초록 ▼

농촌 지역 활성화 정책에는 많은 변화가 있었다. 정책의 외연이 확대되었고, 지방분권화를 지향하며 정책 추진체계가 재편되었고, 정책 사업을 시행하는 과정에서 상향식 접근방법과 지역 접근방법이 도입되고 확산되었다. 농촌 지역의 경제적·인구사회학적 현실이 빠르게 바뀌었다는 사실이 그런 변화의 배경에 있었음은 물론이다. 이 연구의 목적은 그러한 다차원적 변화를 성찰적으로 평가함으로써 향후 농촌 지역 활성화 정책의 발전방향과 과제를 도출하는 데 있다.
연구 내용은 ‘농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정에 대한 고찰’, ‘농촌 지역

농촌 지역 활성화 정책에는 많은 변화가 있었다. 정책의 외연이 확대되었고, 지방분권화를 지향하며 정책 추진체계가 재편되었고, 정책 사업을 시행하는 과정에서 상향식 접근방법과 지역 접근방법이 도입되고 확산되었다. 농촌 지역의 경제적·인구사회학적 현실이 빠르게 바뀌었다는 사실이 그런 변화의 배경에 있었음은 물론이다. 이 연구의 목적은 그러한 다차원적 변화를 성찰적으로 평가함으로써 향후 농촌 지역 활성화 정책의 발전방향과 과제를 도출하는 데 있다.
연구 내용은 ‘농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정에 대한 고찰’, ‘농촌 지역 활성화 정책의 방향 전환에 대한 평가’, ‘주요 농촌 지역 활성화 정책 사업의 성과 분석’, ‘농촌 지역의 미래 전망과 정책 과제 도출’ 등의 네 부분으로 나뉜다. 통계자료, 문헌자료, 전문가 델파이, 면접 조사 등의 방법을 활용하여 지난 10년여 동안의 정책 변화를 평가하였다. 그리고 당면한 과제가 무엇인지 찾고자 하였다.
한국 사회의 압축적 근대화 과정에 수반한 인구 감소 및 고령화라는 농촌 지역 인구 변화 추세는 2000년대에도 계속되었다. 인구 감소 추세는 2000년대 말에 가까워지면서 역전되기도 하였으나 고령화는 지속적으로 심화되었다. 농촌 지역의 인구 과소화 현상은 점점 심해졌는데, 읍 지역과는 달리 면 지역에서 두드러졌다. 여기에 덧붙여 노인 독거 가구, 조손 가구, 다문화 가구, 도시로부터 이주해 오는 귀농·귀촌 인구의 증가는 농촌지역사회의 인구학적 구성을 다양하게 만들고 있다. 농촌 지역의 경제는 1990년대에 본격화된 농산물 시장 개방 이후 농업만으로는 버티기 어려운 상황이 되었다. 게다가 지방자치제가 실시됨으로써 농촌 지역에서는 경제활동 다각화를 위한 노력이 펼쳐졌다. 그리하여 겸업농가 비율이 크게 증가하고, 농가 소득 가운데 농외 소득의 비율도 빠르게 높아졌다. 많은 농촌지역에서 농업은 더 이상 수위를 차지하는 산업이 아니게 되었다. 대신에 제조업이나 서비스업이 성장하였다. 이처럼 농촌 지역경제의 다각화가 진행되면서 정부는 농촌관광과 지역특화산업 부문에 특히 관심을 갖고 다양한 정책을 새롭게 추진하였다. 그것을 뒷받침하기 위해 정책 추진체계와 정책 사업의 접근방법도 크게 바꾸었다. 이 과정에서 농촌 지역의 주민들이 주도적으로 의견을 모아 지역 발전을 위한 계획을 수립하고 각종 활동을 수행함으로써 얻은 결실을 지역 내에 귀속시키는, 이른바 내생적 발전론이 정책 변화의 중요한 이론적 토대로 작용하였다. 농촌 지역의 경제활동 다각화와 인구사회학적 구성 변화가 진행되는 가운데, 농촌 지역 활성화 정책은 그 외연을 크게 확대하고 내생적 발전론을 다양하게 실험할 수 있었다.
농촌 지역 활성화 정책의 가장 특징적인 방향 전환을 여섯 가지 내용으로 요약할 수 있다. 첫째, 농촌 지역 활성화 정책의 영역이 확대되었다. 둘째, 정책 사업 실행에 있어 상향식 접근방법이 도입되고 확산되었다. 셋째, 공모제 방식을 통하여 지방자치단체들의 경쟁을 촉진하였다. 넷째, 지방분권화를 촉진하는 계기가 되었다. 다섯째, 지방 거버넌스가 정책 추진의 중요한 요소로 다루어졌다. 여섯째, 농촌 지역의 발전 역량 강화를 크게 강조하였다. 거의 대부분의 전문가들이 이 같은 정책 방향 전환은 필요하고 중요한 변화였다는 점에 동의하였다. 그러나 실제 농촌 현장에서 그런 변화가 충분히 실현되었다고 보기 어려운 것들도 있는 것으로 평가되었다. ‘상향식 접근방법의 도입 및 확산’, ‘지방 거버넌스 강조’, ‘역량강화 활동 지원’ 등은 다소 미흡한 수준에서 실천된 것으로 평가되었다. 이것들은 앞으로도 많은 자원과 노력을 투입하여 성과를 이루어내야 할 중요한 정책 방향이다.
