초록
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▣ 연구의 필요성 및 목적
급격하게 다원화되고 있는 지식정보화사회에서 다양한 교육적 수요와 필요에 대응하기 위해 학습자에게 보다 폭넓은 교과목 선택의 기회를 부여할 수 있는 교육과정 운영 방안의 하나로 시간선택제 교사제도 도입이...
▣ 연구의 필요성 및 목적
급격하게 다원화되고 있는 지식정보화사회에서 다양한 교육적 수요와 필요에 대응하기 위해 학습자에게 보다 폭넓은 교과목 선택의 기회를 부여할 수 있는 교육과정 운영 방안의 하나로 시간선택제 교사제도 도입이 모색되어 왔다. 또한 교원에게는 일과 가정의 양립을 통해 보다 행복하게 교육활동에 몰입할 수 있도록 반듯한 시간선택제 일자리의 필요성이 제기되었다. 육아, 간병, 연수로 인한 경력 단절을 방지할 수 있다는 점에서 교직 분야의 정규직 시간선택제 교사제도는 교원 복지를 확대하는 측면이 있으며, 기존의 교사제도를 보완하여 고용의 안전성과 유연성을 동시에 추구할 수 있는 방안으로서 검토되고 있다. 학교 현장에서는 소수교과목 개설 등 교육과정 운영에 어려움을 겪고 있는 학교의 효율성을 추구하면서 기존의 소수 교과 및 순회교사에서 드러난 문제를 해소할 수 있다는 측면에서도 정규직 시간선택제 교사제도 도입 및 운영 방안을 적극 검토할 필요가 있다.
▣ 연구 방법
학교현장에서 정규직 시간선택제 교사제도에 대해 이해가 부족한 상황에서 제도도입 취지에 대한 오해와 불신이 팽배해 진 가운데 이 연구는 정규직 시간선택제 교사제도에 대한 정책이해당사자의 이해 제고와 아울러 교육공동체의 의견을 심층적으로 수렴하고 자 정책이해당사자의 심층면담 등 질적접근을 주 연구방법으로 채택하였다.
따라서 다양한 정책이해당사자들과의 FGI 면담, 전문가협의회 및 정책이해집단과의 Roundtable 운영, 그리고 교원 분야보다 앞서 시간선택제 일자리를 운영하고 있는 여타공공 및 민간 부문 전문가와의 정책 포럼 과정에서 다양한 의견 수렴을 거쳐 시간선택제 교사제도 운영 방안을 구안하고자 하였다. 또한 제도 시행과정에서 예상되는 문제와 과제를 추출하여 시간선택제 교사제도가 학교 현장에 안착할 수 있도록 제반 정책 쟁점을 짚어 시범운영 및 중장기 정책 추진을 위한 정책 제언을 제시하고자 하였다.
▣ 주요 연구 내용
⎆ 교직의 본질적 특성
교직은 인간관계를 특징으로 한다. 그 의미는 교사와 학생의 지속적이고 깊은 인간적 만남을 통해 학생의 인격적 성숙까지 도모한다는 것이다. 이 점에서 교직은 전형적인 ‘인간 기업’이다. 시간선택제 교사제도를 우려하는 시각에서는, 이 제도가 교사와 학생의 깊은 만남과 유대를 어렵게 할 것이라고 염려한다. 반면 이 제도에 공감하는 시각에서는 오히려 이 제도가 깊은 인간관계의 형성을 돕는다고 주장한다. 양 시각은 교사-학생의 긴밀하고 지속적인 인간관계가 교직의 핵심이라고 인식한다는 점에서 공통적이다. 그러므로 시간선택제로 인해 인간관계라는 교직의 핵심 특성이 강화될지 아니면 약화될 것인지가 관건이 될 것이다.
학교는 반성적 실천가들로 이루어진 조직이다. 반성적 실천이 지닌 뚜렷한 특징 가운데 하나는 그러한 실천적 지식이 개인에게 고유한 것이며 언설로 객관화하여 전달하기 어렵다는 것이다. 이 특징에 대해 시간선택제 교사가 반성적 실천에 기초한 학생지도에서 공백이 생기는 문제를 해결하기 어려울 것이라 보는 관점이 있는 반면, 온라인 지도나 면담예약제 등과 같은 보완책으로 이 문제에 대한 대응이 가능하다고 보는 시각도 있다. 두 가지의 상반된 의견은 반성적 실천이라는 속성을 고려하여 교사의 학생지도 업무에 공백과 단절이 생기지 않도록 정책을 고안하는 것이 중요하다는 점을 궁극적으로 함의한다.
학교조직은 수업과 같은 기본적인 업무의 수행에는 교사의 독립성과 자기 책임을 중시하는 ‘강한 구획’을 특징으로 하는 한편, 행정업무나 공동사무의 처리 등에 있어서는 협력과 동참을 요구하는 ‘강한 연계’를 특징으로 하는 복합적 조직이다. 이론상 구획이 강한 업무가 시간제 적합업무일 것이나, 구체적으로는 학교급 및 각 학교의 사정을 고려해야 할 것이다.
⎆ 교원 조직 변화의 맥락
정규직 전일제 교사를 중심으로 하는 교원 조직에도 변화의 바람이 불어오고 있다. 그주요 맥락은 교육과정관의 변화, 교원인사의 융통성과 안정성 제고, 학교의 기능 확대이다.
교육과정관의 변화는 학교 단위 교육과정의 확대로 인한 학생의 교과선택권 보장과 학령인구 감소의 맥락에서 나타났다. 이에 대한 능동적 대처를 위해서는 전일제 교사위주로 구성된 우리의 교직 사회로는 한계가 있다.
