초록 ▼

최근 들어 대학은 학령인구의 급격한 감소와 4차 산업혁명 시대로의 진입 등 구조적 환경변화와 함께 사회수요 맞춤형 특성화 및 구조개혁 등의 정책 요구로 인해 대내외적으로 도전적인 변혁 요구에 직면해 있다. 이러한 고등교육 환경의 변화는 대학이 갖춰야 할 다양한 조건 중,교지, 교사 등, 물리적 공간 확보에 대한 시각에 변화를 야기하고 있다. 이에 따라 적정 규모를 유지하고 산업 수요와 수요자의 요구에 부응하는 양질의 교육을 제공하며 대학을 운영하는데 구비해야 할 필수 불가결한 요건들은 충족하되, 재정 비효율을 야기하거나 실효성을 기

최근 들어 대학은 학령인구의 급격한 감소와 4차 산업혁명 시대로의 진입 등 구조적 환경변화와 함께 사회수요 맞춤형 특성화 및 구조개혁 등의 정책 요구로 인해 대내외적으로 도전적인 변혁 요구에 직면해 있다. 이러한 고등교육 환경의 변화는 대학이 갖춰야 할 다양한 조건 중,교지, 교사 등, 물리적 공간 확보에 대한 시각에 변화를 야기하고 있다. 이에 따라 적정 규모를 유지하고 산업 수요와 수요자의 요구에 부응하는 양질의 교육을 제공하며 대학을 운영하는데 구비해야 할 필수 불가결한 요건들은 충족하되, 재정 비효율을 야기하거나 실효성을 기대하기 어려운 기존 규정에 대해서는 재검토와 과감한 수정이 필요한 시점이다. 이와 관련하여 최근 교육부에서는 인구절벽과 4차 산업혁명에 대비한 ‘대학혁신 지원 방안’(’19.08.06)과 ‘교육분야규제개선으로 학교의 자율 혁신 지원’(’19.09.24)을 발표하였고 「대학설립․운영 규정」 개정을 통해 정부가 대학에 대한 규제를 완화하는 내용을 포함하고 있다. 구체적으로는 단일 교지에 대한 인정 범위 확대, 고등교육기관의 통‧폐합 유형 확대·개선(안)이 제시되었다. 대학에 대한 규제 완화 정책이 실효성 있는 성과를 거두기 위해서는 규제 개선과 관련된 제반 법령을 종합적으로파악하고, 대학 현장의 의견을 수렴하여 유의미한 법령 개정을 추진할 필요가 있다.

이에 본 연구는 개정이 요청되는 「대학설립․운영 규정」의 일부 조항에 대해 일반대학과 전문대학의 전문가들을 대상으로 다양한 의견을 수렴하고 현행 법령의 구체적인 문제점과 개정 시 기대효과 등에 대해 면밀히 분석한 후, 법령 개정(안)을 도출하였다.

이상의 연구목적을 달성하기 위한 연구내용으로 첫째, 문헌조사를 통해 「대학설립‧운영 규정」의 연혁과 제·개정 사유 분석, 외국의 유사 규정 분석, 선행연구 검토 등을 실시하였다. 둘째, 대학정보공시자료를 활용하여 2010~2019년간 대학의 교지확보 현황을 분석하였다. 셋째, 전문대학과 일반대학의 기획처장 대상 설문조사와 전문가 협의회를 통해 「대학설립‧운영규정」 개정 사항에 대한 이해관계자 인식 조사를 실시하였다. 넷째, 이상의 연구결과들을 종합하여 단일 교지 인정범위와 대학 간 통‧폐합 유형 관련 규정 개정(안)을 도출하였다. 주요 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

□ 이론적 기초
이 장에서는 「대학설립‧운영 규정」 중 교지와 대학간 통‧폐합 관련 현행 규정과 연혁을 살펴보고 외국사례로서 일본과 독일의 유사 규정 유무와 대학 교지의 개념을 검토하였으며 관련 선행연구를 고찰하였다. 주요 내용을 요약하면 첫째, 「대학설립‧운영 규정」의 연혁과 제·개정사유 분석 결과,먼저 「대학설치기준령」(1996년 이전), 「대학설립‧운영 규정」(1996년 이후)에서 교지에 대한 내용은 지적부속시설을 제외한 학교용지로 정의되고 기준 면적을 규정하였으나 학생 수 팽창에 따른 교지확보의 어려움과 ‘대학설립 준칙주의’의 도입으로 교지의 확보기준과 기준 면적에 대한 규정은 점차 완화되었다. 또한 분리된 교지이나 교지 간 최단 거리가 2km 이하인 경우, 단일 교지로 인정하도록 하고 있다.