많은 농촌 지역 활성화 정책 사업 가운데에서 ‘녹색농촌체험마을 조성사업’, ‘농촌 전통테마마을 조성사업’, ‘농촌마을 종합개발사업’, ‘신활력사업’ 등을 사례로 삼아 그 성과를 분석하였다. 이 정책 사업들은 2000년대에 이루어진 농촌 지역 활성화 정책의 큰 변화를 보여주는 전형적인 사례들이다. 일정한 성과를 거두기도 했지만 한계와 문제점을 노정하고 있음도 드러났다. 녹색농촌체험마을 조성사업이나 농촌 전통테마마을 조성사업 등 농촌관광마을 조성사업은 매우 광범위하게 전국적으로 전개되었다. 약 10년 동안 2,000억 원 이상의 정부 예산이 투입되어 1,500여 개 이상의 농촌
관광마을을 조성하는 데 사용되었다. 그동안 우리나라의 농촌관광 시장은 빠르게 성장하여 그 시장 규모가 2003년의 926억 원 정도였던 것이 2009 년에는 1,814억 원으로 두 배 가까이 늘었다. 농촌관광마을 조성사업이 그러한 시장 확대에 상당히 기여한 것으로 평가할 수 있다. 그러나 전체 농촌관광 시장 가운데에서도 정부 정책이 투입된 마을 단위의 농촌관광 시장은 ‘저가 시장’의 영역을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 정부가 지원한 농촌관광마을의 상품 및 서비스 품질을 제고하는 것이 향후의 중요한 과제이다.
농촌마을 종합개발사업은 주민 복지를 위한 생활 시설과 소득기반 시설을 확보하려는 ‘종합적인’ 목적에서 추진된 정책 사업으로 그 예산 규모가 상당히 큰 사업이다. 상향식 접근방법을 표방하였으나 잘 실천되지 못한것으로 평가할 수 있다. 그리고 실제로는 소득원 개발에 치중하였으나 그다지 성과를 내지 못하고 있다. 표방한 것과는 달리 각종 시설물 등 이른바 ‘하드웨어’에 대하여 자원을 비효율적으로 투입하는 경향이 강하게 드러났다.
신활력사업은 전국 70개 낙후 지역 지방자치단체의 혁신 역량을 신장시키려는 취지로 시작된 정책 사업이다. 지방 거버넌스 형성, 교육훈련, 학습조직 육성, 역량강화 활동 등 소프트웨어 부문에 자원을 주로 투입하고 상향식으로 추진하도록 정부가 강력한 의지를 갖고 추진한 사업이다. 농촌지방자치단체들이 상당한 재량을 갖고 지역 발전을 위한 시책을 기획하고 추진하는 경험을 쌓을 수 있었다는 점에서 신활력사업을 긍정적으로 평가할 수 있다. 이후 개편된 특별회계(광특회계)의 포괄보조금 제도가 지방의 자율성과 책임을 강조한 신활력사업의 취지와 접근방법을 승계하려 하고 있다. 그러나 새로운 추진체계가 원활하게 작동하지 못하고 있다. 이를 개선하는 것이 당면 과제로 남겨져 있다.
델파이에 참여한 전문가들이 크게 동의하는 농촌 지역 활성화 정책의 미래 과제는 크게 세 가지 영역으로 구분된다. 첫째는 품질 좋은 농산물, 웰빙을 추구하는 소비자 가치가 반영된 상품, 농촌 경관 등과 같이 사회가 요구하는 바에 부응하는 방식으로 농촌에서 비즈니스를 수행하고 경관을 보전하는 일이다. 둘째는 농촌 지역의 인구사회학적 변화와 관련된 것으로, 다문화 가정 증가와 그에 따른 지역사회 통합의 문제 그리고 유아ㆍ여성ㆍ노인 등 다양한 계층을 상대로 하는 평생학습 및 복지 분야의 정책 수요에 대응하는 문제이다. 세 번째는 도시와 농촌 사이의 인구이동 동향 변화 및 농촌의 인구 과소화 등과 같은 최근의 변화로 인해 발생하기 시작한 생활 서비스에 대한 주민의 접근성을 개선하는 일 그리고 주거환경을 재편하는 일이다. 첫째 영역과 둘째 영역에서 제안된 정책 과제들에 대해 전문가들은 중요도와 실현 가능성 측면에서 높은 점수를 부여하였다. 그러나 셋째 영역에서 제안된 정책 과제들은 중요도에 비해 실현 가능성이 낮은것으로 평가하였다. 농촌 지역의 낮은 인구 밀도로 인해 발생하는 문제들에 대해 단기적인 정책 수단만으로 대응하는 데에는 한계가 있다는 인식을 보여주는 것이다.