그러나 우수 교원의 전문성 강화 측면에서 보면 교직의 안정성을 해치지 않는 것 또한 중요할 것이다. 전일제 중심의 정규 교원에 대한 보완적 인사의 관점에서 접근한다면 인사의 효율성과 안정성 모두를 충족할 수 있을 것이다.
한편 기존의 학교가 지닌 전통적 기능에 보육, 보건 및 건강 관리, 심리적응, 사회화, 사회적 선발과 통합, 놀이 공간 제공, 숙식(급식이나 기숙사) 공동체 구성 등과 같은 부가적 기능이 강화되고 있다는 점을 감안한다면, 이러한 다양한 업무들부터 단계적으로 시간선택제 교원을 활용할 수 있을 것이라 기대된다.
⎆ 정책 모형에 따른 시간선택제 교사제도
정책형성 과정을 설명하는 Kingdon의 ‘정책의 창 모형(policy window model)’과 Sabatier의 ‘옹호연합모형(advocacy coalition framework)’에 의하면, 정책형성이 사회적 환경의 산물이면서, 지지연합과 반대연합 사이의 정치적 교섭을 통해 이루어지는 특징을 지니고 있다. 시간선택제 교사제도 역시 마찬가지인데, 이 제도의 구체화 과정과 현장 적용과정에 정치적 상호작용이나 예견하지 못하는 우발적 계기가 작용할 수 있음을 짐작하게 한다.
정책집행 과정을 설명하는 Elmore(1979)의 ‘상향식 집행론(backward mapping approach)’과 Lipsky의 ‘일선관료제론(street level bureaucracy)’에 의하면, 정책 집행이 정책당국의 의도대로만 되는 것도 아니고, 공권력을 바탕으로 한다고 해서 성공적 집행이 보장되는 것도 아니다. 따라서 시간선택제 교사제도의 성공적 집행을 위해서 학교현장의 제도 이해와 동조가 정책 도입을 위해서 필수적으로 요청된다.
또한 정책평가 과정을 설명하는 Guba와 Lincoln의 제4세대 정책평가 모형에 따르면, 시간선택제 교사제도에 대한 예비적 평가과정에 다양한 이해관계자가 참여하여 민주적숙의를 거치도록 하는 것이 무엇보다 중요하다. 평가 과정에 대한 민주적 참여와 진지한 숙의, 있는 그대로의 현실에 점진적으로 다가가려는 조정의 과정 등이 ‘반응적·구성주의적 패러다임’에서 이루어지는 제4세대 평가의 모습이다.
⎆ 시간선택제 근무제도 운영 현황
시간선택제 일자리 정책은 ‘고용률 70% 로드맵 발표(관계부처합동, 2013a)’ 이후,시간선택제 일자리 활성화 추진 계획을 통해 민간 및 공공 전 분야에서 추진되어왔으며, 특히 민간 부문의 우수 사례 발굴을 통해 시간선택제 일자리에 대한 긍정적 인식을 제고하고자 하였다.
공공부문과 일반부문의 운영 현황 분석이 시간선택제 교사제도 도입에 주는 시사점은 다음과 같다.
첫째, 시간선택제 교사제도 도입의 전제 조건으로 새로운 일자리에 대한 교직원들의 이해와 공감이 선행되어야 한다. 둘째, 여성 교원의 비율이 높고 경력 단절을 방지할 수있다는 점에서 교원의 시간선택제 교사 수요가 적지 않을 것으로 예측된다. 셋째, 시간선택제 교사가 교육과 행정업무의 효율성을 저하시키지 않도록 업무 분장 및 업무 연계 방안을 마련할 필요가 있다. 넷째, 학교에서 시간선택제 교사로 전환하는 경우 발생되는 일자리는 대체 인력을 가능한 한 정규직으로 배치하되 학교급이나 학교 규모에 따라 기간제 교사로 대치함으로써 인사 운영의 탄력성을 추구하여야 한다. 다섯째, 시간선택제 일자리 활성화를 주도하는 중앙 부처를 비롯한 공공 부문에서 직무 수행방식, 보수, 연금등 인사 관리제도를 체계적으로 정비하고, 다양한 우수 사례 홍보가 적극 이루어져야 한다. 여섯째, 시간선택제 교사제도 도입으로 인하여 교육의 질이 저하되지 않도록 시범학교의 충실한 운영이 무엇보다 중요하다.
⎆ 해외의 시간선택제 교사제도 운영 현황과 시사점
이 연구에서는 해외의 시간선택제 교사제도의 운영 현황을 파악하고 이를 통해 시사점을 도출하기 위하여 영국, 독일, 네덜란드, 호주의 사례를 검토하였다.
영국의 시간선택제 교사제도는 처음부터 정규직 시간선택제 교사로 고용된 경우(채용형)와 전일제 교사에서 출산, 육아, 학업 등의 사유로 전환한 경우(전환형)로 구분된다. 영국에서는 시간선택제 교사로 전환하는 데 있어 별다른 요구 조건이 없으며, 시간선택제교사가 불리하거나 차별적인 대우를 받지 않도록 법적인 보호 장치를 마련하고 있다. 그리고 급여 산정 시에 ‘시간 비례 원칙(pro rata principle)’을 준수하도록 규정하고 있다.
독일의 시간선택제 교사제도는 각 주별로 정해진 시간제 공무원 규정에 따르는데 대체로 18세 미만의 자녀를 둔 경우와 병간호를 해야 할 가족이나 일가친척이 있을 경우에 허용된다. 한편 1998년부터 고연령 특혜 시간선택제 근무가 도입되었는데, 주별로 차이는 있지만 대체로 55세부터 이를 신청할 수 있다.
