세계가 글로벌화되면서 국가 간의 인적·물적 교류가 증가되고 있다. 이에 따라 우리나라에 들어오는 외국인의 수가 해마다 증가하여 현재 우리나라에 체류하는 외국인의 비율도 우리나라 인구의 5%에 육박하고 있다. 체류하는 외국인의 자격도 다양해지면서 법무부에서는 기존의 체류자격분류를 시대 상황에 맞게 수정하여 가고 있는 중이다. 체류외국인의 증가는 이민정책에도 많은 영향을 미쳐 이민정책의 범위도 기존의 출입국 및 체류관리정책 위주의 단순한 통제정책에서 통합을 필요로 하는 사회통합정책과 외국인력정책으로 그 외연이 확대되고 있고 그 정책의 내용도 행정의 복잡다기화에 따라 심화되고 있다.
본 연구는 이러한 이민국가의 시대를 맞이하여 이민정책 결정과정에 참여하는 행위자의 수가 증가하고 이민정책의 범위와 내용이 확대대고 심화되면서 이민정책을 결정하는 과정과 구조가 변화하고 있는 것에 착안하여 이민정책의 결정과정을 출입국 및 체류관리정책, 사회통합정책, 외국인력정책, 국적 및 난민정책의 하위정책별로 나누어 이민정책의 참여자와 이민정책이 결정되는 과정을 각각 분석하고자 하였다. 이와 함께 이민정책 결정과정에서 산출된 정책이나 법률, 제도 등을 둘러싸고 전개되는 집행과정도 이민정책의 환류를 통한 정책결정과정에 영향을 준다고 보아 본 연구의 ...
국문초록
정책네트워크모형을 통한 이민정책 사례연구
명지대학교 대학원 행정학과 황택환 지도교수 김성철
세계가 글로벌화되면서 국가 간의 인적·물적 교류가 증가되고 있다. 이에 따라 우리나라에 들어오는 외국인의 수가 해마다 증가하여 현재 우리나라에 체류하는 외국인의 비율도 우리나라 인구의 5%에 육박하고 있다. 체류하는 외국인의 자격도 다양해지면서 법무부에서는 기존의 체류자격분류를 시대 상황에 맞게 수정하여 가고 있는 중이다. 체류외국인의 증가는 이민정책에도 많은 영향을 미쳐 이민정책의 범위도 기존의 출입국 및 체류관리정책 위주의 단순한 통제정책에서 통합을 필요로 하는 사회통합정책과 외국인력정책으로 그 외연이 확대되고 있고 그 정책의 내용도 행정의 복잡다기화에 따라 심화되고 있다.
본 연구는 이러한 이민국가의 시대를 맞이하여 이민정책 결정과정에 참여하는 행위자의 수가 증가하고 이민정책의 범위와 내용이 확대대고 심화되면서 이민정책을 결정하는 과정과 구조가 변화하고 있는 것에 착안하여 이민정책의 결정과정을 출입국 및 체류관리정책, 사회통합정책, 외국인력정책, 국적 및 난민정책의 하위정책별로 나누어 이민정책의 참여자와 이민정책이 결정되는 과정을 각각 분석하고자 하였다. 이와 함께 이민정책 결정과정에서 산출된 정책이나 법률, 제도 등을 둘러싸고 전개되는 집행과정도 이민정책의 환류를 통한 정책결정과정에 영향을 준다고 보아 본 연구의 분석대상으로 하였다. 본 연구의 분석을 위한 모형으로는 다원주의와 조합주의가 갖고 있는 단점을 해결할 수 있는 정책네트워크모형을 차용하여 정책공동체 또는 이슈네트워크 유형을 중심으로 이민정책의 결정과정을 분석하였다. Freeman과 Hollifield는 서구 자유민주주의국가들의 이민정책은 확대와 포섭의 방향으로 나아가고 있다고 하였는데 연구결과 우리나라의 이민정책에도 설득력이 있다는 것을 확인할 수 있었다. 본 연구에서는 이민정책이 확대와 포섭의 방향으로 진행되고 있는 이유를 설명하는 이론으로 정치경제학적 이론과 권리기반이론, 신제도주의이론과 Boswell의 국가기능이론을 이용하였다.
