초록 ▼

이 연구에서는 지방분권화, 고령화, 제4차 산업혁명, 지역별 차별적 전략 수립 여부, 선택과 집중 전략 수행 등을 고려하여 주요국을 선정하고 관련된 정책들을 살펴보았다.

독일은 지역의 혁신클러스터 정책이 국내 수준에서 경쟁력을 강화시키기 보다는 국제적인 경쟁력을 강화하기 위해 노력하고 있다. 이를 위해 독일 혁신클러스터 방향을 살펴보면, (1) 지리적 근접성, (2) 응용 중심의 최첨단 연구를 달성하기 위해 혁신주체들 연결할 수 있는 우수한 클러스터 운영, (3) 높은 과학기술 수준의 연구분야를 다루며, 기초 연구와 상

이 연구에서는 지방분권화, 고령화, 제4차 산업혁명, 지역별 차별적 전략 수립 여부, 선택과 집중 전략 수행 등을 고려하여 주요국을 선정하고 관련된 정책들을 살펴보았다.

독일은 지역의 혁신클러스터 정책이 국내 수준에서 경쟁력을 강화시키기 보다는 국제적인 경쟁력을 강화하기 위해 노력하고 있다. 이를 위해 독일 혁신클러스터 방향을 살펴보면, (1) 지리적 근접성, (2) 응용 중심의 최첨단 연구를 달성하기 위해 혁신주체들 연결할 수 있는 우수한 클러스터 운영, (3) 높은 과학기술 수준의 연구분야를 다루며, 기초 연구와 상업화를 이상적인 방식으로 결합할 수 있는 연구, (4) 혁신을 심층적을 이해하고, 기업가 정신을 갖고 있으며, 매우 우수한 의사 소통 및 관리기술을 보유한 네트워킹 친화적 클러스터 운영자, (5) 기술 간 및 산업 간 혁신을 촉진하는데 중요한 클러스터 간 경험과 지식의 활발한 교류, 클러스터 내부의 정기적인 커뮤니케이션 강화, (6) 해당 분야의 최고 전문가 및 전문가를 양성할 수 있는 교육 및 훈련 기회를 제공하여 우수한 클러스터 운영직원을 양성하고, 가장 숙련된 전문가를 유치하기 위한 긍정적인 국제적 이미지를 구축하는 등의 노력을 기울이고 있다. 반면에 한국은 지역혁신클러스터 정책은 부처별로 개별적으로 추진하면서 시너지 효과를 발휘하지 못하고 있고, 높은 과학기술수준을 기반으로 발전하기 보다는 기존의 산업클러스터에 기반하여 보조금 성격의 지원을 강화하고 있다.

영국의 분권화는 중앙정부의 재정적인 어려움을 타개하기 위해 추진된 측면이 나타나고 있다. 정권이 교체된 이후에 재정적인 부담이 되는 RDA를 폐지하고 LEP를 도입하였다. LEP는 부족한 중앙정부 재원 대신에 새로운 재원조달 방식을 마련하기 위해 협상 방식을 수용하고 있다. 이는 지역 내 민간 재원을 활용하여 발전시키겠다는 의도가 담겨 있다. 영국에서 분권화는 지역 간 균형에는 관심이 없으며 재정규율의 강화를 위한 수단으로 보여진다. 우리나라의 경우에도 경제 성장이 둔화되고 재정 여력이 힘들어지면 이와 같은 유형의 분권화가 단행될 수 있으며 이는 지역 간 경제적 격차를 더욱더 심화시킬 수가 있는 것이다. 따라서 분권은 시기와 맥락에 따라 그 효과가 상이하므로 재정여건과 더불어 지역의 역량을 고려하여 추진되어야 한다.