네덜란드의 시간선택제 교사제도는 국가 차원의 특별한 규정을 두지 않고 학교장과 이사회의 재량에 따라 운영된다. 그러나 1993년 ‘사회적 동반자 협약(Social Partner Agreement)’을 기반으로 전일제 교사와 시간선택제 교사 간 차별을 두는 것을 금하도록 조항을 마련한 바 있다.
호주의 시간선택제 교사제도는 영구적 시간선택제과 최대 3년의 한시적 시간선택제 근무로 나뉜다. 시간선택제 교사의 업무량은 전일제 교사 업무량의 최소 40%에 해당하는 범위에서 결정한다. 직위는 전일제 교사의 자리를 분리하여 복수로 만들 수 있으며, 임시교사(강사), 무급휴가, 무급육아휴직 등으로 인한 정원을 활용할 수도 있다. 시간선택제는 교과 및 특수 분야 모두 적용 가능하며, 3년을 근무하면 전일제 교사 직위로 이동할권리를 부여한다.
위와 같은 주요 국가의 사례를 토대로 우리나라 시간선택제 교사제도에 필요한 정책적시사점을 다음과 같이 도출하였다.
첫째, 시간선택제 교사제도에 대한 교육공동체의 사회적 합의가 선행되어야 한다. 그러나 우리나라에서는 교육부의 정책 추진과정과 방식에 대한 교육공동체 구성원들의 강한 저항을 경험한 바 있다. 따라서 시간선택제 교사제도에 대한 사회적 인식을 변화시키기 위해서는 정부 차원의 다양한 노력이 요구된다.
둘째, 시간선택제 교사의 안정적인 지위 및 생활보장을 위한 법령을 정비해야 한다. 이에 외국 사례 분석 및 전문가 협의회, 공청회 등의 절차를 거쳐 제도 시행 과정에서 예측되는 문제점과 개선 사항을 사전에 최대로 반영한 법규를 입법화함으로써 예상되는 갈등과 혼란을 사전에 방지하는 노력이 필요하다.
셋째, 한국형 시간선택제 교사제도 도입을 모색해야 한다. 우리나라의 교직문화, 학교 풍토, 그리고 교사에 대한 사회적 인식 등은 주요 국가의 맥락과 상당히 다르다. 따라서 주요 국가의 제도와 비교하여 우리나라의 정서와 실정에 맞는 한국형 시간선택제 교사제도를 검토해야 할 것이다.
⎆ 교원의 시간선택제 근무 희망 요인 분석
교원의 휴직 사유는 질병, 병역, 육아, 간병, 동반, 학업, 기타로 나눌 수 있다. 2005년부터 2013년까지 휴직의 사유를 보면 육아의 비중이 가장 높다. 육아휴직의 비중이 증가한 이유는 가정에서의 육아가 중요하다는 인식이 확산되고 있기 때문이다. 하지만 낮은 휴직수당, 복직 후 업무 적응 문제 등으로 인해 육아휴직을 하지 못하는 교사들이 많다.
한편 교원의 퇴직 사유는 질병, 사망, 정년, 결혼, 징계, 이직 등 다양한데, 이 중 정년퇴직과 명예퇴직의 비율이 가장 높다. 명예퇴직에 비해 정년퇴직 비율이 훨씬 높았지만 2007년부터 명예퇴직 비율이 급격히 높아져서 최근에는 정년퇴직에 비해 명예퇴직 비율이 더 높아지고 있는 추세이다. 명예퇴직 신청이 급증하는 근본적인 원인으로는 교권추락으로 인한 생활지도의 어려움, 업무 가중, 공무원 연금 개혁, 그리고 고경력 교사들의 열정과 사기를 높일 수 있는 환경이 조성되지 못했기 때문으로 지적되고 있다.
⎆ 시간선택제 교사제도 도입시 선택 의향 및 요구 분석
휴직 및 퇴직 관련 수요의 시간선택제 교사제도로의 수요 이동가능성에 대한 예측을 위하여 현직 교원을 대상으로 시간선택제 근무 전환 선택 의향 및 요구에 대해 면담을 실시하였다. 대체로 전환 근무를 희망하는 교사들은 경력 단절과 경제적인 문제, 학업및 육아와 일을 병행할 수 있다는 측면에서 새로운 제도를 활용하고 싶다고 응답하였다.
최근 자녀의 인성 교육에 대한 관심이 어느 때보다 중요하게 생각되고 있는 것과 육아 휴직의 요건이 ‘만 8세까지의 아동’으로 완화된 조치에 맞물려 육아휴직을 하는 교사의 수는 점차 늘어나고 있다. 육아휴직을 고려중인 교사들은 경력 단절과 경제적 문제, 학업 및 육아와 일을 병행할 수 있다는 측면에서 새로운 제도를 활용하고 싶다고 응답하였다. 경제적인 부담은 덜면서도 아이와의 정서적인 안정감과 유대감을 위한 시간도 얻을 수 있기 때문이다.
한편 명예퇴직을 희망하는 교사가 급증하면서 최근에 명예퇴직을 신청하고도 하지 못하는 사례가 늘어나고 있다. 명예퇴직을 고려중인 교사들은 수업에서 교사로서의 권위가 약해졌다고 느끼면서 정체감의 혼란과 업무와 생활지도에 어려움을 겪고 있지만 교사로서의 일은 계속하고 싶기 때문에 시간선택제 교사제도를 활용하고 싶다는 의사를 보였다. 또한 건강상의 어려움으로 인해 근무외시간에 정기적으로 병원에 갈 수 있도록 이제도를 활용하고 싶다는 응답도 있었다. 경력이 많은 교사와 경력이 짧은 교사를 묶어 멘토-멘티 역할을 하도록 하고 서로 수업을 공개하고 컨설팅을 하면서 학습공동체를 형성한다면 시간선택제는 이러한 교사들이 교직에 남아 능동적으로 교직생활을 하면서 초임교사들에게 축적된 경험과 노하우를 전수할 수 있게 하는 한 가지 대안이 될 수 있다.