본 연구에서는 우리나라 이민정책이 전개된 과정을 이민정책의 내용에 변화가 오는 시기를 기준으로 문민정부 이전과 그 이후로 크게 나누어 검토하였고 과연 이민정책이 국가기능 중 어떠한 영역에서 기능을 하였는가를 Boswell의 네 가지 국가기능이론을 중심으로 검토하였다. 동시에 본 연구에서는 우리나라 이민정책은 하위정책별로 어떠한 특징을 가지고 있는지에 대하여 Lowi나 Wilson의 정책유형과 Salamon의 모형을 수정한 정책유형에 따른 분류를 시도하였다.
위와 같은 정책네트워크모형을 이론적 모형으로 하여 본 연구에서는 정책네트워크모형을 구성하는 분석변수(분석요소)로 행위자(actor)와 상호작용(interaction), 네트워크구조(network structure)와 정책산출(policy outcomes)을 설정하고 각각의 하위변수로 행위자에는 행위자의 수와 유형, 주도집단, 게임규칙의 준수를, 상호작용에는 상호작용의 성격과 빈도, 영향력을, 네트워크구조에는 개방성과 연계성, 지속성을, 정책산출에는 산출된 정책의 내용과 정책에의 순응을 다시 설정하여 이민정책의 하위정책별로 정책결정 및 정책집행과정을 분석하였다.
연구를 통해 이민정책의 행위자 중 주도집단은 하위정책별로 다른데 출입국 및 체류관리정책은 법무부, 사회통합정책은 법무부와 여성가족부, 외국인력정책은 고용노동부와 법무부, 국적정책 및 난민정책은 법무부가 주도집단이고, 국회와 전문가집단인 이민정책연구원 그리고 친외국인단체인 민주노총과 난민인권네트워크 등도 이민정책에 참여하는 중요한 행위자임을 확인할 수 있었다. 한편 사회가 민주화되어 가면서 정책결정에 참여하는 행위자로서 법원과 헌법재판소의 위상이 매우 중요하게 부각되었다. 과거 사법소극주의에 매몰되어 있던 법원과 헌법재판소는 1987년 민주화운동 이후 인간의 존엄과 가치라는 헌법적 가치의 제고를 위해 사법적극주의로 나아가면서 행정과 입법과정에서 나타나는 위헌적 요소들을 제거하여 이민정책의 결정과정에도 깊이 관여하고 있다.
이민정책에 참여하는 행위자들의 상호작용 결과 만들어지는 네트워크구조 역시 이민정책의 하위정책별로 달랐는데, 출입국 및 체류관리정책 중 협의의 출입국 및 체류관리정책은 폐쇄적·수평적 네트워크구조인 정책공동체 유형을, 불법체류자 단속정책은 개방적·수평적 네트워크구조인 이슈네트워크 유형을 보였고, 사회통합정책은 개방적·수평적 네트워크구조인 이슈네트워크 유형을 보였다. 고용허가제를 중심으로 한 외국인력정책은 개방적·수평적 네트워크구조인 이슈네트워크 유형을 나타냈으나 시기별로 약간의 차이가 있었는데 고용허가제가 도입되기 전인 제1·2기에는 좀 더 개방적인 구조를 보이다가 고용허가제가 도입된 제3기 이후에는 찬반양론으로 나뉘었던 네트워크가 와해되면서 축소된 형태의 구조로 변화하였다.
한편, 국적정책은 초기에는 폐쇄적·수평적 네트워크인 정책공동체 유형을 보였는데 복수국적을 둘러싼 정책갈등으로 최근에는 종전보다 개방된 정책공동체 유형을 보였다. 난민정책 역시 개방적·수평적 네트워크구조인 이슈네트워크 유형을 보였는데 예멘인 대량 난민인정신청 이후 행위자 수가 증가하면서 최근에는 종전보다 좀 더 개방적·수평적 네트워크구조를 보이기 시작했다.
이민정책과정에 참여하는 행위자들의 상호작용을 통해 만들어지는 이민정책이나 이민관련 법률·제도 등에 대하여 집행과정에서 정책대상자들의 순응은 대단히 중요한데 순응이 이루어지지 아니하는 경우 그 원인은 위 이민정책 등을 놓고 정책결정과정에서 조정이 이루어지지 않아 정책집행과정에서도 갈등이 계속되거나 정책과정에 영향력을 행사할 수 있는 자원이 부족한 사람이나 단체가 계속하여 불만과 비난을 제기하기 때문임을 알 수 있었다.
