 행정조직의 개편은 정치적 의사결정자들이 상징물을 변화시킴으로서 시민사회와 보다 가깝고 동적인 관계를 맺는 방식으로 스스로의 정체성을 개선해 나가는 과정임. 또한 조직개편은 대통령이 지배할 영역 내에서 행정적인 분야를 세우는 것을 추구함
○ 행정체제는 행정조직의 행위를 규율하는 하나의 제도로 파악함. 행정조직은 행정 체제를 매개로 상호간 교류하고 정치적 행위자들과 교류함. 따라서 행정조직개편은 새로운 제도를 창출하고 기존의 행정조직들간의 상호작용의 규칙을 바꾸고 새로운 규칙을 도입하는 의미를 가짐
○ 행정조직은 계층제적 형태를 가진 대규모 조직체로서 의사결정권한이 계층제적인 질서에 따라 구조화 하는데 행정조직체제의 개편은 이러한 의사결정권한의 계층구조를 개편한다는 의미를 가짐
○ 행정조직체제는 국민의 기대와 수요에 적합한 정책을 수립, 관리하기 위한 총합적인 정부의 노력 및 활동의 업무과정을 규정하는 역할을 하는데 행정조직개편은 행정과정 내의 업무의 흐름이 변화되는 것을 의미함
□ 행정조직개편 관련이론과 접근
○ 행정조직개편 과정은 크게 정치구조적 접근과 제도적인 접근으로 분류함
- 정치구조적 접근은 조직개편의 입안과정에서 경제적, 정치적, 사회적 구조의 영향을 강조하며 제도적 접근은 기존의 정책, 제도의 영향을 강조함
∙ 국가는 시민사회와 시장에 요구에 대응하여 새로운 기능과 역할을 수행하게 되며 이를 위한 행정조직의 신설 및 개편에 대한 정치적 정당성을 확보함
∙ 정치적 의사결정자들은 이러한 요구와 정치적 정당성을 활용하여 행정조직의 구조적인 개편을 시도함
- 역사적 신제도주의는 행정조직구조의 변화에 대해 기존의 조직구조와 제도가 가지는 효과를 강조함
∙ 조직구조의 지속성을 강조하면서 조직구조 변화의 경로의존성을 강조함
∙ 행정조직은 하나의 제도로서 독자적인 발전과정을 가짐
∙ 제도주의이론은 행정조직개편의 정치에 정치적 전통의 효과, 경로의존성(path-dependency), 책임회피(blame avoidance) 등의 개념들을 적용하여 행정조직개편의 중요한 특면들을 포착해냄
∙ 제도주의적 접근은 원칙적으로 사회경제적 변화 혹은 정치적 힘 균형 변화에 따른 제도변화 가능성을 인정함으로써 제도의 역동성을 설명함
∙ 구조에 기반을 둔 기존의 경제적, 정치적 설명과 제도주의적 관점의 설명이 연관성을 갖지 못하며 제도주의적 설명은 제도의 연속성에 집중함
- 행정조직개편을 하나의 공공정책의사결정으로 파악하고 이 정책의사결정을 분석단위로 연구함. 행정조직개편 의사결정을 설명의 대상으로 삼고 있는 대표적인 이론으로 단절균형이론(punctuated equilibrium theory)과 옹호연합모형(advocacy coalition framework)임
∙ 단절균형론은 정책이나 예산은 균형상태(equilibrium)가 지속되다가 어떤조건 하에서 단절적인 변화(punctuation)가 발생하고 다시 균형상태가 지속됨
∙ 기존의 엘리트이론의 정책체제의 독점에 따른 정책변동 가능성을 배제하는 입장과 다원주의이론의 참여자들의 자유로운 정책과정 참여로 인한 상시적인 정책변동의 가능성을 지지하는 입장을 상호보완적으로 통합한 결과임
∙ 시간적으로 중범위를 대상으로 하며 행위자의 범위로 시민까지 포함함
∙ 옹호연합모형(advocacy coalition framework)는 어떤 정책에 대한 옹호연합의 형성과 상호작용, 활동에 관한 설명을 함
∙ 정책참여자들은 신념체계(범적 핵심신념(normative deep core beliefs), 정책핵심신념(policy core beliefs), 이차적 신념(secondary beliefs))를 가지고 구성요소를 변화시키는데 이는 소수옹호연합의 결속력을 강화시킴
3. 연구설계
□ 정부조직 개편에 관한 정치구조 접근방법, 제도주의이론의 접근방법, 단절균형이론의 접근방법 등에서 도출함
○ 정부조직개편에 대한 사회구조적 접근은 정부조직개편의 입안과정에서 경제적, 정치적, 사회적 구조를 강조함
○ 정부조직을 하나의 제도로 파악하고 주요 행위자 간의 상호작용 규칙을 제도로 개념화하여 제도에 변화를 일으키는 요인, 제도의 경로의존성(path dependence), 제도의 변화에 따른 정부조직의 변화를 검토하며 조직정책 의사결정이론으로는 단절균형이론(punctuated equilibrium theory)과 옹호연합모형(advocacy coalition framework)을 고려함