이상의 시간선택제 교사로의 전환에 관심 있는 교사들의 요구를 분석한 결과를 반영하였을 때 시간선택제 교사제도의 도입에 주는 시사점은 다음과 같다.
첫째, 시간선택제 교사제도의 시범 운영을 통해 업무 분배나 연금, 경력에서의 형평성등 논란이 되는 여러 사안들을 철저히 검증해야 한다. 시범운영을 통해 시간선택제 교사제도의 운영방식에 대해 철저하게 검증하고 보완하는 것이 필요하다. 또한 교사들이 휴직이나 퇴직을 하였을 때와 연금과 경력에 대해 시간선택제 교사로 전환했을 경우를 비교하여 형평성이 맞는지에 대한 검증을 실시해야 한다. 여러 사안에 대해 철저히 비교분석하여 좋은 방안을 이끌어 낸다면 시범운영이 끝난 후 모든 학교에서 시간선택제 교사제도를 도입했을 때 기존의 논란에 대한 우려를 불식시킬 수 있을 것이다.
둘째, 시간선택제 교사제도가 잘 시행되기 위해서는 일하는 방식의 변화를 통해 업무의 합리화를 꾀하여야 한다. 업무의 합리화를 통해 시간선택제 교사와 전일제 교사간의 업무 분배와 연계에 대한 불안감도 불식될 수 있을 것이다.
셋째, 시간선택제 교사제도를 통해 고경력 교사들이 솔선수범하여 오랜 교육경험과 노하우를 전수할 수 있는 기제를 만들고 은퇴 후의 삶에 대해서도 준비를 할 수 있는 여건을 제공한다면, 이들을 주축으로 교직 사회를 활성화시킬 수 있을 것이다.
⎆ 시간선택제 교사제도에 대한 정책이해당사자의 인식과 요구 분석
시간선택제 교사제도에 대한 정책이해당사자의 인식과 요구를 분석하기 위해 학생, 학부모, 현직 교원, 예비 교원, 교육정책전문가, 교원양성기관 교수, 정부부처 담당공무원을 대상으로 면담조사를 실시하였다. 면담을 위한 질문은 공통 질문과 개별 질문으로 구분하였다.
공통질문은 제도 도입, 제도 운영 방식, 제도의 영향, 안착 방안, 기타로 구성되었다. 첫째, 제도 도입의 응답을 정리하면 다음과 같다. 도입 취지에 대해서는 공감하는 응답과 신뢰하지 않는다는 응답이 모두 나타났다. 정책추 과정에 대해서는 부적절하다는 의견이 지배적이었다. 수요 예측에서는 대부분 일정 수요 이상이 반드시 발생할 것으로 예상하였고, 그 규모는 소규모, 대규모, 예측 불가 등으로 다양하게 나타났다. 관련 법령 제정에 대해서는 현행과 같은 대통령령으로 유지할 것과 법률 수준의 개정이 필요하다는 의견으로 양분되었다. 둘째, 제도 운영방식의 응답의 특성은 다음과 같다. 시간선택제 교사의 담당 역할과 기능에서는 불가능한 업무로 담임, 생활지도, 연속성 업무 등으로 응답하였으며, 상대적으로 가능한 업무로는 교과, 비교과 등이 언급되었다. 전일제 교사가 시간선택제 교사로 전환하는 경우(전환형)의 전환 사유 제한, 고경력 교사의 지원 제한,전환 근무기간 3년 규정에 대해서는 찬성과 반대 의견이 엇갈렸고, 전환 규모는 대체로 10% 이내가 적절하다는 의견으로 수렴되었다. 한편 신규채용형에 대해서는 다수의 정책 이해당사자가 반대 의사를 분명히 나타냈다. 그 밖에 시간선택제 교사의 근무형태와 급여 우대에 대해서는 찬성과 반대 의견이 양분되었다. 시간선택제 교사의 직무연수와 단위학교 전체 연수는 반드시 필요하다고 인식하였고, 시간선택제 교사로 인한 결원은 대부분 정규 교원으로 충원해야 한다고 응답하였다. 셋째, 제도의 영향에서는 장점으로 소수교과 운영, 다양한 교육과정, 학생 선택권 확대, 교사 전문성 개발 기회 확대, 교원복지 등이 언급되었다. 반면 단점으로는 교사 간 업무 불균형, 교사집단 위화감 조성,학교교육력 저하, 교원 복무관리의 문제 등이 언급되었다. 넷째, 시간선택제 교사제도의 안착을 위한 방안으로는 관련 주체의 인식 전환, 법령 개정, 매뉴얼 개발, 홍보, 교원증원, 학교장의 리더십 발휘, 업무 수행 방식 전환 및 업무 경감, 활발한 교사 간 업무협의 및 조정 등이 있었다.
