초록 ▼

□ 연구의 배경 및 목적
○ 우리나라의 식품안전규제는 각종 식품안전사고에 대한 대응의 과정에서 대중들의 반응을 반영하여 사전주의 원칙의 관점에서 만들어진 것이 많음
- 그러나 사전주의 원칙은 자원의 한계로 인해 현실에서는 실현 불가능한 경우가 많으며, 확률이 낮은 사소한 위험에 대해 과도한 비용의 규제로 대응할 가능성이 높아 경제적 효율성을 저해할 수 있음
- 규제 역시 한정된 자원을 사용하는 것이므로, 규제를 통한 비용과 편익을 예측하는 활동은 필수적임
- 즉, 비용편익분석(cost-benefit analys

□ 연구의 배경 및 목적
○ 우리나라의 식품안전규제는 각종 식품안전사고에 대한 대응의 과정에서 대중들의 반응을 반영하여 사전주의 원칙의 관점에서 만들어진 것이 많음
- 그러나 사전주의 원칙은 자원의 한계로 인해 현실에서는 실현 불가능한 경우가 많으며, 확률이 낮은 사소한 위험에 대해 과도한 비용의 규제로 대응할 가능성이 높아 경제적 효율성을 저해할 수 있음
- 규제 역시 한정된 자원을 사용하는 것이므로, 규제를 통한 비용과 편익을 예측하는 활동은 필수적임
- 즉, 비용편익분석(cost-benefit analysis)은 해당 규제가 사회경제적으로 수용할 수 있는 합리적이고 타당한 수준인지를 확인하기 위한 유용한 도구임

○ 식품안전규제는 합리적인 생각보다는 감정이 지배하기 쉬운 분야로, 비용편익분석이 생략되는 경우가 많았음
- 그러나 식품안전규제는 식품사슬(food chain)의 다양한 경제주체들에게 영향을 미칠 수 있고, 국민의 건강과 소비자 보호, 무역 및 환경 등 다양한 영역과 관련되어 있어 더욱 면밀한 검증이 필요함
- 다행히 최근 식품안전규제 변경시 과학적 근거뿐만 아니라 해당 규제의 사회경제적 영향에 대한 평가가 함께 이뤄져야 한다는 인식이 확산되고 있음

○ 2016년 ‘식품등의 기준 및 규격 재평가 방법 및 절차에 관한 규정’이 제정되면서, 식품등의 기준 및 규격 재평가시 대상물질의 노출량 변화 등 조사 뿐만 아니라 안전성 정보 및 사회경제적 영향까지 고려하도록 하고 있음
- 그러나 현재 식품등의 기준 및 규격 재평가는 초기단계로, 기준규격 재평가에 따른 사회경제적 비용편익분석을 위한 별도의 가이드라인, 방법 및 원칙 등은 마련되어 있지 않은 상황임

○ 이에 본 연구는 선행연구 및 비용편익분석 관련 제도 등의 검토를 통하여 ‘식품등의 기준 및 규격’의 재평가에 따른 사회경제적 비용편익분석을 위한 방법을 개발하는 것을 목적으로 함

○ 또한 구체적인 식품첨가물을 대상으로 본 연구를 통해 개발된 방법을 적용하여 비용편익분석을 실시하여, 분석방법의 적정성 및 활용가능성을 검토함

□ 연구의 범위 및 방법
○ 본 연구는 연구기간 및 규모를 고려하여 식품등의 기준 및 규격 재평가 대상 중 ‘식품첨가물’을 연구대상으로 한정하여 분석을 진행함
- ‘식품등의 기준 및 규격’은 「식품위생법」 전체 규제 중 38.8%(242개 중 94개)에 해당되는 식품안전규제의 대표규제임
- ‘식품등의 기준 및 규격 재평가’는 비용편익분석과 관련하여 근거규정이 마련되어 있고 5년을 주기로 반복적으로 실시되기 때문에 비용편익분석 절차 및 방법의 표준화가 가능한 분야임
- 한편, 식품첨가물의 종류와 소비량은 점차 증가하는 반면, 소비자의 인식은 부정적으로 형성된 경향이 있어 연구대상으로 선정함