□ 사회경제적동인, 정치체계, 행정체계, 주요의사결정자의 리더십을 변수로 보고 분석함
○ 사회, 경제, 환경변화는 새로운 정책에 대한 수요가 행정조직의 재설계에 대한 요구에 직접적으로 영향을 주게 되어 행정조직변화에 영향을 줄 것으로 예상함
○ 행위자간 정책자원의 교환, 정책의지지, 정당간의 관계 정도에 따라 정부조직개편 과정과 행정조직구조에 영향을 미칠것으로 예상함
○ 관료제 및 행정구조요인은 정부조직을 규율하는 법제도의 내용도 정부조직개편의 양상에 영향을 줄 것으로 예상함
○ 정치적 행위자의 정책과 행정조직에 대한 영향력은 리더쉽의 유형에 따라 크게 차이가 나며 행위자 집단의 권력과 응집성 강도에 따라서 차이가 날 것으로 예상함
4. 주요국 정부 변동과 변화양상
□ 미국
○ 행정조직변동양상
- 미국의 경우 행정조직의 변동양상은 행정조직의 개편과 관련된 법제도적 기반의 변화에 따라 세 시기(1939년 전후의 행정개혁, 1945년에서 1984년에 정부조직개편이 부분적으로 시도, 1984년 조직개편법제도의 개정)다른 모습을 보이는 특징을 보임
∙ 법제도 형성이후 Reagan 대통령 이래 George H. W. Bush 대통령도 이권한에 대한 재인증을 요구하지 않음
∙ 행정개혁에 노력을 기울였던 Clinton 대통령 또한 1993년 9월의 대폭적인 행정개혁안인 National Performance Review의 조언에도 불구하고 행정조직개편을 위한 대통령의 권한의 갱신을 요구하지 않음
- 이러한 제도적 변화에 따라 행정조직변동도 첫 번째 시기에는 대규모 연방행정조직의 신설 및 확대, 두 번째 시기 부분적 행정조직의 개편, 세 번째 시기행정조직의 무변화라는 특징을 보임
∙ 시기별 구분은 행정개혁의 양상에도 영향을 줌. 첫 번째 시기에서 구조적 접근방법이 주된 접근방법이라고 한다면 두 번째와 세 번째 시기에서 외부적인 환경변화 및 외부적 사건에 따른 행정조직구조의 변화와 행정조직이 변화하지 않고 행정과정이 개선되는 과정에 초점을 맞추는 단절균형이론(Punctuated equilibrium theory) 접근법이 보다 적합한 접근방법이라고 할 수 있음
○ 주요변동요인
- 대통령제 통치구조: 헌법 수준의 행정조직개편에 대한 최종 권한이 의회에 존재하는 정치적, 행정적 특성으로 미국 정치제도는 행정조직관련 정책결정이 상당한 기간동안 변화를 경험하지 않으며, 행정조직구조가 균형상태를 유지하도록 하는 조건으로 기능함
- 행정부 조직개편권한 관련 법 제도: 미국의 경우 대통령은 참모조직의 경우 자신의 의도대로 조직화할 수 있으나 정부조직과 외청의 경우 행정조직개편안을 의회에 제출할 권한만을 갖으며 의회의 최종 승인을 받아야만 한다. 정부조직 개편은 권한이 일차적으로 의회에 있으며 이러한 통치구조의 특징이 행정조직 개편의 빈도와 범위를 결정함
- 분점정부의 지속: 대통령제를 채택한 국가에서 행정부 수반인 대통령과 의회의 다수당이 다른 분점정부가 상당히 오랜 기간 유지되는 현상이 나타남. 분점정부인 경우 정책변동, 행정조직 변동이 어려워질 것이며 또는 분점의 정도가 커질수록 정책변동, 행정조직 변동이 일어날 가능성이 적어진다고 봄
- 정치적 선호의 양극화(political polarization): 1980년대 이후 미국정치의 특징으로 의회 내 민주당과 공화당 의원들의 정치적 선호도의 양극화현상 나타내는데 이 변화는 정책변동과 행정조직변동의 양상에 영향을 미친 것으로 보임
- 외부적 사건의 중요성: 외생적 사건이 직접적으로 행위자 요인에 영향을 주어 정책변화가 일어나는 경우도 있고, 또한 제도적 맥락의 틀 속에서 행위자들의 의도된 상호작용(개인적 또는 집합적 수준의 행위)에 의해서 급격한 변화를 가져올 수 있음
□ 영국
○ 행정조직변동양상
- 영국은 부처의 수와 기능, 명칭 등이 내각 임의로 신설되거나 폐지될 수 있어 매우 신축적인 모습을 보임
- 전 부처에 공통적으로 적용되는 계급이나 조직 유형이 없고 부처의 조직구조도 각 부처가 결정하는 다양한 모습을 보이는데 1979~2009년까지 중앙정부조직변동을 통시적으로 살펴본 White & Dunleavy(2010)의 분석에 따르면 국방부, 재무부, 내각부, 스코틀랜드부, 웨일즈부, 북아일랜드부 등을 제외한 거의 모든 부처가 상당한 변화를 겪은 것으로 보고됨
○ 주요변동요인