이렇게 정책과정에서 갈등을 일으키는 문제 중에서 사회적 이슈가 되고 있고 그 해명이 헌법적으로도 중요한 의미가 있는 쟁점을 가진 문제로 본 연구에서 다룬 것은 불법체류자의 단속·보호·강제퇴거를 둘러싼 갈등, 사회통합정책의 추진을 둘러싼 갈등, 외국인고용법을 둘러싼 갈등, 복수국적제도를 둘러싼 갈등 그리고 난민인정과 보호를 둘러싼 갈등문제인데 본 연구에서는 이에 대한 조정방안을 이론적·경험적 측면을 토대로 대법원과 헌법재판소 판례를 참고로 하면서 각 하위정책별로 검토하였다.
특히 현재 이민정책이 여러 하위정책으로 구성되어 있고 하위정책의 주도적 시행주체가 다르거나 중복되어 있다 보니, 시행하는 정책 간의 유기적인 연계성이 떨어지고, 유사·중복적인 법률과 유사·중복적인 총괄·전달체계 그리고 유사·중복적인 사업으로 인하여 국가나 지방자치단체의 재정지출의 효율성이 문제가 되고 있는데, 이러한 현상이 우리나라 이민정책의 큰 걸림돌이라 아니할 수 없다. 따라서 본 연구에서는 이러한 정책 간, 부처 간 연계성의 증진과 유사·중복적인 사업 등의 조정을 위하여 컨트롤 타워의 필요성과 유사·중복적인 사업 등의 통합의 필요성에 대해 역설하였다.
본 연구에서는 이민정책이 어떤 정책들로 구성되어 있고, 이민정책에는 어떠한 행위자들이 참여하고 있으며, 이민정책의 하위정책별로 어떻게 정책결정이 이루어지고 있고, 이렇게 다양한 행위자들로 이루어진 네트워크에서 결정된 정책이나 제도들이 왜 갈등을 일으키는지 그리고 이러한 갈등을 해결하는 방안은 무엇인지 또한 왜 이민정책의 하위정책별로 연계가 되어야 하는지에 대하여 검토하였는바 이러한 작업이 이민행정 분야 발전에 하나의 밑거름이 될 수 있을 것이라 생각한다.
[주제어] 이민정책, 정책결정과정, 정책네트워크, 정책유형, 헌법적 가치
국문초록
정책네트워크모형을 통한 이민정책 사례연구
명지대학교 대학원 행정학과 황택환 지도교수 김성철
세계가 글로벌화되면서 국가 간의 인적·물적 교류가 증가되고 있다. 이에 따라 우리나라에 들어오는 외국인의 수가 해마다 증가하여 현재 우리나라에 체류하는 외국인의 비율도 우리나라 인구의 5%에 육박하고 있다. 체류하는 외국인의 자격도 다양해지면서 법무부에서는 기존의 체류자격분류를 시대 상황에 맞게 수정하여 가고 있는 중이다. 체류외국인의 증가는 이민정책에도 많은 영향을 미쳐 이민정책의 범위도 기존의 출입국 및 체류관리정책 위주의 단순한 통제정책에서 통합을 필요로 하는 사회통합정책과 외국인력정책으로 그 외연이 확대되고 있고 그 정책의 내용도 행정의 복잡다기화에 따라 심화되고 있다.
본 연구는 이러한 이민국가의 시대를 맞이하여 이민정책 결정과정에 참여하는 행위자의 수가 증가하고 이민정책의 범위와 내용이 확대대고 심화되면서 이민정책을 결정하는 과정과 구조가 변화하고 있는 것에 착안하여 이민정책의 결정과정을 출입국 및 체류관리정책, 사회통합정책, 외국인력정책, 국적 및 난민정책의 하위정책별로 나누어 이민정책의 참여자와 이민정책이 결정되는 과정을 각각 분석하고자 하였다. 이와 함께 이민정책 결정과정에서 산출된 정책이나 법률, 제도 등을 둘러싸고 전개되는 집행과정도 이민정책의 환류를 통한 정책결정과정에 영향을 준다고 보아 본 연구의 분석대상으로 하였다. 본 연구의 분석을 위한 모형으로는 다원주의와 조합주의가 갖고 있는 단점을 해결할 수 있는 정책네트워크모형을 차용하여 정책공동체 또는 이슈네트워크 유형을 중심으로 이민정책의 결정과정을 분석하였다. Freeman과 Hollifield는 서구 자유민주주의국가들의 이민정책은 확대와 포섭의 방향으로 나아가고 있다고 하였는데 연구결과 우리나라의 이민정책에도 설득력이 있다는 것을 확인할 수 있었다. 본 연구에서는 이민정책이 확대와 포섭의 방향으로 진행되고 있는 이유를 설명하는 이론으로 정치경제학적 이론과 권리기반이론, 신제도주의이론과 Boswell의 국가기능이론을 이용하였다.