○ 문헌조사, 전문가 자문회의, 소비자 대상 설문조사, 업체 및 전문가 대상인터뷰의 방법을 통해 연구를 수행함

□ 비용편익분석 문헌 및 제도의 검토
○ 비용편익분석은 합리적인 정책 결정자에게 도움이 되기 위한 수단임
- 규제는 미래의 수많은 예측과 불확실성을 전제하고 있기 때문에, 비용편익분석 자료에 기초하여 전문가들이 집단적 사고를 하고 불확실성을 초래하는 파라미터를 제거 혹은 수정해 가면서 현실에 가깝게 예측할 수 있을 것임

○ 본 연구는 국내외 비용편익분석 관련 규정 및 지침, 비용편익분석 관련 연구 등 선행연구 검토를 통하여 식품첨가물 기준 및 규격 재평가에 따른 비용편익분석을 위한 비용 및 편익 항목 도출, 측정 및 평가방법 등의 함의를 도출하였으며, 정리하면 다음과 같음
- 먼저, 비용편익분석은 국가경제사회의 차원에서 사회적 후생(social welfare)을 고려하여 실시해야 함
- 둘째, 비용편익분석의 핵심은 비용과 편익의 항목(item)을 정확하게 파악하는 것이고, 항목을 파악하는데 있어서 일반적으로 누락 및 중복의 실수가 발생할 수 있음
- 셋째, 비용편익분석 자체를 위한 분석비용이 많이 소요되는 것은 ‘비례의 원칙’에 위반됨. 즉, 규제집행으로 발생하는 순편익을 상화하는 분석비용은 정당화될 수 없음
- 넷째, 피규제자가 규제에 어떻게 반응할 것인가를 예상하는 단계로 시나리오를 수립해야 함. 이는 예상준수율을 확인하기 위한 절대적으로 필요한 과정임
- 다섯째, 비용과 편익은 가능한 공통된 척도를 위해서 계량화 및 화폐화 해야 함
- 여섯째, 규제의 효과는 장기적으로 발생하는 경우가 많기 때문에 비용과 편익의 시간성을 고려한 비교를 통해 순현재 가치를 평가하기 위한 할인율을 고려해야 함
- 일곱째, 중소기업, 저소득층, 특정지역 등에 분배적 가중치를 적용해야 함. 특히, 식품관련 기업들은 중소기업이 많기 때문에 이에 대한 고려가 필수적이라 할 수 있음

□ 사회경제적 비용편익분석 방법 개발
○ 선행연구를 통해 도출된 함의들에 기초하여, 본 연구는 식품첨가물의 기준 및 규격 재평가에 따른 사회경제적 비용편익분석의 절차를 1) 비용편익분석의 범위설정, 2) 영향집단의 선별 및 규모파악, 3) 비용과 편익의 평가 및 측정, 4) 비용과 편익의 비교로 구성하고 각 단계에 따른 방법을 제시하였음

- (1단계) ‘비용편익분석의 범위 설정’은 비용편익분석의 진입점을 제공하는 단계임. 즉 제안된 결과로서 무엇이 발생할지를 정의하는 것으로, 관련 영향집단들이 어떻게 반응할 것인가에 대한 것을 고려함. 재평가에 따른 비용편익분석 시나리오는 ‘유지’와 ‘변경’으로 구성하고, 변경은 ‘삭제’, ‘강화’, ‘완화’, ‘추가’로 다시 나누어 구성함

- (2단계) ‘영향집단의 선별 및 규모파악’은 식품첨가물 기준 및 규격 재평가 결과의 영향집단의 범위를 어디까지로 해야 하는지에 대해 결정하는 단계임. 영향 집단은 재평가 결과로부터 직, 간접적으로 영향을 받는 대상들을 의미하며, 비용부담(피규제자)집단과 수혜 집단으로 분류됨. 이 단계에서는 재평가 결과와 관련하여 누구의 비용과 편익을 포함할 것인가를 결정해야 함

- (3단계) ‘비용과 편익의 평가 및 측정’ 단계에서는 비용과 편익 항목을 가능한 화폐단위로 측정함. 비용은 ‘직접비용’을 중심으로 측정하고 편익은 소비자 지불의사금액과 질병비용추정법을 이용해 측정할 수 있음, 또한 식품관련 기업들은 중소기업이 많기 때문에 식품첨가물 기준 및 규격 변경에 따른 중소기업에 대한 고려가 필수적이며, 사회적 취약계층이 많이 섭취하는 식품이라면 편익분석에 있어 분배적 가중치도 고려해야 함