- 사회경제적 동인: 제조업 기반이 취약하고 외국자본의 유치와 서비스업의 활성화가 중요한 경제적 특징은 대외적인 여건변화에 취약할 수 있어 상황에 따라 가변적인 정책변화를 요하게 됨. 아울러 고품질의 노동력과 탄력적인 개방체제 확보가 중요한 전제조건이 됨
- 정치체계의 특징: 영국은 전통적으로 보수당과 노동당의 양당제가 확립되어있는데 보수당은 시장에 대한 믿음을 바탕으로 부처수를 줄이는 경향이 있는 반면, 노동당은 국가의 개입을 넓히기 위해 부처수를 늘이는 경향이 있는 것으로 나타남
∙ 총선결과에 따라 이념적 지향이 다른 정권이 들어설 때마다 새로운 정책기조를 뒷받침하기 위한 정부조직 개편이 일상적으로 이루어짐. 의원내각제를 채택하고 있다는 점도 조직변경을 자유롭게 하는 요인이 되는데 정부부처의 일관성이나 고유성보다는 정책방향의 변화에 맞는 신속한 대응이 더 중시함
- 행정체계의 특징: 영국에는 우리나라의 정부조직법과 같은 명문화된 정부조직의 근거규정이 없고, 추밀원령을 통해 업무의 분장이나 부처의 신설ㆍ변경 등이수시로 이루어지는데 추밀원이 실제로 개최되어 안건을 심의하는 경우는 거의 없고 실정법(Act)이 아닌 일종의 부령(Order)에 해당하므로 사실상 수상의 권한행사를 통해 조정이 이루어짐. 또한 부처 내부조직의 변경은 해당부처 장관의 권한에 속하므로 부처 스스로 내부조직의 구성과 소관업무 등을 탄력적으로 조정할 수 있음
- 리더쉽 영향: 영국의 정부조직 개편은 총리의 주도 하에 이루어지기 때문에 총리의 리더쉽이 주요한 변수로 작용하게 됨
□ 프랑스
○ 행정조직변동양상
- 프랑스의 정부조직의 변동은 대통령과 수상이 교체보다 정치상황의 변화를 수용하는 범위 내에서 이루어짐
- 사르코지 대통령은 중앙정부 슬림화 작업을 통한 작고 효율적인 정부 및 이를 통한 프랑스 국가경쟁력 제고를 추구하였지만 작은정부로의 전환에 어려움을 가짐
- 올랑드 대통령이 추구하는 행정체제는 부처를 세분화하여 국민과 국가경쟁력을 높이는데 주력함
○ 주요변동요인
- 사회경제적 요인: 사르코지는 방만한 정부를 개혁하고 작은 정부를 지향하면서 구조조정을 통한 고강도 재정긴축, 정부 규모 축소와 효율성 개선 및 이러한 일련의 개혁을 시도하였지만 실업률과 고용률은 회복되지 않고 사회문제로 대두됨. 올랑드 대통령으로 교체되면서 프랑스는 경제위기에서 벗어날 수 있을 것이라는 기대를 하고 있지만 세계경제 침체가 악재로 작용하고 있다고 분석됨
- 정치체계요인: 사르코지 대통령은 경제적 상황이 악화되어 가면서 상황 타개를 위하여 개각과 함께 개혁 의지를 가지지만 지방선거에서 사회당 중심의 좌파측에 과반을 내어주는 대통령은 정책의 실패하게 됨. 이 후 사회당에서 올랑드 대통령이 당선되면서 사르코지 대통령의 정책 실패를 비판하게 됨
- 행정체제요인: 대통령 집권에 따라 중앙정부는 규모 및 행정조직들이 상이하게 나타나는데 정부를 대변한 시라크 정부에 맞서 사르코지는 작은정부를 지향하며 행정조직개혁도 단행함. 또한 헌법개정이 이루어 지는데 프랑스 헌법은 1958년 제5공화국 헌법이 제정된 후 무려 20차례 이상의 잦은 개정이 이루어짐. 그 중 시라크 대통령이 2000년에 시행한 개헌과 사르코지 대통령이 2008년에 시행한 개헌은 프랑스 정부조직과 관련하여 핵심적인 요소(2000년 개헌의 대통령 임기 축소, 2008년 개헌의 대통령 연임 제한 및 대통령의 국회연설 허용)로써 대통령의 권한이 더 강화되는 계기가 됨
- 리더십요인: 대통령의 성향 즉 리더십에 따라 정부조직의 변동에 지대한 영향을 미쳤다고 할 수 있음
∙ 시라크는 드골의 이념을 기조로 한 대내․외적으로 정책을 추진함. 이는 이전의 사회당 정부의 큰 정부 중심의 정책을 작은 정부로 전환에 기틀을 마련하는 등 획기적인 정책을 추진함
∙ 사르코지는 개인성향이 강하여 정치인이나 국민적 반대 여론에 크게 개의치 않고 과감한 정책이나 개혁적 행보를 보임. 이러한 성향이 사르코지 정부조직에는 부정적인 영향을 가져옴
□ 러시아
○ 행정조직변동양상
- 러시아 정부조직 변동을 통시적으로 검토한 결과, 러시아는 상대적으로 정부교체와 조직 변동이 매우 빈번하게 발생하고 그 변동의 폭도 큰 사례로 분석됨. 1992년부터 폐지나 명칭 변경 없이 현재까지 유지된 부서는 대통령 직속내무부, 비상사태부, 외무부, 국방부, 법무부 이상 5개뿐인 것으로 나타남.