본 연구에서는 우리나라 이민정책이 전개된 과정을 이민정책의 내용에 변화가 오는 시기를 기준으로 문민정부 이전과 그 이후로 크게 나누어 검토하였고 과연 이민정책이 국가기능 중 어떠한 영역에서 기능을 하였는가를 Boswell의 네 가지 국가기능이론을 중심으로 검토하였다. 동시에 본 연구에서는 우리나라 이민정책은 하위정책별로 어떠한 특징을 가지고 있는지에 대하여 Lowi나 Wilson의 정책유형과 Salamon의 모형을 수정한 정책유형에 따른 분류를 시도하였다.
위와 같은 정책네트워크모형을 이론적 모형으로 하여 본 연구에서는 정책네트워크모형을 구성하는 분석변수(분석요소)로 행위자(actor)와 상호작용(interaction), 네트워크구조(network structure)와 정책산출(policy outcomes)을 설정하고 각각의 하위변수로 행위자에는 행위자의 수와 유형, 주도집단, 게임규칙의 준수를, 상호작용에는 상호작용의 성격과 빈도, 영향력을, 네트워크구조에는 개방성과 연계성, 지속성을, 정책산출에는 산출된 정책의 내용과 정책에의 순응을 다시 설정하여 이민정책의 하위정책별로 정책결정 및 정책집행과정을 분석하였다.
연구를 통해 이민정책의 행위자 중 주도집단은 하위정책별로 다른데 출입국 및 체류관리정책은 법무부, 사회통합정책은 법무부와 여성가족부, 외국인력정책은 고용노동부와 법무부, 국적정책 및 난민정책은 법무부가 주도집단이고, 국회와 전문가집단인 이민정책연구원 그리고 친외국인단체인 민주노총과 난민인권네트워크 등도 이민정책에 참여하는 중요한 행위자임을 확인할 수 있었다. 한편 사회가 민주화되어 가면서 정책결정에 참여하는 행위자로서 법원과 헌법재판소의 위상이 매우 중요하게 부각되었다. 과거 사법소극주의에 매몰되어 있던 법원과 헌법재판소는 1987년 민주화운동 이후 인간의 존엄과 가치라는 헌법적 가치의 제고를 위해 사법적극주의로 나아가면서 행정과 입법과정에서 나타나는 위헌적 요소들을 제거하여 이민정책의 결정과정에도 깊이 관여하고 있다.
이민정책에 참여하는 행위자들의 상호작용 결과 만들어지는 네트워크구조 역시 이민정책의 하위정책별로 달랐는데, 출입국 및 체류관리정책 중 협의의 출입국 및 체류관리정책은 폐쇄적·수평적 네트워크구조인 정책공동체 유형을, 불법체류자 단속정책은 개방적·수평적 네트워크구조인 이슈네트워크 유형을 보였고, 사회통합정책은 개방적·수평적 네트워크구조인 이슈네트워크 유형을 보였다. 고용허가제를 중심으로 한 외국인력정책은 개방적·수평적 네트워크구조인 이슈네트워크 유형을 나타냈으나 시기별로 약간의 차이가 있었는데 고용허가제가 도입되기 전인 제1·2기에는 좀 더 개방적인 구조를 보이다가 고용허가제가 도입된 제3기 이후에는 찬반양론으로 나뉘었던 네트워크가 와해되면서 축소된 형태의 구조로 변화하였다.