기존의 영국 RDA에서 LEP로 정책이 변화면서 산업과 혁신 관련 정책의 경우 연계의 공간적 확대로 외부효과의 공간적 범위가 상대적으로 넓어서 로컬 단위의 지역정책으로는 이를 다루기가 쉽지 않다. 이에 따라 RDA가 담당하던 투자유치, 혁신, 숙련 관련 정책들이 중앙정부로 이관되어 담당하고 있다. 하지만 지역 간의 소득 격차가 주로 산업의 구조 또는 혁신에 의해 발생하고 있다는 점을 감안하면 지역의 특성을 반영한 혁신정책에 지역의 의견이 반영되어야 한다는 점은 지역정책 수립시 고려할 가치가 있다. RDA를 폐지하고 LEP를 설립하면서 보수당 연정은 Region이 너무 커서 기능 경제권과 부합되지 않는다고 비판하였으며, LEP는 자연적인 경제권을 반영해야 한다고 가정한다. 하지만 실제로는 LEP 절반 이상이 기능적인 경제권과 부합되지 않으며 여기에는 정치적인 해법이 개입된 것이다. 이에 대해 초기에는 LEP의 공간적 범위에 대한 문제제기가 있었으나 영국 정부는 이에 대해 큰 문제가 없다고 생각하고 있으며 자발적으로 LEP가 가장 적합한 공간 범위를 설정할 수 있을 것으로 판단하고 있다. 이렇게 하여 출범한 LEP의 전략적 경제 계획에 따라 성장협약이 지역별로 체결된 것이다. 그러나, 통근권 단위로 설정된 LEP는 공급사슬, 산업 간 연계, 대학과 연구개발의 공간 연계 등을 고려하면 로컬 단위의 공간 단위가 절대적으로 적합한 것이 아닐 수 있다. 영국 정부는 보다 큰 공간범위에서 발생하는 이슈에 대해서 가인근 LEP 간 또는 부문 간 LEP의 협력을 강조하고 있다. 이처럼 정책영역의 특성과 유형에 따라 정책 전달체계의 공간 범위가 상이할 수 있으며, 이를 고려하여 해당 지역의 성장 잠재력에 영향을 미칠 수 있는 지리적 범위를 설정할 필요가 있다.

현재 영국의 로컬니즘에 기반한 지역정책은 혁신과 산업정책의 기능 분담 문제에 직면한다. 특히 영국의 경우 외국인 투자유치를 중요한 지역발전수단으로 간주하고 있는 상황에서 이에 대한 논쟁을 유발한 바가 있다. 연구개발, 숙련, 투자유치 등에 관한 이슈 둥 공간 범위가 광역화되는 사안들에 대응하기에 LEP의 재원이 빈약하고 제도적인 불확실성이 있는 상황이라는 한계점도 나타나고 있다. 따라서 산업과 혁신관련 정책의 경우 연계의 공간적 확대로 외부효과의 공간적 범위가 상대적으로 넓어서 로컬 단위의 지역정책으로는 이를 다루기가 쉽지 않다. 이에 따라 RDA가 담당하던 투자유치, 혁신, 숙련 관련 정책들이 중앙정부로 이관되어 담당하고 있다. 하지만 지역 간의 소득 격차가 주로 산업의 구조 또는 혁신에 의해 발생하고 있다는 점을 감안하면 지역의 특성을 반영한 혁신정책에 지역의 의견이 반영되어야 한다는 점은 지역정책 수립시 고려할 가치가 있다.

영국 도시권 협상은 중앙정부의 인프라에 대한 재정지원에서 혁신적인 요소를 담고 있다. 각 프로젝트별 편익분석과 이에 기반한 중앙 정부에 대한 로비를 통해 관련예산이 지방 정부에게 배분되는 것은 많은 문제점들을 가지고 있다. 이처럼 공간계획과 관련하여 월경적인 현상을 가지는 인프라 조성계획과 관련하여 영국이 도입한 협상 방식은 우리나라도 고심할 필요가 있다. 저성장과 중앙 정부의 예산적인 제약으로 인해 지방이 요구하는 인프라 수요를 충족시킬 수가 없는 상황이 나타나고 있다. 정치적인 로비와 지자체의 강력한 요청으로 인프라가 구축되었다고 하더라도 수요에 못 미쳐 예산 낭비에 이르는 경우가 종종 발생한다. 지자체 간 협력의 부재로 인해 인프라 구축의 보완이 지체되고 있기도 하다.