∙ 1992년부터 2008년까지의 정부 교체 시 예외 없이 신설ㆍ폐지ㆍ통합ㆍ분할 등의 조직 변동이 이루어짐
∙ 1992년 12월 제1차 체르노미르딘 정부 구성 시기부터 2004년 3월 카시야노프 정부 시기까지 정부조직 변동 빈도와 폭이 컸던 반면, 2004년 3월 제1차 프라드코프 정부 구성 이후부터 현재까지는 정부조직 변동 빈도와 폭이 현저히 줄어듦
∙ 2004년 4월 대규모 행정개혁이 상당한 영향을 미친 것으로 볼 수 있으며, 2004년 이후 러시아 행정체제가 비교적 안정적인 상황에 놓여 있음을 입증하는 사례라 함. 다만, 제1차 프라드코프 정부 이후 정부조직 변동의 양상은 2004년 최소 부서 수(16부 체제)를 기록한 후 조금씩 그 수가 증대되는 양상을 보임
○ 주요변동요인
- 사회경제적 특징: 1990년대 러시아의 혼란한 경제 상황은 경제개혁의 방향과 수위를 매개로 지속적인 정치 행위자 간 갈등을 야기했고 이는 빈번한 정부교체와 조직 변동을 초래함.
∙ 1992년부터 시작된 급진적 경제개혁은 사회주의 계획경제로의 회귀를 불가능하게 만들었다는 점에서 큰 의미를 갖지만, 다른 한편 러시아 경제를 파탄으로 이끌었고 러시아 경제를 심각한 위기의 상황으로 몰았음
∙ 2000년 푸틴이 집권하고 경제위기 극복, 안정적 성장이 지속되면서 경제적 불안정 상황이 상당 부분 해소되었고 이러한 분위기는 정부 조직의 안정을 담보하는 요소로 기능하지만 2008년 이후 국제 경제위기 발생과 러시아식 자원 중심 경제체제의 한계가 주요 과제로 부상하면서 이에 대처하기 위한 정부 조직 재구성이 시도됨
- 정치체계의 특징: 러시아의 정치체제적 특성 역시 잦은 정부 조직 변동을 초래한 중요한 이유임.
∙ 체제전환을 담보하기 위한 강력한 동력으로서 추인된 ‘제왕적 대통령’을 중심으로 한 러시아식 정치체제는 입법부와 사법부에 대한 행정부의 비교우위를 보장했고 이는 정부 조직 변동을 상대적으로 용이하게 함
- 행정체계의 특징: 현행 러시아의 행정체제 역시 정부 조직이 일관성 없이 자주변경된 주요 이유임
∙ 러시아 행정기관의 기능화를 결정하는 기본법인 1997년의 러시아연방 정부에 관한 법 이 연방 행정기관의 구조와 구조의 결정 과정에 관한 명확한 절차를 규정하고 있지 않음
∙ 따라서 현재에도 행정기관의 설립, 폐지, 개편은 법률제정 없이도 (총리의 제안을 고려한) 대통령령 발포로 가능한 상황이지만, 이들 요인들이 복합적으로 작용하는 가운데, 시기에 따라 특정 요인이 상대적으로 중요한 영향을 미친 것으로 분석됨
- 리더십 영향: 러시아식 초대통령제 정치체제의 특성은 지도자의 리더십과 더불어 잦은 정부 조직 변동을 이끔
∙ 대통령이 다른 헌정기구를 압도하는 강력한 실권을 행사하는 러시아 정치제도의 특성과 정부 구성과정을 사실상 주도하는 러시아 행정체계의 특성을 고려할 때 대통령의 리더십은 매우 중요한 변수로 작용함
∙ 러시아는 다른 국가들과와 비교할 때 리더십 변수가 정부 교체 및 조직 변동에 큰 영향을 미치는 사례로 평가함
□ 일본
○ 행정조직변동양상