개별질문은 정책이해당사자 집단을 현직교사, 예비교사, 교육정책전문가, 교원양성기관교수, 교직단체, 학교장, 학생과 학부모로 구분하고 각 집단에 해당되는 추가질문으로 구성하였다. 첫째, 현직교사에게는 시간선택제 교원의 역할과 기능에 관한 질문을 추가하였다. 현직교사들은 시간선택제 교사가 교사의 역할을 수행하기에는 부적합하다는 판단이 지배적이었고, 전일제 교사의 업무 부담 가중이 예상되므로 업무 처리 방식의 개선을 요구하였다. 그리고 소수교과의 시간선택제 교사 도입에 대해서는 긍정적인 반면, 한 학급의 담임을 두 명이 맡는 것에 대해서는 반대하였고, 초등학교에서는 시간선택제 교사가 교과전담을 맡는 것에 대해서도 부정적인 인식이 있었다. 한편, 시간선택제 교사로의 전환 의향을 묻는 질문에 대해서는 전환 필요가 있는 교원에 대한 수요가 있을 것으로 예측하였으나, 본인의 전환 여부에 대해서는 회의적인 시각이 공존하고 있었다. 둘째, 예비교사에게는 신규채용에 지원할 의향과 시간선택제 교사를 지원하는 예비교사의 특성에 대한 예상을 질문하였다. 대부분의 예비교사는 지원 의사가 없는 것으로 나타났고, 특별한 개인 사정을 갖고 있는 경우에만 지원할 것으로 예상되었다. 셋째, 교육정책전문가에게는 소수교과 선발, 전일제 교사로의 전환 여부, 업무 분장 등에 대해 추가질문을 하였다. 교육정책전문가들은 소수교과 선발에 대해서는 찬성과 반대 입장으로 나뉘어졌고, 시간선택제 교사가 전일제 교사로 전환할 경우 신규채용 규모 산정의 어려움등 교원인사관리 상 여러 가지 문제가 발생할 것을 예상하였으며, 업무의 경중을 고려한 업무 분장이 이루어질 것으로 예상하였다. 넷째, 교원양성기관 교수에게는 자신이 가르치는 예비교사들에게 시간선택제 교원으로 신규채용을 권고할 것인가와 관련된 질문을 하였다. 이에 대해 전일제 전환이 보장된다는 조건에서 권하지만 그렇지 않을 경우에는 권할 이유가 없다는 입장을 표명하였다. 다섯째, 교직단체 관계자에게는 시간선택제 도입에 대한 교직단체의 요구사항을 질문하였다. 이 질문에 교직단체 관계자는 모두 도입 반대를 요구하였다. 여섯째, 학교장에게는 시간선택제 교사제도 도입으로 예상되는 학교경영의 문제점을 질문하였다. 학교장들은 시간선택제 교사에게 업무 부담이 되는 중요한 업무를 맡길 수 없어서 업무분장 과정에서 구성원의 불만을 해소할 수 없으며, 시간 선택제 교원의 근태 관리에서 문제점이 발생할 것으로 예상하였다.
정책이해당사자들이 응답한 내용의 특성을 종합하면 다음과 같다. 첫째, 시간선택제 교사제도에 대한 정책이해당사자들의 인식은 집단 간 인식차이보다 개인 간 인식차이가있었다. 동일한 질문에 대해 집단 내에서도 다양하게 응답이 나타났다. 둘째, 다수의 의견이 하나로 수렴되는 문항들이 있었다. 정책추진 과정에 대해서는 모두 부적절하였다는 반응을 나타냈고, 신규채용에서도 반대 의견이 지배적이었다. 셋째, 전반적으로 제도에 대한 긍정적인 반응보다는 우려의 목소리가 높았다.
▣ 정책 제언
⎆ 정책 제언을 위한 쟁점 논의
정규직 시간선택제 제도 도입에 대한 정책 제언을 위하여 쟁점 사항을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 교육정책 도입의 취지와 관련하여 자주 대립각을 세우는 경제논리와 교육논리의 실체를 정립하고 접점을 탐색하여야 한다. 교육은 어떤 분야보다도 사회 각 영역과 연계되어 있으며, 정책이해당사자의 폭과 수가 넓은 분야이다. 따라서 교육계에서는 시간선택제 교사제도를 포함한 융합과 통섭시대의 교육정책을 보다 폭넓은 관점에서 접근하여야 할 것이다.
둘째, 시범운영 과정에서 다양한 조합의 시도를 통해 시간선택제 적합 직무 분야를 신중하게 검토한 후 정책의 본격적인 도입은 신중하게 추진하여야 할 필요가 있다. 현재 시간선택제 일자리 적합업무에 대한 세계적 시각은 모든 직무에서 시간선택제가 가능하므로 적합업무 관련 논의가 무의미하다는 것이다. 그러나 해외 주요국가와 우리나라의 학교 문화에는 차이가 있으므로 선택적으로 참조하여 적합직무를 추출해나갈 필요가 있다.
셋째, 지식변화의 주기가 가파르게 짧아지는 가운데 새로운 소수교과의 등장과 이에 따른 교육과정 유연화에 초점을 맞추어 시간선택제 교사제도를 설계하고 교원의 전문성 신장과 학습자의 새로운 교육요구에의 대응성 제고를 추구해야 할 것이다.
넷째, 시간선택제 교사제도가 취지대로 교육현장에 안착하기 위해서는 무엇보다 일하는 방식의 변화가 수반되어야 할 것이다. 따라서 시범운영과정에서는 학교행정 및 운영방식과 더불어 교사의 직무수행 방식에 대한 개혁을 시도하여 새로운 제도에 걸맞는 협업과 분업 방식을 구안해야 한다.
다섯째, 시간선택제 교사제도 도입에 앞서 관련 법령 및 규정을 정비해야 할 필요가 있다. 현재 교원의 지위 및 복무 등과 관련된 규정은 국가공무원법, 교육공무원법, 사립 학교법 등에 명시되어 있다. 따라서 관련 법․제도를 먼저 체계적으로 정비하여 기존의 휴직제도나 명예퇴직 제도와 견주어 불리한 측면이 없도록 보완할 필요가 있다.