한편, 국적정책은 초기에는 폐쇄적·수평적 네트워크인 정책공동체 유형을 보였는데 복수국적을 둘러싼 정책갈등으로 최근에는 종전보다 개방된 정책공동체 유형을 보였다. 난민정책 역시 개방적·수평적 네트워크구조인 이슈네트워크 유형을 보였는데 예멘인 대량 난민인정신청 이후 행위자 수가 증가하면서 최근에는 종전보다 좀 더 개방적·수평적 네트워크구조를 보이기 시작했다.
이민정책과정에 참여하는 행위자들의 상호작용을 통해 만들어지는 이민정책이나 이민관련 법률·제도 등에 대하여 집행과정에서 정책대상자들의 순응은 대단히 중요한데 순응이 이루어지지 아니하는 경우 그 원인은 위 이민정책 등을 놓고 정책결정과정에서 조정이 이루어지지 않아 정책집행과정에서도 갈등이 계속되거나 정책과정에 영향력을 행사할 수 있는 자원이 부족한 사람이나 단체가 계속하여 불만과 비난을 제기하기 때문임을 알 수 있었다.
이렇게 정책과정에서 갈등을 일으키는 문제 중에서 사회적 이슈가 되고 있고 그 해명이 헌법적으로도 중요한 의미가 있는 쟁점을 가진 문제로 본 연구에서 다룬 것은 불법체류자의 단속·보호·강제퇴거를 둘러싼 갈등, 사회통합정책의 추진을 둘러싼 갈등, 외국인고용법을 둘러싼 갈등, 복수국적제도를 둘러싼 갈등 그리고 난민인정과 보호를 둘러싼 갈등문제인데 본 연구에서는 이에 대한 조정방안을 이론적·경험적 측면을 토대로 대법원과 헌법재판소 판례를 참고로 하면서 각 하위정책별로 검토하였다.
특히 현재 이민정책이 여러 하위정책으로 구성되어 있고 하위정책의 주도적 시행주체가 다르거나 중복되어 있다 보니, 시행하는 정책 간의 유기적인 연계성이 떨어지고, 유사·중복적인 법률과 유사·중복적인 총괄·전달체계 그리고 유사·중복적인 사업으로 인하여 국가나 지방자치단체의 재정지출의 효율성이 문제가 되고 있는데, 이러한 현상이 우리나라 이민정책의 큰 걸림돌이라 아니할 수 없다. 따라서 본 연구에서는 이러한 정책 간, 부처 간 연계성의 증진과 유사·중복적인 사업 등의 조정을 위하여 컨트롤 타워의 필요성과 유사·중복적인 사업 등의 통합의 필요성에 대해 역설하였다.
본 연구에서는 이민정책이 어떤 정책들로 구성되어 있고, 이민정책에는 어떠한 행위자들이 참여하고 있으며, 이민정책의 하위정책별로 어떻게 정책결정이 이루어지고 있고, 이렇게 다양한 행위자들로 이루어진 네트워크에서 결정된 정책이나 제도들이 왜 갈등을 일으키는지 그리고 이러한 갈등을 해결하는 방안은 무엇인지 또한 왜 이민정책의 하위정책별로 연계가 되어야 하는지에 대하여 검토하였는바 이러한 작업이 이민행정 분야 발전에 하나의 밑거름이 될 수 있을 것이라 생각한다.
The Case Studies on Immigration Policy through a Policy Network Model
Hwang Taikhwan Department of Public Administration Graduate School, Myongji University Directed by Professor Kim Seongcheol
There is a growing trend of human and goods amon...
Abstract
The Case Studies on Immigration Policy through a Policy Network Model
Hwang Taikhwan Department of Public Administration Graduate School, Myongji University Directed by Professor Kim Seongcheol
There is a growing trend of human and goods among nations in the globalization of world. According to this, the number of foreigners entering Korea is growing year by year, and the ratio of foreign residents, today, almost reaches to 5% of total population of Korea. The Ministry of Justice is changing this classification of status of sojourn in line with contemporary circumstances, now that status of sojourn of foreign residents varies. A growing amount of foreign residents affect seriously immigration policy to broaden the horizon of immigration policy from the simple control policy focusing narrow immigration(entry and departure) policy and management policy on foreigners stay to foreign workforce policy and social integration policy requiring integration, deepening the contents of policy keeping pace with the complexification of public administration.