- (4단계) ‘비용과 편익의 비교’ 단계는 규제로 인한 장기적 영향을 고려하여 미래에 발생하는 편익과 비용은 모두 현재가치로 환산시켜 비교하고, 비용편익분석 결과는 순현재가치법으로 제시함. 이 단계에서는 비용편익 분석시 불확실한 다양한 상황들을 상정하여 시나리오화하고 각각의 시나리오별로 비용과 편익을 분석하는 민감도 분석을 진행할 수 있음

□ (사례분석) 사회경제적 비용편익분석 방법의 적용
○ 실제 재평가된 결과가 아니라 가상으로 상황을 설정하여 사례분석을 진행함
- (1단계, 비용편익분석의 범위 설정) 식품첨가물의 기준 및 규격 재평가 결과 식품첨가물 중 카라멜색소의 사용 기준이 강화(10% 수준)되는 것으로 가정하여, 본 연구에서 개발한 비용편익분석 절차 및 방법을 적용하였음
- (2단계, 영향집단의 선별 및 규모파악) 비용부담집단은 정부, 식품 제조업체, 식품 수입업체로 구분하였고 수혜집단은 국민으로 결정하였음. 단, 비용부담집단인 식품 제조업체 및 수입업체 중 50%는 이미 변경하고자 하는 기준을 준수하고 있다고 가정하여 분석을 진행하였음
- (3단계, 비용과 편익의 평가 및 측정) 비용분석은 정부의 재평가 비용, 점검비용, 식품 제조업체와 수입업체의 연구개발비용 및 식품첨가물 대체로 인한 상승비용, 품목제조 변경 보고비용, 표시비용, 확인 검사비용/식품폐기비용으로 구분하여 산출하였음. 한편, 규제로 인한 중소기업의 부담을 확인하기 위하여, 국무조정실의 중소기업 규제차등화 매뉴얼의 예비분석표모델을 적용하여 규제차등화 여부를 분석한 결과 ‘규제차등화 우선적용’이 필요한 것으로 파악되었음
- 편익분석은 소비자 지불의사(WTP)를 활용하여 국민의 식품에 대한 소비자 안심과 효용의 증가와 식품안전 신뢰도 제고, 국민건강 개선을 사용하여 도출하였음
- (4단계, 비용과 편익의 비교) 할인율은 5.5%, 분석기간은 5년으로 설정하여 비용편익분석한 결과, 순편익은 420,212,305,345원으로 나타났으며, 기존 규제준수율을 20%, 30%라고 가정하여 민감도 분석을 추가적으로 진행하였음

□ 연구의 기대효과
○ 식품 등의 기준 및 규격 재평가에 따른 비용편익분석의 절차 및 방법 등을 표준화 하면, 법규화 과정에서 효율성과 합리성을 제고할 수 있을 것임
- 또한 표준화된 사회경제적 비용편익분석 방법이 개발되면, 분석담당자가 변경되더라도 동일한 분석결과를 도출할 수 있을 것임
- 마지막으로 식품 등의 기준 및 규격 재평가시 사회경제적 비용편익분석 자료와 규제영향분석서의 비용편익분석의 기초자료로 활용할 수 있을 것으로 기대됨

(출처 : 요약 16p)

Abstract ▼

Amid increasing public concerns over the food safety incidents, Korea’s food safety regime became more and more dependent on the Precautionary Principle. However, limited resources make it difficult to actually enforce rigid rules in the marketplace, and this proactive approach may compromise econom

Amid increasing public concerns over the food safety incidents, Korea’s food safety regime became more and more dependent on the Precautionary Principle. However, limited resources make it difficult to actually enforce rigid rules in the marketplace, and this proactive approach may compromise economic efficiency because excessive cost of interventions is used to deal with relatively minor threats. Given the fact that success of regulatory system depends on available resources for implementation, it is necessary to undertake an evaluation for determining costs that we have to pay and benefits that we can expect from such investment. In this regard, Cost-Benefit Analysis is a straightforward tool for deciding whether a certain regulation is reasonable, feasible and acceptable in terms of socio-economy.

The domain of food safety is very likely to be governed by public sentiment rather than rational discourses, and CBA has been often omitted. However, an effective and comprehensive food safety system should include considerations of potential hazards at every level of food chain, as well as public health issues, consumer protection, international trade and environment.