Abstract ▼

This study aims to review the changes that have taken place in rural development policy during the past decade. We analyzed extensive census data and literature, which provided us with insights about the context in which the government could not help innovating the rural development policy. To evalu

This study aims to review the changes that have taken place in rural development policy during the past decade. We analyzed extensive census data and literature, which provided us with insights about the context in which the government could not help innovating the rural development policy. To evaluate the result of those policy changes and to draw some direction for future rural development policy, some experts participated in a policy delphi which we arranged for this study.
The policy changes in the past decade can be summarized as follows. First, the domain of rural development policy was broadened very much.
Second, the bottom-up approach was diffused widely and applied to almost every rural development project. Third, bidding systems were introduced to the central government's support projects and the competition among local governments to secure the projects became tough. Fourth, the policy management system has been decentralized. Fifth, local governance was emphasized as a very important factor in the outcome of rural development policy. Lastly, capacity building in rural community was regarded as an essential process in rural development projects.
Every expert who participated in the policy delphi agreed that those changes were necessary and that some of those changes in rural development with respect to bottom-up approach, local governance and capacity building were not realized sufficiently. Therefore, those objectives should be continued in the future.

목차 Contents

• 표 지 ... 1
• 머리말 ... 3
• 요 약 ... 5
• ABSTRACT ... 9
• 차 례 ... 11
• 표 차례 ... 13
• 그림 차례 ... 15
• 제1장 서론 ... 17
• 1. 연구의 배경 ... 17
• 2. 연구 목적 ... 19
• 3. 연구 범위 ... 19
• 4. 연구 내용 ... 22
• 5. 연구 방법 ... 23
• 제2장 농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정 ... 27
• 1. 농촌 지역의 여건 변화 ... 27
• 2. 농촌 지역개발 정책의 변화 ... 44
• 3. 시사점 ... 51
• 제3장 농촌 지역 활성화 정책 방향 전환에 대한 평가 ... 53
• 1. 정책 방향 변화에 대한 전문가 평가 개요 ... 53
• 2. 정책 방향 변화의 주요 내용에 대한 전문가 의견 ... 58
• 3. 시사점 ... 70
• 제4장 주요 정책 사업의 성과 분석 ... 73
• 1. 농촌관광마을 조성사업 ... 73
• 2. 농촌마을 종합개발사업 ... 80
• 3. 신활력사업 ... 91
• 4. 델파이 패널 전문가들의 정책 사업 성과 평가 ... 95
• 5. 시사점 ... 103
• 제5장 농촌 지역 활성화 정책의 과제 ... 105
• 1. 농촌 지역의 미래 전망 ... 105
• 2. 농촌 지역 활성화를 위한 정책 과제 ... 109
• 제6장 요약 및 결론 ... 117
• 1. 정책의 외연 확대와 내생적 발전 패러다임의 확산 ... 117
• 2. 지속적으로 추구해야 할 원칙: 상향식, 지방화, 거버넌스 ... 119
• 3. 주요 정책 사업의 성과 분석 ... 121
• 4. 농촌 지역의 미래 전망과 정책 과제 ... 125
• 부록 1. 농촌마을 종합개발사업 권역별 예산액 투입 현황 ... 127
• 부록 2. 1차 델파이 조사표 ... 128
• 부록 3. 2차 델파이 조사표 ... 134
• 부록 4. 3차 델파이 조사표 ... 142
• 참고 문헌 ... 149
• 끝페이지 ... 153