여섯째, 시간선택제는 교사 개인의 자발적 선택이 중요하다. 시간선택제 교사제도가 만족도 높은 정책으로 정착되기 위해서는 교사 개인의 삶의 주기에 맞추어 자발적인 선택이 이루어져야 한다.
일곱째, 가정 경제의 기초 단위를 1.5벌이에 맞추어 정책을 설계할 필요가 있다. 맞벌이보다는 일과 가정의 양립이 가능하면서 외벌이보다는 경제 활동을 병행할 수 있다는 점을 보완함으로써, 현재 우리나라의 사회적 문제로 거론되고 있는 저출산 문제나 인성교육 문제를 해결할 수 있는 근원적인 대책으로 자리매김할 수 있도록 정책을 섬세하게 설계하여야 할 것이다.
여덟째, 시간선택제 교사를 별도 정원으로 관리하고 시도교육청의 협조를 얻도록 할 필요가 있다. 교원인사관리의 효율성을 제고하고 현재 교육행정가들이 선호하지 않는 순회교사 등을 줄이는 기회로 인사관리의 어려움을 해소하고, 시간선택제 교사제도를 운용한다면 시도교육청의 협조가 용이해질 것이다.
⎆ 시간선택제 교사제도 시범운영 방안
• 시간선택제 교사의 개념
전일제 교사와 동등한 자격과 지위를 가지는 정규직 교육공무원으로 기본적으로는 주2일 또는 3일간 전일근무를 원칙으로 하되(16시간~24시간, 40%~60% 고용) 학교의 여건에 따라 다양한 형태로 근무가 가능한 ‘학생 교육활동과 상담, 생활지도 등’을 담당하는 교사
• 전환 사유 및 대상자
- 육아･가족 간병･학업·퇴직이행을 이유로 시간선택제로 근무하기를 희망하는 전일제교원
- 퇴직이행 교원은 정년을 5년 앞둔 만 57세 이상의 교원
• 선정 방법 및 절차
① 전환대상자의 신청에 따라 ② 학교인사자문위원회와 학교운영위원회의 심의를 거쳐
③ 학교장이 대상자를 해당 교육지원청에 추천하고 ④ 해당 교육지원청은 상설 인사 자문위원회를 구성하여 추천된 대상자에 대해 사유의 정당성 등 결격 사유 유무 심의와 해당 교육구내의 교육과정 운영 여건을 고려하여 추인과정을 밟아 시도교육청에 추천하면
⑤ 시도교육감이 임용하도록 한다. 전환기간은 1년 단위로 하고 이어서 5년까지 연장 신청이 가능하도록 한다.
• 전환 및 재전환
전환기간은 1년 단위로 하고 이어서 5년까지 연장 신청이 가능하도록 한다. 전일제 교사로의 재전환을 보장하되, 교육과정 운영･정원 관리 등의 특별한 사유로 재전환 시기의 연기가 불가피한 경우 사전에 공지하고, 이러한 사유가 해소되는 가장 빠른 시점에서 재전환이 가능하도록 한다.
• 대체 인력
교원은 어떤 다른 직종보다 확실한 대체 인력 풀을 보유하고 있는 직군이므로 인사관리의 효율성 측면을 고려하여 기간제 교사로 충원하도록 하며, 담당 교과목이나 직무,잔여시간의 규모 등에 따라 전일제 교원 충원 시 반영이 가능한 범위 내에서는 정규직 교사로 충원하도록 한다.
• 직무 및 업무
기본적으로 시간선택제 교사도 시간에 비례하여 전일제 교사와 동일한 업무를 수행하도록 하되 각종 위원회나 협의회의 참여는 유예하도록 한다. 또한 원칙적으로 시간 선택제 교사는 담임배정에서 제외하나 시간선택제 교사의 중장기적 안정성 확보를 위한 담임업무의 적합성 여부 관련 자료를 축적하기 위하여 팀을 이룬 학급담임을 배정하는 경우도 시범운영할 수 있도록 한다.
시간선택제 교사의 업무분장과 업무 연계 시 공백 발생 방지 대책을 학교단위에서 현장연구로 수행하여 업무 인수인계 방식, 역할과 책임의 범위, 비상시 업무 처리방식등을 담은 다양한 매뉴얼을 생산하도록 한다. 원칙적으로 시간선택제 교사가 할 수 없는 업무란 없다는 전제하에 시간에 비례하여 각각의 업무를 분담하도록 하여야 할 것이다.
• 근무시간
현재 우려되고 있는 관계 형성의 미약 측면을 고려하고 학생생활지도의 연속성과 돌발성을 감안하여 주 2~3일 전일 근무를 위주로 설계하도록 하였으나 학교 교육과정 운영여건을 고려하여 다양한 시간대의 근무방식을 시범운영해 보도록 하여 시범운영과정에서 검증해보는 것이 필요하다.
• 겸직금지
시간선택제 교사는 현재 전일제 교사의 경우와 완전히 동일한 겸직제한 규정을 적용 받도록 한다. 분명한 전환사유(육아･가족간병･학업)에 의한 자발적 선택으로 전일제 보다 단시간 근무하는 형태이므로 전환과정에서 사유를 엄격히 심의하고 위배 시 강력한 처벌을 받도록 한다.
• 시간선택제 교사의 처우
전일제 교사와 비교하여 시간 비례에 의한 구분특수성과 비례성을 기저로 그 외 어떤 조건에 대해서도 비차별성을 원칙으로 한다.
Abstract
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A need to create teaching positions with flexible hours has been raised in order to provide broader opportunity for learners to se...