‘Regulations on Reassessment Method and Procedures for Food Standards and Specifications’ enacted in 2016 laid a cornerstone by enabling policy makers to examine a level of exposure to harmful substances and to consider food safety data, and other sofcio-economic influences resulted from regulatory changes. Accordingly, it is anticipated that socio-economic CBA based on the reassessment of standards and specifications will expand its role in regulatory improvements. However, the reassessment system for food standards and specifications is still in its infancy, and additional guidelines, methods and principles for socio-economic CBA are not in place.

In this context, this study attempts to develop new socio-economic CBA methods based on reassessment of ‘food standards and specifications,’ with reference to previous researches and existing CBA systems. In addition, the study will review relevance and feasibility of new analysis methods through conducting CBA by applying newly developed methods into a reassessment of food additives.
This study focused on a particular item ‘food additive’ as limited time and resources did not permit us to perform an extensive reassessment.

This study defined cost items, benefit items, calculation methods and evaluation methods associated with reassessment of food additives standards and specifications through previous researches including literatures on CBA-related regulations and guidelines, as well as CBA studies.

With reference to implications resulted from critical literature reviews, this study attempts to divide socio-economic CBA procedures based on reassessment of food additives standards and specifications into four distinctive steps as follows: 1) specifying the scope of analysis, 2) identifying the affected parties and their size, 3) calculating/evaluating costs and benefits, and 4) comparing costs and benefits. [Step 1] ‘Scope of analysis’ is to set out the point of entry of CBA. This step is to define what would happen as a result of regulatory proposal with consideration of response from the affected parties. CBA scenario upon reassessment is divided into ‘maintain’ and ‘change,’ and then ‘change’ is subdivided into ‘repeal,’ ‘strengthen,’ ‘reduce,’ and ‘add.’ [Step 2] ‘Selection of the affected parties’ is to define those individuals and entities that are affected by results of reassessment of food additives standards and specifications. In other word, this step is to determine how costs and benefits are to be distributed to the affected parties, in connection with reassessment results. The parties mean those individuals and entities that are either directly or indirectly affected by reassessment results, and they may be divided into two different groups – namely, payer group (the regulated parties) and beneficiary group. [Step 3] ‘Calculation and evaluation of costs and benefits’ is to express costs and benefits on a common valuation. Costs estimation is made by ‘direct costs’ whereas benefits estimation is made by consumers’ willingness-to-pay and cost-of-illness. Any change in food additives standards and specifications must address concerns about the potential economic and regulatory effects to SMEs who are majority in the food product market. Also, distributional weighting must be used for CBA on such food items that are mostly consumed by the socially disadvantaged groups. [Step 4] ‘Comparison of costs and benefits’ is to convert the future expected costs and benefits into a present amount using net present value, with consideration of their long-term effects. Taking uncertain situations of the future, a various scenarios need to be employed, and costs and benefits may be analyzed for each and every scenario.

Instead of actual reassessment results, the case study covered a hypothetical situation; results of reassessment of food additives standards and specifications require strengthen a Caramel Color regulation by 10% [Step 1]. For analysis tools, CBA procedures and methods developed by this study were employed. The payer group includes government, food manufacturers and food importers, and the beneficiary group is general public [Step 2]. Meanwhile, 50% of food manufacturers and food importers were in compliance with the strengthened regulation. Costs analysis was divided into two parts, namely government and private (food manufacturers and food importers); the former includes costs arising from reassessment and surveillance, and the latter includes costs arising from R&D activities and replacement of food additives, food item manufacturing reporting, food labeling, inspection, and food disposal. In turned out that ‘affirmative actions’ are required in accordance with the Preliminary Analysis Model contained in Deregulation Manual for SMEs issued by the Office for Government Policy Coordination, Prime Minister’s Secretariat. On the other hand, benefits analysis was carried out using consumers’ willingness-to-pay. Benefits include consumers’ psychological wellness, increased utility and consumer confidence in the food safety, and improvement in public health [Step 3]. By defining 5.5% of discount rate and 5 years of analysis period, a net value of KRW 420,212,305,345 was obtained. Additional sensitivity analyses were performed under the situation where regulatory compliance rate is 20% and 30% respectively [Step 4].

This study will provide you with the opportunities, resources and supports to assist you in following matters: Firstly, well-standardized CBA procedures and methods based on reassessment of foods standards and specifications will increase overall effectiveness and rationality in food safety legislation process. Secondly, standardized socio-economic CBA methods will ensure same analysis results regardless of analyst. Lastly, this study will provide valuable primary sources for socio-economic CBA data and cost-benefit analysis of the regulatory impact analysis when food standards and specifications are reassessed.