다음으로 대학 간 통‧폐합 관련 조항을 살펴보면 대학 간 통‧폐합은 구조조정 및 정원감축을 전제로 하며 「대학설립‧운영 규정」(별표 1의3)에 제시된 통‧폐합 유형별로 정원 감축 기준이 제시되어 있고, 통‧폐합 유형은 대부분 전문대학, 산업대학, 대학원대학을 폐지하고 일반대학으로 통합하는 것으로 규정되어 전문대학으로의 전환은 고려하지 않고 있다.

이상 관련 규정 검토 결과를 토대로 협의와 광의의 교지 개념을 정립하고 단일 교지 인정범위에 대한 법령 개정 방향으로 단일 교지 인정 범위 결정 시, 대학설립심사위원회의 승인을 거치는 경우와 예외 규정을 두는 경우로 구분하여 법령 개정 방향을 제안하고 단일 교지 범위확장 시 고려해야 할 타 법령으로서 「수도권정비계획법」을 논의하였다. 또한 대학의 통‧폐합 규정에서 다른 학제 간 통‧폐합의 정원감축 기준 분석 결과를 토대로 입학정원과 편제정원 감축 기준을 파악하였다.

둘째, 외국의 대학 교지와 관련 규정을 검토하고자 일본과 독일 사례를 살펴보았다. 먼저 일본의 「대학설치기준」에 따르면 교지에 교사, 체육관, 부속병원, 운동장 등이 포함되며 부속시설은 포함되지 않고 있다. 복수 캠퍼스가 갖추어야 할 교지, 교사 등에 대한 조건이 분명하게 나타나지 않고 분리 교지에 대한 운영 규제도 우리나라의 「대학설립‧운영 규정」과 다르게 상세하게 명시되어 있지 않다. 학령인구의 급격한 감소로 일본은 1990년대 이후 대학 시설조건의 간소화 추세가 지속적으로 유지되고 있고, 최근에는 새틀라이트 캠퍼스 형태의 기존 교지‧교사 시설 확보조건을 완화‧적용한 유연한 교육환경 조성 사례가 등장하고 있다.

다음으로 독일은 우리나라와 같은 교사‧교지의 개념은 없고, 대학이 갖추어야 할 물리적 환경으로서 정성적 요소들로 평가되는 공간적 시설의 완비 여부에 초점을 두었다. 특히 사립대학은 설립을 위해 주의 승인과 연방 차원에서의 인증을 받아야 하는데, 학술이사회의 (재)인가를 받기 위해 주요 기준인 정성지표와 보충 기준인 정량지표를 적용하여 ‘공간적 완비성’을 평가받게 된다. 또한 독일의 대학 시설들은 일정 지역에 집중되어 있지 않고 도시 전체에 상당히 분산되어 있는 특징이 있어 연속된 공간을 전제로 하는 교지 개념이 존재하지 않는다.

셋째, 선행연구 분석결과, 「대학설립‧운영 규정」 관련 연구는 1) 동 규정의 교사 및 교지 관련 현황을 분석하거나 이에 기초해 규정의 개선(안)을 주장한 연구, 2) 규제 개혁의 일환으로서 동 규정의 개정을 제안한 연구, 3) 대학설립 준칙주의의 공과 분석 과정에서 동 규정의 쟁점을 살펴본 연구들로 구분되었다.

□ 대학의 교지확보 현황 분석
이 장에서는 대학정보공시자료(2010~2019년)에 기초하여 일반대학과 전문대학의 교지확보율을 분석하였다. 먼저 일반대학 분석결과, 교지확보율은 평균 363.93%로 연간 약 –0.84%씩 감소하고 있는데, 이는 기타 대학(국립대법인, 특별법법인 등)에서 연간 감소폭이 매우 크기 때문이다(연간 –2.02%). 또한 수도권 대학은 연간 평균 약 0.53%씩 증가하는 반면 비수도권 대학은 –1.17%씩 감소하였다. 대학 규모별로는 소규모 대학이 중‧대규모 대학보다 약 300%이상 높은 교지확보율을 보였으나, 매년 –1.21% 이상 감소하였고 대규모 대학도 –1.17% 감소하는 동일한 양상을 보였다.