지역의 인프라 투자에 대한 불확실성을 장기적인 롤링 투자 방식의 재정 지원으로 해결하는 것은 무엇보다 중복 투자를 방지하고, 경제적 효과를 고려하는 우선순위를 정하고, 다른 지역과의 협의를 전제한다는 점에서 효율적이고 효과적인 것으로 볼 수가 있다. 하지만 협상 방식이 이러한 장점만을 가지고 있는 것이 아니다. 기능의 이전과 분담이라는 분권의 입장에서 보더라도 중앙정부와 일단의 지자체들 간의 협상으로 이루어지고 있어서 사례별·사안별로 상이하기 때문에 추후 책임성과 정책전달의 효율성과 효과성의 문제가 나타날 수도 있다. 협상 과정의 투명성 문제, 지리적으로 차별적인 협상 내용 등으로 인해 지방 행정체계의 복잡성이 증대되고, 시민의 민주적 책임성 요구에 부응하기 힘들 수도 있다. 이러한 문제는 결국 협상이 경제적인 목표보다는 시간상의 제약으로 정치적인 해법으로 전락할 수도 있다.

최근 우리나라에서도 지역 협약이 수행되고 예비타당성조사가 면제되기도 하는 등 다년도의 예산 지원으로 정책의 불확실성을 해소하고 정치적인 해법으로 지역 간격차를 해소하려고 하고 있다. 영국의 사례에서 보듯이 이러한 해결책은 저성장과 그에 따른 재정 긴축과 결합되면 지속가능하지 않다. 따라서 중앙과 지방정부 간에 대등한 파트너십의 입장에서 중장기적 관점에서 투자 협약을 고민하여야 지속가능한 지역혁신 및 발전이 이루어질 수 있다.

영국은 저성장과 경제 성장의 둔화로 인한 경기침체를 해결하기 위해 대도시의 집적경제를 최대한 활용하여 경제 성장의 동력을 삼겠다는 것이 보수당 정부의 전략으로 해석할 수 있다. 이는 대도시의 경제적 발전의 성과가 주변 지역으로 흘러내리는 낙수효과(trickle down effects)를 가정한다.

영국이 지금 수행하는 대도시 위주의 정책은 ‘도시 예외주의’로 농촌지역과 낙후 지역을 배려하지 않는, 즉 ‘지역정책 쇠퇴와 도시정책 르네상스’로 이해할 수 있을 것이다. 이러한 문제가 제기되면서 최근 농촌지역이 분권 협상에 포함될 수가 있다.
그럼에도 불구하고 성장 협상, 분권 협상, 도시권 협상 등 세 협상의 주요 대상은 기능지역에 기반한 대도시이다. 경제적 가치 일변도의 지역 성장 정책은 문제가 있다.
사회적 포용, 환경적인 지속가능성, 그리고 경제적 가치 등 삼자가 상호 결합되어야 하고, 도농 간의 연계와 협력이 일어나야 진정한 의미의 지역 간 격차가 완화될 수 있는 것이다. 다시 말해, 도농을 포함한 범위에서 지역의 특성을 바탕으로 지속가능한, 혁신성장을 위한 지역주도 정책에 대한 심도깊은 고민이 필요하다.