- 일본은 우리와 같은 정부조직법으로 부처의 수와 기능, 명칭 등이 결정되는데 일본의 정관계의 정치역학 및 일본 관료시스템의 특이성으로 파악하여 정부조직 변동을 분석해야함
∙ 1955년-1996년 체제는 자민당 일당지배형이라고 봄. 1960년부터 2000년 까지 중앙부처인 성ㆍ청의 수준에서의 조직 변동은 거의 없는 것으로 보는데 1996년 10월의 총선거 이후 정부 개혁이 갑자기 큰 테마가 되고 2001년 1월 6일 중앙성청체제가 개편되면서 총리부와 12개 성청으로 구성됨
∙ 2000년도 개편안에 대한 당시의 평가 첫째, 首相官邸機能의 强化이고 둘째, 공공사업을 개발과 보전의 2省으로 재편하여 국가의 SOC를 종합적으로 조정하고 통합하고자 하려는 노력이며. 셋째, 국민생활의 질 향상이라는 목적으로 환경과 안전부문의 강조이고 환경처는 환경보전성으로 개편되어 이전의 환경처와 후생성업무, 농림수산성의 일부업무까지 맡게 되어 이 또한 대부처 조직으로 탈바꿈하게 됨. 넷째, 집행과 기획을 분리하는 방안으로서 정부부문의 민영화추진계획이 보다 구체화된 특성으로 봄
○ 주요변동요인
- 사회경제적 동인: 2001년도에 완성된 일본 정부조직의 동인으로 첫째, 적자국채로 인해 매년 일반회계예산에서 20% 전후가 채무변제를 위해 충당되고, 이의 개선을 위해 재정구조개혁, 경제개혁 등이 일컬어지고 있음. 둘째, 은행 경영수지악화의 원인이 관제금융으로서 온실 속에서 보호를 받았다는 점과 부실대출과정에서 정경유착을 했다는 것이 금융개혁을 불러일으키는 기인이 됨. 셋째, 노령인구의 급증으로 세출에서 사회보장비 부담의 증가인데. 1995년 통계로 일본 인구 가운데 65세 이상이 약 14% 정도인 것을 감안하면 세출에서 점차적으로 사회보장비의 비중이 늘어나리라는 전망으로 향후 일본경제의 침체를 예고하는 것임
- 정치체계의 특징: 90년대 행정개혁에 있어서 보다 직접적인 추진 계기가 되는 것은 관청내부의 정경유착 및 관료부패의 문제가 발생하자 1993년 제 41회 총선거를 앞두고 여ㆍ야 각 당은 강력한 행정개혁 추진을 선거공약으로 채택하게됨
- 행정체계의 특징: 일본 관료제의 특색에 대하여 첫째는, 행정조직 측면에서 관청 할거주의(sectionalism)이고 둘째는, 행정행태론 관점에서 관료의 우월성을 인정하는 엘리트주의이며 셋째는, 의사결정의 특징으로서 품의(稟議)제도임. 일본 행정시스템이 가지는 이러한 세 가지 특색은 명치 시기부터 형성되었다고 하나 지금까지도 일본 행정문화를 설명하는 데에 있어서 유용한 틀이라고 함
- 리더십 영향: 일본 정부의 변동에 있어 수상이 갖는 리더십의 영향은 우리와 달리 내각제이기 때문에 의외로 크다고 볼 수는 없음
∙ 집단지도 체제이기 때문에 정부 조직변동의 폭이 적고 수상의 리더십이 드러나지 않지만 지금 2013년 정부조직의 원형인 2001년도 중앙부처 조직개편을 주도했던 1996년도의 당시 하시모토 수상의 경우에는 약 40여 년간 자민당의 일당지배를 끝내고 다시금 등장한 자민당 출신의 수상이었기 때문에 정부개혁을 강하게 추진한 바가 있음
5. 시사점
□ 한국은 참여정부를 제외하고는 모든 정권에서 정부조직개편을 단행하여 정부조직 개편이 빈번하게 이루어짐.