다음으로 전문대학 분석결과, 전문대학의 교지확보율은 평균 484.5%이고 연간 약 3.76%이상 증가했다. 소재지별로는 수도권과 더불어 모든 권역에서 교지확보율이 증가하였다. 대학규모별로는 소규모 대학은 6.1%, 대규모 대학은 1.75%의 증가율을 보이는 반면 중규모 대학은 –0.93% 감소하였다.

□ 「대학설립‧운영 규정」 개정(안) 관련 이해관계자 의견 수렴 결과
이 장에서는 「대학설립‧운영 규정」 개정(안)에 대해 전문가 협의회를 실시하고, 전문대학과 일반대학의 업무 담당자 대상 설문조사를 수행하였으며, 대학교육협의체인 전문대학교육협의회로부터 대학 간 통‧폐합 유형 추가 개정(안)에 대한 의견을 수렴하였다. 주요 내용을 살펴보면 첫째, 전문가 협의회 실시 결과, 전문대학 소속 전문가들은 1) 교지 인정 기준에 부속시설(산학협력단, 학교기업 관련 시설) 포함, 2) 학생정원 1,000명 이상인 경우 교지기준 면적을 교사기준 면적의 2배 이상으로 규정한 면적확보 기준 완화, 3) 교지 추가 확보 시, 지자체의도시계획시설 결정 규제 완화, 4) 교사기준면적 산정 기준에 활용되는 5대 전공계열에 대한 재분류 검토, 5) 전문대학 수업연한 확대 규정 개정 등을 제안하였다.

다음으로 일반대학 소속 전문가들은 1) 교육 및 연구 활동을 목적으로 실제 사용하는 토지만 교지로 인정, 2) 단일 교지 인정 범위 확대 시, 학생들의 이동시간과 통학 가능성, 특정 캠퍼스의 학생 과밀 가능성, 특정 캠퍼스의 부지를 수익사업 용도로 활용할 가능성 등이 있으므로 대학별 상황을 고려하여 향후 교지사용 계획에 대해 대학설립심사위원회의 심의 의무화, 3)현장실습이나 체험학습 등 캠퍼스 외부 시설 활용도 제고를 위해 교사로 분류되지 않는 시설에서도 교육활동을 할 수 있도록 규제 완화 등을 제안하였다.

둘째, 대학의 업무담당자(기획처장) 대상 설문조사를 통해 1) 교지 확보 현황, 2) 향후 교지확보 계획, 3) 단일 교지 인정 범위 확대(안)에 대한 의견 수렴, 4) 기타 개정 필요사항을 조사한 결과, 일반대 27개교(55.1%), 전문대 22개교(44.9%) 등, 총 49개 대학에서 응답하였다.
주요 결과를 보면 먼저 응답한 대학들 중 단일 교지 대학이 29개교, 하천‧도로 등으로 교지가 분리되어 있지만 단일 교지로 인정받은 대학이 6개교, 단일 교지가 아닌 대학이 14개교로 나타났고 분리 교지를 운영하는 이유는 기존 보유 토지의 활용, 캠퍼스별 특성화, 지리적 이점활용 및 입학자원 확보 등으로 응답하였다.

다음으로 대학담당자들은 교육부의 규정개정(안)에 대해 단일 교지 인정 범위 확대(안)으로 ‘동일 기초지자체 내 또는 교지 간 거리 20km 이내’ 방안과 ‘동일 기초지자체 내’ 방안을 선호하는 것으로 나타났다. 방안별 장단점에 대한 의견 수렴 결과, 먼저 동일 기초지자체 내의 동일교지 인정(안) 시행으로 예상되는 긍정적인 효과로는 지자체‧지역산업체‧지역대학‧지역주민간의 협력 강화, 대학 행정업무의 효율성 및 편의 증진, 교육‧연구시설 확충 및 환경 개선 등이 제기되었다. 반면 부정적 효과로는 지자체 경계에 교지가 위치할 경우 분리 교지 운영으로 인한 효율성 저하 및 갈등 발생, 지리적 환경 및 지역 규모 등 지리적 특성에 따른 형평성 문제 등이 언급되었다. 다음으로 동일 기초지자체에 관계없이 교지 간 거리 20km 이내면 동일 교지로 인정할 경우 예상되는 긍정적 효과로 교지확보의 수월성 증가, 대학 행정업무의 효율성 및 편의 증진, 지자체‧지역산업체‧지역대학‧지역주민 간의 협력 강화 등이 언급되었다. 반면 부정적 효과로 거리 제한 20km 이내의 부적절성, 다수의 지자체에 속한 교지가 단일 교지로 인정될 때 발생되는 문제 등이 지적되었다.