(출처 : Abstract 12p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 발간사 ... 4
• 목차 ... 6
• 표목차 ... 10
• 그림목차 ... 11
• Abstract ... 12
• 요 약 ... 16
• 제1장 서 론 ... 22
• 제1절 연구의 배경 및 목적 ... 24
• 제2절 연구의 범위 및 방법 ... 27
• 1. 연구의 범위 ... 27
• 2. 연구의 방법 ... 31
• 제2장 제도 및 현황 분석 ... 34
• 제1절 식품등의 기준 및 규격 ... 36
• 1. 식품등의 기준 및 규격의 의의 ... 36
• 2. 식품등의 기준･규격 관리 현황 ... 37
• 제2절 식품등의 기준 및 규격 재평가 제도 ... 40
• 1. 식품등의 기준 및 규격 재평가 제도 ... 40
• 제3절 식품첨가물 기준･규격 재평가 ... 43
• 1. 식품첨가물의 정의 ... 43
• 2. 식품첨가물의 분류 ... 45
• 3. 식품첨가물의 현황 ... 50
• 4. 식품첨가물 기준･규격 재평가 현황 ... 53
• 제3장 비용편익분석의 이론적 검토 ... 56
• 제1절 비용편익분석의 의의 ... 58
• 제2절 국내외 비용편익분석 관련 규정 및 지침 분석 ... 60
• 1. 국무조정실의 규제영향분석 작성 지침 ... 60
• 2. 고용노동부의 유해성·위험성 평가의 사회성·경제성 평가 ... 64
• 3. 국무조정실의 중소기업 규제 차등화 매뉴얼 ... 67
• 4. EC의 Better Regulation Guidelines ... 71
• 제3절 비용편익분석제도 일반에 대한 연구 ... 74
• 1. Ragona & Mazzocchi(2008)의 Food Safety Regulation, Economic Impact Assessment and Quantitative Methods ... 74
• 2. Sandra Hoffmann(2013)의 Making Sense of Recent Cost-of-Foodborne-Illness Estimates ... 75
• 3. Scott Farrow 외(2011)의 Towards Principles and Standards for the Benefit-Cost Analysis of Safety ... 77
• 4. 서성아(2018)의 사회적 비용·편익 강화방안 ... 79
• 5. Weimer(2017)의 Behavioral Economics for Cost-Benefit Analysis ... 83
• 제4절 식품안전규제 관련 비용편익분석 연구 ... 84
• 제5절 소결 : 비용편익분석시 고려사항 ... 90
• 제4장 사회경제적 비용편익분석 방법 개발 ... 92
• 제1절 개 요 ... 94
• 제2절 (1단계) 비용편익분석의 범위 설정 : 재평가 결과에 따른 시나리오 ... 96
• 제3절 (2단계) 영향 집단의 결정 ... 99
• 제4절 (3단계) 비용과 편익의 평가 및 측정 ... 101
• 1. 비용 및 편익항목의 도출 ... 101
• 2. 비용 및 편익의 측정 ... 109
• 제5절 (4단계) 비용과 편익의 비교 ... 111
• 1. 할인율 및 분석기간의 설정 ... 111
• 2. 비용편익분석 결과 제시 ... 111
• 3. 민감도 분석 ... 112
• 4. 기타 고려 사항 ... 112
• 제5장 (사례분석) 사회경제적 비용편익분석 방법의 적용 ... 114
• 제1절 개요 ... 116
• 제2절 (1단계) 비용편익분석의 범위 설정 ... 117
• 제3절 (2단계) 영향 집단의 결정 ... 118
• 제4절 (3단계) 비용과 편익의 평가 및 측정 ... 119
• 1. 비용의 평가 및 측정 ... 119
• 2. 편익의 평가 및 측정 ... 124
• 제5절 (4단계) 비용과 편익의 비교 ... 129
• 1. 할인율 및 분석기간의 설정 ... 129
• 2. 비용편익분석 결과 제시 ... 129
• 3. 민감도 분석 ... 130
• 4. 중소기업에 대한 고려 ... 130
• 제6절 소결 ... 132
• 참고문헌 ... 134
• 부록 : 식품첨가물 관련 언론보도 사례 ... 138
• 끝페이지 ... 142