○ 정권 초에는 대규모의 조직개편이 이루어지는 것이 제도화되는 양상이며 장기적인 조직개편의 필요성이나 시급성은 고려하지 않고 대통령의 생각만을 중심으로 조직개편안을 마련하여 정권이 바뀔 때마다 정부조직도 대규모로 개편되는 현상이 반복됨
○ 정부조직개편 과정에서 주로 제기되는 문제점은 첫째, 중앙정부조직의 반복적인 개편은 행정의 안정성과 신뢰를 훼손한다는 지적이며 둘째, 반복적으로 행정조직이 개편됨에 따라 행정부서가 안정적으로 공공서비스 제공을 위해 역량을 쏟기 보다 조직 개편에 대응하기 위해 역량을 소모한다는 문제를 지적함. 셋째, 정부조직 개편과정에서 정치적 과정에 대한 고려의 부족의 문제가 지적되며 넷째, 정부통폐합에 의한 정부조직개편의 문제점으로 부각되는 또 다른 문제는 통폐합된 부처의 내부적 갈등을 지적함
○ 이에 우리나라의 반복적으로 이루어지고 있는 행정부 초기의 정부조직개편에 일정한 제도적 수정이 요구되며, 정부기능변화에 대한 사회의 요구에 대한 대응과 무관한 정치적 요구에만 의존하는 정부조직개편에서 벗어나는 동시에 행정의 안정성과 신뢰성을 저해하는 불필요한 조직개편이나 기능조정은 최소화해야 할 것으로 판단됨
□ 정부조직법안의 작성과 국회의결과정에서 타법안과 다른 추가적인 과정을 도입할 경우 조직개편의 빈번성과 조직변동의 폭을 완화시킬 수 있을 것으로 보임
○ 헌법체계에서 정부조직법 제안의 권한을 변경할 수는 없겠으나 행정의 정부조직법 작성과정에 필수적으로 거쳐야 할 단계를 추가하거나 국회의사과정에서 특별한 조항을 신설하는 방식을 도입할 경우 우리나라 행정조직의 변화 패턴이 미국의 경우와 유사한 방향으로 바뀌게 될 것을 기대할 수 있음
○ 일본의 사례를 고려할 때 지나친 관료체제의 기득권 추구와 이익집단의 이익추구 현상을 제어할 필요가 있음. 정치적 지지세력의 요구에 따른 새로운 기구의 탄생과 기존 정부기관을 수호하는 이익집단들의 저항으로 인해 성공의 확률이 낮아지는 현상에 대하여 일정한 통제를 가해야 할 것임
○ 이를 위해 조직구조의 변화 이후의 다양한 형태의 관료제의 효율성 확보를 위한 리엔지니어링 작업이 보다 용이하게 작동할 수 있도록 하는 조직관리가 필요한 것으로 보임
- 새로운 조직의 최고관리자의 권한과 책임의 확대, 중간관리자의 새 조직에 대한 몰입과 헌신을 위한 제반 조직관리기법의 적용, 공직자의 관리책임과 재량권의 확보, 리더십 개발이 필요할 것으로 보임
○ 정부개편안이 이익집단에 의해 변질되지 않고, 정치과정에 대한 투명성의 확보와 언론과 시민에 의한 감시의 강화, 일반적인 법안에 비하여 가중된 투명성과 참여 절차의 제도화가 필요하다고 판단됨
Abstract
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This study is to track the trends and principles of the organizational innovation, consistently passing through government innovation strategy of major countries as well as Gov 3.0 of our government. For this purpose, try to analyze the general background related to regime change of major countries,
This study is to track the trends and principles of the organizational innovation, consistently passing through government innovation strategy of major countries as well as Gov 3.0 of our government. For this purpose, try to analyze the general background related to regime change of major countries, arrange the present conditions, and examine the trigger factors of government reorganization from the levels of the political environment/culture, socioeconomic context, and political process (electoral process) 3. That is to say, the ultimate objective is to grasp whether there are fixed variation types by each nation or in the group of the analyzed nations, to comprehend major agents (variables) to entice government reorganization, and to suggest in a form of checklist the environment, context, variables to be considered when our government tries to undergo reorganization. Regarding the government reorganization, selected socioeconomic agent, political system, administrative system and leadership of main decision-maker as the variables, and analyzed 5 major countries.
The U.S. federal government has three distinctive stages of organizational change and institutional settings. First, during the Great Depression and WWII era, the federal government needed to expand its role and established several departments according to the demands of circumstances. In this period, there was a surge of new agencies and departments. Second, from 1945 to 1984 citizens changed their perceptions regarding the role of governments, and presidents and the ruling party proposed several reorganization plans. In this period, there was incremental and partial organizational change. Third, after the 1984 High Court deliberated the constitutional issues about the legitimacy of the president's reorganization proposal and decided that it is only Congress that prepares and proposes reorganization plans and acts. After this decision and until now, no presidents have ever tried to reintroduce a presidential right to propose a reorganization plan. In this period, there was few agencies that experienced drastic changes in role and structure, and there was no structural change in the federal government. There are several factors that affect the trends and paths of organizational change in the U.S. federal government. First of all, the most important condition is the constitutional right to deliberate and propose reorganization plans and political veto points that political decision-makers need to follow. This has conditioned the scope and frequency of structural change and organizational change of the U.S. federal government. Presidents can change the organizational structure of middle-level agencies but need to depend on the congressional decision on the organizational structure the of federal government. In this condition, presidents pursue their political goals with the organizational support of middle-level agencies instead of high-level departments.
Second, the continuance of divided government has influenced the path of structural change of organizations of the U.S. federal government. In most years and administrations, divided governments could not agree on the reorganizational plan. In addition, there was increasing political polarization after the 1980s, and this made compromise between ruling and opposing parties more difficult. Stronger political leadership of parties and party leaders also have made it harder.
Third, external events have played an important role in governmental reorganization. External events changed the citizens’ demand for public policy and made possible the political mobilization to establish new organizations. Demand for new functions transformed itself and resulted in the governmental reorganization under the political and institutional conditions.
Patterns of reorganization of the federal government in the U.S. have ramifications for Korea.
In Korea, in the beginning of every new public administration, there has been large-scale reorganization of the central government. To many scholars of public administration, this phenomenon is not socially desirable which threatens the stability and continuity of public administration and public service. From the U.S. federal government case, we can conclude that under a specific institutional setting, there could be continuity of public administration. In order to attain this, Korea can introduce a special institutional rule for reorganization plans and bills.