Perceiving the change of process and structure determining immigration policy in the era of immigration state as there is a growing number of participants into immigration policy and as the spheres and the contents of immigration policy enlarge and deepen, I tries to analyze separately the participants into immigration policy and the process determining immigration policy through dividing immigration policy into the sub-policies such as narrow immigration policy and management policy on foreigners stay, social integration policy, foreign workforce policy, nationality and refugee. At the same time, I studies the enforcement process as an analysis object since the enforcement process encompassing policy, law, institution etc. produced from the decision-making process of immigration policy, could have an influence on the process determining policy through the feedback of immigration policy. This study used the policy network model as an analytical model solving the shortcomings of pluralism and collectivism, analyzing the decision-making of immigration policy by policy according to policy community or issue network.
The Court and the Constitutional Court emerged as a very important actor participating into the decision-making process, as society is becoming democratized. The two institutions, buried under judicial restraint in the past, claimed to advocate judicial activism for the promotion of constitutional values such as human dignity and value after pro-democracy movement in 1987 and got deeply involved in the decision-making process of immigration policy eliminating the unconstitutional elements stemming from the process of public administration and law-making.
Freeman and Hollifield maintain that the immigration policy in the liberal democracies of the Western Europe are marching into the expansion and inclusion, and this study verifies their assertion has an explanatory power even in the immigration policy of Korea. This study utilized several theories like the political economy, right-based theory, neoinstitutionalism and functional imperatives theory of Boswell to illustrate the reason why immigration policy marched into the expansion and inclusion.
This study, for the purpose of the above-mentioned goals, reviewed the development process of Korean immigration policy based on the period of change in terms of contents in immigration policy dividing into two periods such as pre-civilian government and post-civilian government. This study also mainly examined in which areas immigration policy has fulfilled a function among state’s functions based on the four functional imperatives of state by Boswell. Simultaneously this study tried to classify immigration policy in Korea in terms of policy categories by Lowi, Wilson and modified policy categories from Salamon’s, having a curiosity for the features the Korean immigration policy has had by sub-policy.
As a theoretical model for the policy network model, this study analyzed the process of policy-making and implementation by sub-policy seting actor, interaction, network structure and policy outcomes as analytical variables comprising the policy network model, and resetting number and type of actors, leading group, compliance with game rule as sub-variables in actor, characteristics and frequency of interaction, influential power as sub-variables in interaction, openness, connectivity and persistence as sub-variables in network structure, contents of produced policy and compliance with policy as sub-variables in policy outcomes.
Among actors in immigration policy, the leading group varies by sub-policy; the Ministry of Justice in the entry-departure and residence policy, social integration policy in the Ministry of Justice, the Ministry of Gender Equality and Family, the Ministry of Employment and Labor in foreign workforce policy, the Ministry of Justice in nationality and refugee policy. The National Assembly, Migration Research and Training Center as think-tank, Korean Confederation of Trade Unions and Refugee Rights Network as pro-alien organizations are playing also major roles in immigration policy. On the other hand, as society has become democratized, the status of the courts and the Constitutional Court as actors in policy-making has become very important. The courts and the Constitutional Court, which had been engulfed by judicial passivism in the past, are also deeply involved in the decision-making process by removing the unconstitutional elements that appear in the administrative and legislative processes, in order to raise the constitutional value of human dignity and value after the 1987 democratization movement.
The network structure created as a result of interaction among actors participating in immigration policy also differed by sub-policy of immigration policy, while the entry-departure and residence policy in a narrow sense among the entry-departure and residence policy showed type of policy community, which is a closed and horizontal network structure, crackdown policy on illegal residents, type of issue network, which is an open and horizontal network structure, and social integration policy showed type of issue network. The foreign power policy centered on the employment permit system represented the type of issue network, which is an open and horizontal network structure, but there were some differences between the periods. In the first and second period, the network was more open before the employment permit system was introduced, but after the adoption of the employment permit system, the networks, which had been divided into pros and cons, collapsed and changed into a reduced form of structure.
On the other hand, the nationality policy showed the type of policy community, which was a closed and horizontal network, in the beginning, but recently the type of policy community that was more open than before due to the policy conflict surrounding multiple nationalities. The refugee policy also showed the type of issue network, which is an open and horizontal network structure, but as the number of actors has increased since Yemeni mass refugee applications, it has recently begun to show more open and horizontal network structure than before.