A need to create teaching positions with flexible hours has been raised in order to provide broader opportunity for learners to select their own courses of study and in order to enable teachers to focus on educational activities as they can prevent a career break caused by childcare, nursing, and educational training. However, a negative view has been widespread because this particular education policy has been pursued from an economic viewpoint as part of the administration’s key project that aims at 70% employment.
Under these circumstances, this study attempts to present policy recommendations for the trial operation and stabilization of part-time teaching positions with flexible hours in order to enhance positive effects and minimize possible concerns.
Given the circumstances in which concerns and objections caused by the lack of understanding about the policy to create part-time teaching positions with flexible hours are growing, a survey which is typically used as a method in this type of research has not been used based on the decision that it is more reasonable to conduct the survey after the trial operation of the policy. Instead, this study adopted a qualitative method consisting of focus group interviews which effectively collect various opinions of educational stakeholders. Additionally, an expert council, a roundtable, and a policy forum have been held.
The teaching profession is considered typical “human corporation”, where students can mature personally based on the profound bond built between teachers and students by maintaining continuous and in-depth relationship. Accordingly, those who object to the implementation of part-time teaching positions with flexible hours argue that it will be difficult to build a meaningful bond between students and teachers. Some believe that the implementation of part-time teaching positions with flexible hours will help teachers to be more engaged in teaching and enhance their jobs’ efficiency because of increased satisfaction outside their jobs. Two sides exist to the implementation of part-time teaching positions with flexible hours. Teachers form a unique organization that requires high level of independence with their own territory and expertise, yet with an equally strong connection that requires cooperation and participation in taking care of common administrative affairs.
There have been demands for change to the teachers’ organization which mainly operates with full-time teachers. Among such demands are changes in perspectives on curriculum, flexibility and stability in hiring and transferring teachers and expansion of schools’ functions. Changes in perspectives on curriculum have been reflected in terms of the expansion of unit curriculum and strengthened students’ right to choose their own courses of study, so that schools and students can respond to a knowledge and information based society where the cycle of knowledge change gets shorter and shorter. In order to proactively respond to current changes and overcome the limitation of present full-time teacher-centered personnel management, a new approach from the perspective of complementary personnel management for full-time teaching staff can help to satisfy the effectiveness and stability of personnel management. Moreover, in addition to the traditional functions of schools, considering how secondary functions of schools are expanding, such as the operation of after-school care and education programs, healthcare, providing guidance for maladjusted students, and taking care of dormitory communities, the need for teaching staff to carry out new roles and responsibilities will increase.
This study examined the cases in United Kingdom, Germany, Netherlands, and Australia where having part-time teachers with flexible hours is a common practice. In United Kingdom, teachers who work flexible hours are divided into two categories. The teachers who were as teachers with flexible hours hired in the first place and teachers whose positions got changed into part-time positions with flexible hours from full-time positions due to childbirth, childcare, and further study. In United Kingdom, there is no particular requirement in changing their status from full-time positions to the part-time positions with flexible hours, and there is legal protection against any possible discrimination toward the part-time teaching positions with flexible hours. In addition, there is a pro rata principle which ensures fair wages.
In Germany, part-time teaching positions with flexible hours follow the regulations for part-time government employees set by each state. Usually, it is allowed when teachers have children who are younger than 18 years old and when they have family or relatives that need to be taken care of. In 1998, part-time positions for experienced teachers were introduced, and those who are over 55 years old can apply.
In Netherlands, there are no regulations at the national level that govern part-time teaching positions with flexible hours and they are managed within the discretion of principals and boards of directors. In 1993, Social Partner Agreement prohibited any possible discrimination between full-time and part-time teachers.
In Australia, part-time teaching positions with flexible hours are divided into permanent part-time positions and temporary part-time positions up to three years. The workload for part-time teachers with flexible hours is about 40 percent of that of full-time teachers. Part-time teachers can teach both regular or specialized subjects and after three years of teaching, they can transfer to other part-time positions or full-time positions.
Based on the examined cases of other countries, some of the policy suggestions and recommendations for the implementation of part-time teaching positions with flexible hours in Korea were made. First, a social consensus regarding the policy should be preceded before the implementation of the part-time teaching positions with flexiblehours. Second, laws and regulations that protect the status and job security of part-time teachers with flexible hours should be established. Third, a policy for the implementation of part-time teaching positions with flexible hours that is suitable for Korean society should be introduced because the hiring process of teachers and job preferences in Korea are different from the practices of other countries.
Unlike other countries where the higher percentage of part-time positions exists, those who hold part-time positions in the workforce face prejudice in Korea. Due o the full-time position-centered labor market, part-time positions are not as popular. Presently, more part-time workforce is being created in the private sector than the public sector. The operation of part-time positions with flexible hours within the public and private sectors offers this study some useful insight. First, mutual understanding and agreement about the newly created part-time positions among full-time teachers should be preceded before implementing the part-time teaching positions with flexible hours. Second, more demands are expected because this new policy helps to prevent a career break for female teachers. Third, plans to stop part-time teachers from lowering administrative and educational efficiency should be put in place so that they can work closely with their full-time counterparts. Fourth, the flexible management of perso nnel should be exercised as the positions that become available due to the move to part-time teaching positions should be filled with full-time or temporary teachers depending on the circumstances of each school. Fifthly, the central government’s ministries and the public sector which initiate the creation of part-time positions with flexible hours should systematically improve the ways in which personnel management is administered including managing duties, wage, and retirement funds and proactively publicize excellent cases. Sixth, the quality trial operation of the policy is more important than ever in order to stop lowering the quality of education that might be caused by the implementation of part-time teaching positions with flexible hours.