The UK shows quite flexible changes in terms of numbers, functions or roles of ministries since reshufflinge can be made by the cabinet itself under the leadership of the prime minister.
There is no common hierachical pattern or organization chart applicable to ministries, and each ministry has a right to decide its own organizational structure. According to White & Dunleavy(2010), almost every ministry has changed a lot except for the ministry of defence or HM treasury.
The continuousness of government policy is guaranteed partly by inter-governmental collaboration, i.e. ‘Joined-up Government’ and it has valuable implications for Korean Government 3.0. New public management represented by Thatcherism has been criticized as it is cannot adequately solve the problem related to multiple departments since it pursued segmentalization or decentralization during the process of privatization or marketization. To secure horizontal collaboration instead of vertical efficiency, Blair suggested Joined-up Government to make departments cooperate to cope with common social problems such as social exclusion, regional development, education and transport issues.
For this purpose, initiatives were administered such as: favor of budget allocation and personnel incentive were given to joined-up projects; common objectives were established for multiple organizations; information sharing was supported; scope of responsibility of leadership was clearly identified. Under the Cabinet Office, various kinds of policy-making units to tackle the issues were established. The Social Exclusion Unit, the Rough Sleepers Unit, and the Neighbourhood Renewal Unit were typical examples of such efforts which contributed to solving the issues.
The change of French government organization is analyzed to be done within a range that the president and prime minister accept the change of political situation, rather than replacement.
President Chirac attempted reformation of a big government, but maintained on a scale of a big government. President Sarcozy who pursued a slim government asserted that the scale and operation of the reckless government was not efficient for the recovery of national competitiveness of France. He sought a small and efficient government through slimness of the central government and enhancing national competitiveness of France through this, but in the end of his regime showed the similar aspect to the previous government and had difficulty in changing into the slim government. And the government of President Hollande seized power by the left in 17 years initiated reformation into a big government, differently from a slim government President Sarcozy pursued. The administrative system President Hollande pursues can be understood to subdivide the government departments and focus on raising the competitiveness of people and nation.
This study analyses the aspect of government organization changes and its principal factors in post-soviet Russia with diachronic and synchronic viewpoints. Government organization changes in post-soviet Russia occurred quite frequently and the breadth of changes were comparatively greater. Above all, these results were caused by difficulties of the “dual transition” and the absence of democratic administrative institutions in Russia. In this report the author argues that these changes are the results of the complex interaction of some principal factors such as the chaotic economic conditions of the 1990s, the political system of the “super-presidentialism”, the administrative system, which easily allows changes of government organization, and leadership influences under powerful presidents. In the synchronic viewpoint, changes to current government organization are as follows: ① the ministries extension from 18 to 21, ② the partition of the Ministry of Health & Social development to the Ministry of Public Health, and the Ministry of Labour & Social Protection, ③ the change of the Ministry of Sports, Tourism & Youth Policy to the Ministry of Sports, ④ the new establishment of the Ministry Without Portfolio, which is responsible for the “open-government” project, ⑤ the new establishment of the Ministry of Development of the Far East. These features show some important implications in policy directions of the new Russian government.
Japanese ‘Ministry of the Government Code’, the number of ministries, such as the name is determined. However, the number of changes in government organization in Japan is significantly less than us. the United Kingdom and compare the number of changes in government organizations can not compare the characteristics of so called parliamentary system. This is the political economy of Japan's political dynamics and the bureaucracy is reasonable to determine the specificity. In this study, the major changes in the organization of the Government of Japan as factors were categorized by time period for each, separated by the 4 drivers(socio-economic factors, characteristics of the political system, Administrative System Features, Leadership impact)were investigated.
In our country, administrative reform of Gov 3.0 is being delivered in a new paradigm of government operation that positively opens and shares the public information, secures propulsion power for government projects by removing partitions between departments, communicating and cooperating, provides customized service suited to people, and supports job creation and creative economy at the same time. To conclude, our government reform plan Gov 3.0 suggests an agenda of a major step forward compared to Open Government Initiative of the US, but its many parts are judged to be just rosy prospects, when we review the detailed contents. A lot of contents is similar to the ones of the previous administrative reform, not faithful to the spirit of internet – cooperation and communication – and contains insufficient contents compared to Gov 2.0. For Gov 3.0 to accomplish its intended goal, it is judged that our government needs to examine thoroughly the contents of Gov 2.0 reform plan of the advanced countries including the USA, analyze the cases of success and failure, and apply a reform plan suited to politics, administrative environment and technological conditions of our country.