ManufacturingUSA는 미국 제조업이 직면한 중대한 도전 과제에 대응하여 학계, 산업계, 정부가 성공적으로 연합하는 진정한 공공-민간 파트너십을 창출하였다는 것에 큰 의의가 있다. 이 프로그램의 연구소들은 미국 제조업 니즈(needs)에 잘 대응할 수 있도록 설계되었으며, 이러한 니즈(needs)를 최우선 과제로 삼는 제조업전문가들과 지도자들이 주도하고 있다. 또한 연구소들은 보잉, GE, 존슨&존슨, 록히드 마틴, 포드 등과 같은 영향력 있는 미국 기업을 포함하여 수백 명의 회원을 모집하였고 이를 통한 다자간 협력 네트워크를 구축하였다.

ManufacturingUSA의 노력은 필연적으로 장기에 걸친 노력이며 특허, 첨단 제품 중심의 무역수지 개선 등의 효과가 발생하기 위해서는 수년이 걸릴 것이지만 초기 활동 결과와 산업계의 반응이 모두 매우 고무적인 것으로 평가된다. 효과적인 활동 성과를 내기 위한 노력으로 첫 번째는 R&D 지출대비 수익에 대한 사전적 계산은 기업이 연구소 프레임워크를 통해 경쟁 단계 이전의 프로젝트에 협력해야 할 강한 이유가 있음을 제시하였다. 또한 고가 장비에 대한 접근은 실험 비용을 줄이고, 특히 중소기업에게 유효하게 했다. 세번째는 로드맵을 통한 조정으로 모든 미국 산업을 올바른 방향으로 이동시키며, 인력개발 측면에서 프로그램 및 교육기관은 인력공급과 수요 분석, 자격 인증 및 도제 프로그램과 같은 많은 기본적인 요소를 포함하고 있음을 알 수 있다.

일본에서 제6기 과학기술기본계획 수립을 위해 추진하고 있는 DESIGN-i 프로그램은 지역이 갖고 있는 역량을 최대한으로 끌어내어 지역의 미래사회 비전을 실현하고 지역이 해결해야 할 다양한 사회문제(인구감소, 고령화에 의한 산업인력 부족 등)를 해당 지역에서 활동하는 혁신주체(대학, 연구기관 등)의 이업종, 이분야에 의한 연계를 통하여 해결하고, 또한 과학기술혁신을 활용한 해결방안 구축을 지원하여 지역 사회에 의한 자율적인 사회문제해결을 위한 선순환을 촉진하고자 추진하고 있다.

미국의 제조업혁신연구소와 우리나라의 지역혁신센터의 비교를 통해 우리가 얻을 수 있는 정책적 시사점은 아래와 같다.

첫째, 한정된 예산으로 모든 것을 다 할 수 없는 만큼, 지역에서 경쟁력 있는 분야를 선택하고 이에 대한 선택과 집중을 추진해야 한다. 목표로 하는 분야가 설정되면 이를 효율적으로 달성하기 위한 지역혁신모델을 만들고 이를 위한 충분한 예산지원이 뒷받침되어야 한다. 현재처럼 지역의 애로기술을 해결하는 수준의 목표로는 급변하는 산업에 대처하기 부족하기 때문에 미국의 제조업혁신연구소 모델과 같이 해방분야의 글로벌 경쟁력을 갖추는 것을 목표로 대규모 투자를 추진하고 지역 내에 혁신의 파급효과를 확대하기 위해서는 중앙정부 중심의 운영이 아니라 지역 내 산학연관이 협력하여 지역별로 적합한 모형을 추진할 수 있는 체계를 수립해야 한다.

둘째, 지역혁신은 수요자 중심으로 추진해야 한다. 특히 연구역량이 높지 않은 대학에 인프라를 구축하는 것만으로는 기업들을 유인하는 것은 쉽지 않다. 기업이 원하는 인력, 인프라, 연구비가 갖추어졌을 때 비로소 기업이 비용을 들이더라도 참여할 동력이 생기는 만큼, 기업의 수요를 적극적으로 받아들여서 기업에서 원하는 역할을 수행할 수 있는 기관을 지역혁신의 허브로 육성‧지정해야 한다.