In order to estimate possible demands for part-time teaching positions from full-time teachers, statistical data related to teachers’ leave of absence and retirement were analyzed. The reasons for teachers’ taking leaves of absence are illness, military service, childcare, nursing, spouse, further study, and so on. When examining the reasons for leaves of absence from 2005 to 2013, the most common reason has been childcare and it is on the rise. The reason for childcare on the rise is the increasing importance of childcare in life. However, there are many teachers who cannot take a leave of absence for childcare due to the problems of less compensation and adjusting after getting back to work. The reasons for teachers’ retirement are illness, death, reaching retirement age, disciplinary action, and change of occupation and voluntary retirement has been on the rise since 2007. The reasons for the rising tendency of voluntary retirement are increasing difficulty to guide students due to the downfall of teachers’ authority, increased workload, and reform on government employees’ pensions, and the failure to cultivate the environment where qualified teachers enhance their passion and morale.
In order to forecast whether the demands for leaves of absence and retirement would move to the part-time teaching positions with flexible hours, extensive interviews with teachers on the job were conducted about whether they would intend to transit to part-time teaching positions with flexible hours. Teachers who are considering taking a leave of absence for childcare responded positively because they believed that they could spend more time with their children to establish emotional stability and closeness as they are still financially relieved. Teachers who are considering voluntary retirement also responded positively because they continue to work as teachers even though they still think that they have downgraded authority as teachers and that they would still have trouble guiding the students. In addition, some teachers responded positively so that they could utilize flexible hours for their medical needs, such as seeing a doctor on a regular basis. Part-time teaching positions with flexible hours can serve as an alternative which could help more experienced teachers take part in mentoring newly hired teachers.
Based on the findings from the interviews, the implementation of part-time teaching positions with flexible hours suggests as following. First, the distribution of workload and fairness in terms of pensions and teachers’ experience should be thoroughly verified. Secondly, changes and rationalization of the execution of administrative affairs should be made in order to smoothly implement the policy of part-time teaching positions with flexible hours. Third, the organization of teachers can be vitalized through the implementation of part-time teaching positions with flexible hours if experienced teachers can pass their knowledge about teaching to new teachers and are provided with an opportunity to prepare for retirement.
In order to analyze the perception and needs of educational stakeholders about the part-time teaching positions with flexible hours, students, parents, teachers, pre-service teachers, education policy experts, professors who work for colleges of education, and government employees in charge were interviewed. The questions were divided into common questions and individual questions. According to the findings of the focus group interviews, there was a more significant difference among individuals than among groups and they presented overall negative opinions about the policy. In terms of actually implementing the policy, more focus on teachers’ benefits and interests was apparently present.
Based on the findings, this study identified some disputed issues at hand regarding the implementation of part-time teaching positions with flexible hours. First, a balanced and comprehensive approach between economic and educational perspectives should be introduced because educational policies cannot be implemented in vacuum. Second, in the process of the trial operation, more suitable areas for part-time positions should be identified through combining many types of different tasks. Third, considering the introduction of new subjects and the operation of small curricular management, flexible responses toward teachers’ professional development and learners’ needs should be encouraged. Fourth, through changing how teachers work and actively discussing reforms on school administration and teachers’ responsibilities in administrative affairs, newly renovated ways of cooperating and specializing among teachers should be devised. Fifth, a close examination of existing regulations regarding current leaves of absence and voluntary retirement should be done in order to prevent any unfairness that could be caused by the implementation of part-time teaching positions with flexible hours. Sixth, teachers’ voluntary participation based on their own life plans should be encouraged so that the policy enhances individual satisfaction. Seventh, carefully detailed plans that are suitable for 1.5 income household economy should be made. Eighth, the management of part-time teachers with flexible hours should be operated on a limited number based so that it alleviates the difficulty of personnel management and encourages the policy to take root in schools with the assistance of regional education offices.
The policy recommendations based on the findings of this study are as follows. The definition of “part-time teachers with flexible hours” refers to teachers who are government employees, who have the same qualifications and status as full time teachers, who can choose to work two or three days a week as full time teachers (16-24 hours, 40% to 60% appointment), who are in charge of students’ educational activities, counseling, supervising students, and so on, depending on specific circumstances of each school.
Full-time teachers can participate in part-time teaching positions with flexible hours due to childcare, nursing, further study, transition to retirement and full-time teachers who have 5 years left into retirement can also change as part-time eachers with flexible hours. The selection process and procedures are as follows; (1) application (2) review of school personnel advising committee and school management committee (3) principal’s recommendation to regional education office (3) review of personnel advising committee in the regional education office, and recommendation to metropolitan or provincial education offices (5) appointment by the superintendent of education. Newly appointed part-time teachers should work for one year and they can reapply up to 5 years. In addition, while it is guaranteed that they can come back as full-time teachers, it is contingent on the operation of curriculum and the personnel management. However, the reinstatement as full-time teachers should be done as soon as such positions become available. While the complementary personnel could be filled with temporary contract-based teachers, it can be replaced with full-time teachers, depending on their duties, teaching subjects, and the remaining time period. The part-time teachers will perform the same tasks as full-time teachers, but they are exempted from participating in various administrative and educational committees and being in charge of homerooms. In order to ensure the long-term stability of part-time teachers with flexible hours, taking charge of homerooms could be permitted on a trial basis.
It is necessary to try on various working hours depending on school’s specific educational needs and circumstances, even though the policy is originally intended for 2-3 days of full-time working hours. Additionally, part-time teachers with flexible hours are prohibited from holding other jobs as full-time teachers are. The reasons for changing into part-time teaching positions should be strictly examined and evaluated and they should be subject to disciplinary actions if they were found in violation of the regulations. Par-time teachers with flexible hours should not be discriminated on any other conditions but their specific use of working hours compared to full-time teachers.