목차 Contents
- 표지 ... 1
- 발 간 사 ... 4
- 목 차 ... 5
- 표 목차 ... 9
- 그림목차 ... 11
- 국 문 요 약 ... 13
- 영문요약 ... 28
- 제1장 서 론 ... 35
- 제1절 연구의 배경과 목적 ... 35
- 1. 행정환경의 변화와 주요국 정부변동 ... 35
- 2. 박근혜 정부와 정부 3.0 패러다임 ... 36
- 제2절 연구의 대상과 방법 ... 44
- 1. 분석 대상 국가 선정과 연구 절차 ... 44
- 2. 분석 방법: 사례연구 ... 45
- 제2장 이론적 배경 및 분석틀 ... 51
- 제1절 이론적 배경 ... 51
- 1. 행정조직개편의 의의 ... 51
- 2. 행정조직에 대한 가정과 행정조직개편의 의의 ... 53
- 제2절 분석틀 ... 57
- 1. 행정조직개편 관련이론 및 접근 ... 57
- 2. 분석틀 ... 62
- 제3장 미국 정부변동과 변동요인 ... 71
- 제1절 통시적 분석 ... 71
- 1. 정부조직 변동양상 ... 71
- 2. 변동요인 ... 88
- 제2절 공시적 분석 ... 97
- 1. 오바마 행정부의 행정 조직개편시도 ... 97
- 2. 행정조직개편 무산의 요인 ... 100
- 제3절 소결: 미국 정부조직 변동의 특징과 시사점 ... 103
- 1. 정부조직 변동양상 ... 103
- 2. 주요 변동요인과 시사점 ... 105
- 제4장 영국 정부변동과 변동요인 ... 109
- 제1절 통시적 분석 ... 109
- 1. 정부조직 변동양상 ... 109
- 2. 변동요인 ... 117
- 제2절 공시적 분석 ... 130
- 1. 현 정부 변동상황 ... 130
- 2. 변동요인 ... 140
- 제3절 소결: 영국 정부조직 변동의 특징과 시사점 ... 151
- 1. 변동유형 ... 151
- 2. 주요 변동요인과 시사점 ... 153
- 제5장 프랑스 정부변동과 변동요인 ... 157
- 제1절 통시적 분석 ... 157
- 1. 정부조직 변동양상 ... 159
- 2. 변동요인 ... 169
- 제2절 공시적 분석 ... 182
- 1. 프랑수아 올랑드 정부의 정부조직(2012-현재) ... 182
- 2. 변동요인 ... 201
- 제3절 소결: 프랑스 정부조직 변동의 특징과 시사점 ... 206
- 1. 주요 변동요인의 특징 ... 206
- 2. 주요 변동요인과 시사점 ... 207
- 제6장 러시아 정부변동과 변동요인 ... 211
- 제1절 통시적 분석: 중앙정부 ... 211
- 1. 정부조직 변동양상 ... 211
- 2. 변동요인 ... 224
- 제2절 공시적 분석 ... 234
- 1. 현 정부 변동상황 ... 234
- 2. 변동요인 ... 245
- 제3절 소결: 러시아 정부조직 변동의 특징과 시사점 ... 255
- 1. 정부조직 변동 양상의 특징 ... 255
- 2. 주요 변동요인과 시사점 ... 256
- 제7장 일본 정부변동과 변동요인 ... 261
- 제1절 통시적 분석: 중앙정부(부ㆍ처) 중심으로 ... 261
- 1. 정부조직 변동 양상 ... 261
- 2. 변동요인 ... 268
- 제2절 공시적 분석: 주요한 부ㆍ처의 실국 중심으로 ... 280
- 1. 직전정부와 현 정부의 변동상황 ... 280
- 2. 변동요인 ... 294
- 제3절 소결: 일본 정부조직 변동의 특징과 시사점 ... 299
- 1. 2001년도 '대부처주의'로의 정부조직 변동에 대한 평가 ... 299
- 2. 주요 변동요인과 시사점 ... 302
- 제8장 결 론 ... 305
- 제1절 주요국 정부변동 유형과 요인 ... 305
- 1. 미국 정부변동 양상과 특징 ... 305
- 2. 영국 정부변동 양상과 특징 ... 307
- 3. 프랑스 정부변동 양상과 특징 ... 310
- 4. 러시아 정부변동 양상과 특징 ... 313
- 5. 일본 정부변동 양상과 특징 ... 315
- 제2절 시사점 및 정책제언 ... 320
- 1. 주요국의 정부변동의 시사점 ... 320
- 2. 우리나라 정부변동양상 개선을 위한 정책제언 ... 325
- 보 론 정부 3.0에의 시사점 ... 329
- 제1절 미국의 열린정부개혁(Open Government Initiatives: OGI) ... 329
- 1. 배경 및 개요 ... 329
- 2. 열린정부행정개혁의 추진과정 및 주요내용 ... 333
- 3. 열린정부행정개혁 모범사례 ... 345
- 4. 열린정부행정개혁 평가 ... 352
- 제2절 영국의 연계형 정부(Joined-up Government) ... 354
- 1. 배경 및 개요 ... 354
- 2. 주요 내용 ... 355
- 3. 모범 사례 ... 356
- 제3절 정부 3.0에의 시사점 ... 358
- 참고문헌 ... 363
- 끝페이지 ... 383
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