셋째, 지역발전과 산업혁신 모두 대중소기업 협력 없이는 불가능하기 때문에 대중소기업이 모두 참여할 수 있는 가치사슬 관점의 네트워크 구축이 필요하다. 중소기업은 물론이고 대기업들도 투자를 꺼려하는 비경쟁적 기반기술이 여전히 많은 현실에서 일부 중소기업만 단발적으로 지원하는 프로그램은 산업 전반을 효율적으로 발전시키기 어렵다. 특히 제4차 산업혁명의 핵심은 수요를 생산에 빠르게 연계시키기 위해 가치사슬에 있는 기업들을 수평적으로 또는 수직적으로 연계하는 시스템을 구축하는 것이 필요하다. 이를 바탕으로 지역 내 또는 글로벌 가치사슬에 효율적으로 생산으로 추진하는 것이 필요하다. 이러한 관점에서는 대기업과 중소기업이 협력의 관점에서 관심을 가지고 있는 프로젝트를 지속적으로 발굴해서 추진하도록 체계를 구축하는 것이 필요하다.

(출처 : 요약문 5p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 요약문 ... 5
• 목차 ... 11
• 표목차 ... 13
• 그림목차 ... 14
• Ⅰ. 서 론 ... 17
• 제1절 배경 및 목적 ... 19
• 제2절 내용 및 방법 ... 20
• 1. 연구내용 ... 20
• 2. 연구방법 ... 22
• Ⅱ. 주요국 지역혁신정책 동향 ... 23
• 제1절 독일 지역혁신정책 동향 ... 25
• 1. 독일 혁신클러스터 정책 개요 ... 25
• 2. 독일 클러스터 이니셔티브의 배경 ... 26
• 3. Go-cluster ... 29
• 4. Leading-Edge Clusters ... 47
• 5. 결론 ... 73
• 제2절 영국 지역혁신정책 동향 ... 74
• 1. 영국의 지역정책 이해 ... 74
• 2. 광역중심의 지역정책 추진기구 ... 78
• 3. 로컬중심의 지역정책 및 추진기구 ... 82
• 4. 영국 지방분권정책 및 협상 ... 92
• 5. 영국 지역혁신정책 동향으로 바라본 시사점 ... 112
• 제3절 미국 지역혁신정책 동향 ... 116
• 1. 배경 및 개요 ... 116
• 2. NNMI(National Network for Manufacturing Innovation) 프로그램 내용 ... 119
• 3. ManufacturingUSA 정책 및 프로그램 시사점 ... 129
• 제4절 일본 지역혁신정책 동향 ... 131
• 1. 일본의 지역 과학기술 혁신 지원 시책의 변천 ... 131
• 2. 제2기 과학기술기본계획에 따른 주요 지원 사업 ... 132
• 3. 제3기 과학기술기본계획에 따른 주요 지원 사업 ... 145
• 4. 제4기 과학기술기본계획에 따른 주요 지원 사업 ... 147
• 5. 제5기 과학기술기본계획에 따른 주요 지원 사업 ... 152
• 6. 제6기 과학기술기본계획에 따른 주요 지원 사업 ... 176
• 7. 소결 ... 180
• 제5절 우리나라 지역혁신정책 동향 ... 183
• 1. 중앙부처의 2019년 주요 정책 동향 ... 183
• 2. 지역혁신 관련 중장기계획 및 방안 ... 193
• Ⅲ. 지역과학기술정책 이슈 ... 199
• 1. 제4차 산업혁명에 대비한 대학 지역혁신센터의 발전방향 ... 201
• 2. 지역혁신센터(Regional Innovation Center) 프로그램 내용 ... 204
• 3. 지역혁신센터(Regional Innovation Center) 프로그램 평가 ... 214
• 4. 한국 지역 R&D 정책에의 시사점 ... 214
• Ⅳ. 결론 및 시사점 ... 219
• 참고문헌 ... 227
• 끝페이지 ... 234