셋째, 전문대학교육협의회에서는 전문대학과 일반대학 통‧폐합 시 전문대학으로 전환되는 신규유형을 추가할 경우 다음의 고려 사항을 제안하였다. 먼저 통‧폐합 대상 대학은 동일법인 내의 두대학 또는 특수관계에 있는 두 법인 산하의 대학 간에 가능하다. 다음으로 일반대학과 전문대학 통‧폐합 시, 전문대학으로 전환될 경우 4대 교육 요건 충족이 용이해져 정원 증원 자율화 대학이 출현함으로써 입학정원 감축을 전제로 한 구조조정 정책과는 역현상이 발생할 수 있다. 마지막으로 보건‧의료계열 학과의 경우 보건복지부가 일반대학과 전문대학별 입학정원을 배정하고 있으므로 입학정원 감축 기준 산정 시, 교육부와 보건복지부 간 사전 협의가 필요하다.

□ 「대학설립‧운영 규정」 개정(안) 도출
이 장에서는 앞서 도출된 주요 연구결과를 종합하여 대학 교지의 개념과 범위, 단일 교지인정범위, 일반대학과 전문대학 통‧폐합 후 전문대학 통합(안)을 제시하였다. 주요 결과를 제시하면 첫째, 교지의 범위는 현행 법령의 취지에 따라 실제 교육과 연구에 활용되는 부분으로 한정하는 것이 타당하다. 둘째, 단일 교지 인정범위는 관련 법령 및 설문조사 결과를 종합하여1) 동일 기초지자체 내 또는 교지 간 거리 20km 이내인 경우로 확장하는 방안, 2) 대학설립심사위원회의 승인을 얻어 단일 교지로 인정하는 방안, 3) 단일 교지 인정범위의 예외를 두는 방안으로 구분하여 각각의 장‧단점을 제시하였다. 셋째, 현행 규정 별표 1의3에 일반대학과 전문대학 통‧폐합 후 전문대학으로 전환 시, 전제조건이 되는 입학정원 감축 기준에 대해 1)전문대학의 기존 입학정원 유지(안), 2) 전문대학의 입학정원과 편제정원 감축(안)을 제안하고 각 방안을 비교하였다.

(출처 : 연구요약 5p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머리말 ... 3
• 연구요약 ... 5
• 목차 ... 11
• 표목차 ... 13
• 그림목차 ... 16
• Ⅰ. 서 론 ... 17
• 1. 연구의 필요성 및 목적 ... 19
• 2. 연구의 내용 ... 22
• 3. 연구의 방법 ... 24
• 4. 연구의 모형 ... 27
• Ⅱ. 이론적 기초 ... 29
• 1. 「대학설립‧운영 규정」 분석 ... 31
• 2. 외국 사례 분석 ... 62
• 3. 선행연구 분석 ... 82
• 4. 소결 ... 87
• Ⅲ. 대학의 교지확보 현황 분석 ... 93
• 1. 분석 개요 ... 95
• 2. 일반대학의 교지확보 현황 ... 98
• 3. 전문대학의 교지확보 현황 ... 108
• 4. 소결 ... 116
• Ⅳ. 「대학설립‧운영 규정」 개정(안) 관련 이해관계자 의견 수렴 ... 119
• 1. 전문가 협의회 결과 ... 121
• 2. 설문조사 결과 ... 130
• 3. 유관기관 의견 수렴 결과 ... 148
• 4. 소결 ... 150
• Ⅴ. 「대학설립‧운영 규정」 개정 방향 ... 153
• 1. 대학의 교지 개념 및 범위 ... 155
• 2. 단일 교지 인정 범위 ... 155
• 3. 일반대학과 전문대학 통‧폐합 개정(안) ... 161
• 4. 기타 법령개정 요구 사항 ... 167
• 참고문헌 ... 169
• 부록 ... 177
• 끝페이지 ... 187