The policy subjects' compliance with the immigration policies, laws and systems made through interaction with the actors involved in the immigration policy process is of great importance. In case of non-compliance, the reason is that the coordination encompassing the above immigration policy and so, has not been accomplished in the policy decision process, which has led to continued conflicts in the policy implementation process or that people or organizations that lack resources to exercise influence on the policy process continue to raise complaints and criticisms.
This study deals with the problems causing conflict in the policy process that are becoming a social issue and whose explanation has a constitutional significance, which are conflict surrounding the crackdown of illegal immigrants, conflict surrounding the enforcement of social integration policy, conflict surrounding act on foreign workers’employment, etc., conflict over the multi-national system, and conflict over the refugee rights and protection. In this study, coordination measures were reviewed for each sub-policy, referring to Supreme Court and Constitutional Court cases based on theoretical and experienced aspects.
In particular, because the current immigration policy consists of various sub-policy policies and the leading implementers of the sub-policy are different or duplicated, the organic link between the policies in place is diminished, and similar and redundant laws, general and delivery systems in social integration policy, and similar or redundant projects are becoming a major obstacle to the national or local government's fiscal spending, which is a major obstacle to the nation's immigration policy. Therefore, this study emphasized the need for the control tower and the need for integration of similar or redundant projects in order to enhance the link between these policies and to coordinate similar or redundant projects.
This study considered what policies immigration policy is composed of, what actors are involved in, how policies are made by sub-policy, why policies or institutions determined by such diverse actors cause conflicts, what are the ways to resolve these conflicts, and why such conflicts should be linked by sub-policy of immigration policy. I think this work could be the basis for the development of the immigration administration field.
[key words] immigration policy, decision-making process of policy, policy network, policy type, constitutional values
Abstract
The Case Studies on Immigration Policy through a Policy Network Model
Hwang Taikhwan Department of Public Administration Graduate School, Myongji University Directed by Professor Kim Seongcheol
There is a growing trend of human and goods among nations in the globalization of world. According to this, the number of foreigners entering Korea is growing year by year, and the ratio of foreign residents, today, almost reaches to 5% of total population of Korea. The Ministry of Justice is changing this classification of status of sojourn in line with contemporary circumstances, now that status of sojourn of foreign residents varies. A growing amount of foreign residents affect seriously immigration policy to broaden the horizon of immigration policy from the simple control policy focusing narrow immigration(entry and departure) policy and management policy on foreigners stay to foreign workforce policy and social integration policy requiring integration, deepening the contents of policy keeping pace with the complexification of public administration.
Perceiving the change of process and structure determining immigration policy in the era of immigration state as there is a growing number of participants into immigration policy and as the spheres and the contents of immigration policy enlarge and deepen, I tries to analyze separately the participants into immigration policy and the process determining immigration policy through dividing immigration policy into the sub-policies such as narrow immigration policy and management policy on foreigners stay, social integration policy, foreign workforce policy, nationality and refugee. At the same time, I studies the enforcement process as an analysis object since the enforcement process encompassing policy, law, institution etc. produced from the decision-making process of immigration policy, could have an influence on the process determining policy through the feedback of immigration policy. This study used the policy network model as an analytical model solving the shortcomings of pluralism and collectivism, analyzing the decision-making of immigration policy by policy according to policy community or issue network.
The Court and the Constitutional Court emerged as a very important actor participating into the decision-making process, as society is becoming democratized. The two institutions, buried under judicial restraint in the past, claimed to advocate judicial activism for the promotion of constitutional values such as human dignity and value after pro-democracy movement in 1987 and got deeply involved in the decision-making process of immigration policy eliminating the unconstitutional elements stemming from the process of public administration and law-making.
Freeman and Hollifield maintain that the immigration policy in the liberal democracies of the Western Europe are marching into the expansion and inclusion, and this study verifies their assertion has an explanatory power even in the immigration policy of Korea. This study utilized several theories like the political economy, right-based theory, neoinstitutionalism and functional imperatives theory of Boswell to illustrate the reason why immigration policy marched into the expansion and inclusion.
This study, for the purpose of the above-mentioned goals, reviewed the development process of Korean immigration policy based on the period of change in terms of contents in immigration policy dividing into two periods such as pre-civilian government and post-civilian government. This study also mainly examined in which areas immigration policy has fulfilled a function among state’s functions based on the four functional imperatives of state by Boswell. Simultaneously this study tried to classify immigration policy in Korea in terms of policy categories by Lowi, Wilson and modified policy categories from Salamon’s, having a curiosity for the features the Korean immigration policy has had by sub-policy.
As a theoretical model for the policy network model, this study analyzed the process of policy-making and implementation by sub-policy seting actor, interaction, network structure and policy outcomes as analytical variables comprising the policy network model, and resetting number and type of actors, leading group, compliance with game rule as sub-variables in actor, characteristics and frequency of interaction, influential power as sub-variables in interaction, openness, connectivity and persistence as sub-variables in network structure, contents of produced policy and compliance with policy as sub-variables in policy outcomes.
Among actors in immigration policy, the leading group varies by sub-policy; the Ministry of Justice in the entry-departure and residence policy, social integration policy in the Ministry of Justice, the Ministry of Gender Equality and Family, the Ministry of Employment and Labor in foreign workforce policy, the Ministry of Justice in nationality and refugee policy. The National Assembly, Migration Research and Training Center as think-tank, Korean Confederation of Trade Unions and Refugee Rights Network as pro-alien organizations are playing also major roles in immigration policy. On the other hand, as society has become democratized, the status of the courts and the Constitutional Court as actors in policy-making has become very important. The courts and the Constitutional Court, which had been engulfed by judicial passivism in the past, are also deeply involved in the decision-making process by removing the unconstitutional elements that appear in the administrative and legislative processes, in order to raise the constitutional value of human dignity and value after the 1987 democratization movement.
The network structure created as a result of interaction among actors participating in immigration policy also differed by sub-policy of immigration policy, while the entry-departure and residence policy in a narrow sense among the entry-departure and residence policy showed type of policy community, which is a closed and horizontal network structure, crackdown policy on illegal residents, type of issue network, which is an open and horizontal network structure, and social integration policy showed type of issue network. The foreign power policy centered on the employment permit system represented the type of issue network, which is an open and horizontal network structure, but there were some differences between the periods. In the first and second period, the network was more open before the employment permit system was introduced, but after the adoption of the employment permit system, the networks, which had been divided into pros and cons, collapsed and changed into a reduced form of structure.
On the other hand, the nationality policy showed the type of policy community, which was a closed and horizontal network, in the beginning, but recently the type of policy community that was more open than before due to the policy conflict surrounding multiple nationalities. The refugee policy also showed the type of issue network, which is an open and horizontal network structure, but as the number of actors has increased since Yemeni mass refugee applications, it has recently begun to show more open and horizontal network structure than before.
The policy subjects' compliance with the immigration policies, laws and systems made through interaction with the actors involved in the immigration policy process is of great importance. In case of non-compliance, the reason is that the coordination encompassing the above immigration policy and so, has not been accomplished in the policy decision process, which has led to continued conflicts in the policy implementation process or that people or organizations that lack resources to exercise influence on the policy process continue to raise complaints and criticisms.
This study deals with the problems causing conflict in the policy process that are becoming a social issue and whose explanation has a constitutional significance, which are conflict surrounding the crackdown of illegal immigrants, conflict surrounding the enforcement of social integration policy, conflict surrounding act on foreign workers’employment, etc., conflict over the multi-national system, and conflict over the refugee rights and protection. In this study, coordination measures were reviewed for each sub-policy, referring to Supreme Court and Constitutional Court cases based on theoretical and experienced aspects.
In particular, because the current immigration policy consists of various sub-policy policies and the leading implementers of the sub-policy are different or duplicated, the organic link between the policies in place is diminished, and similar and redundant laws, general and delivery systems in social integration policy, and similar or redundant projects are becoming a major obstacle to the national or local government's fiscal spending, which is a major obstacle to the nation's immigration policy. Therefore, this study emphasized the need for the control tower and the need for integration of similar or redundant projects in order to enhance the link between these policies and to coordinate similar or redundant projects.
This study considered what policies immigration policy is composed of, what actors are involved in, how policies are made by sub-policy, why policies or institutions determined by such diverse actors cause conflicts, what are the ways to resolve these conflicts, and why such conflicts should be linked by sub-policy of immigration policy. I think this work could be the basis for the development of the immigration administration field.
[key words] immigration policy, decision-making process of policy, policy network, policy type, constitutional values
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