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본 연구는 관료제 조직 내에서 이루어지는 의사결정 방식으로서 품의제를 연구한다. 본 연구의 초점은 품의제 의사결정의 기본성격이 수직적 합동에 의한 의사결정 즉 상하 간 합의제에 있는 것에 주목한다. 이러한 수직적 합동에 의한 의사결정은 수직적 분업을 기본원리로 하는 영미식의 관료제와 뚜렷이 대조되며 이에 따라 관료제의 운영방식이 달라질 수밖에 없음을 즉 이념형

본 연구는 관료제 조직 내에서 이루어지는 의사결정 방식으로서 품의제를 연구한다. 본 연구의 초점은 품의제 의사결정의 기본성격이 수직적 합동에 의한 의사결정 즉 상하 간 합의제에 있는 것에 주목한다. 이러한 수직적 합동에 의한 의사결정은 수직적 분업을 기본원리로 하는 영미식의 관료제와 뚜렷이 대조되며 이에 따라 관료제의 운영방식이 달라질 수밖에 없음을 즉 이념형 관료제가 또 다시 2개의 이념형으로 분화된다는 것을 밝히고 있다. 또한 2개의 이념형을 관료제의 구성요소 비교의 방식에 따라 대조하고 분석하였다. 품의제로 인한 관료조직 운영상의 차이는 흔히 연구되어 온 일본식 경영이 영미식 경영과 대조되는 유형으로 분화되는 것에 직결되어 있다. 본 연구는 영미식 경영의 이면에 의사결정의 수직적 분업이 있으며 일본식 경영의 이면에 품의제가 있다는 점을 이념형 분석의 방식에 따라 탐색하고 보다 명료화를 시도한데 그 의의가 있다.
본 연구는 이러한 다른 견해의 대립 하에 있는 품의제가 가지는 기본적 속성과 한국의 독특한 의사결정 과정(Decision Making Process)에 따른 제 특징과 한국의 행정조직과 서양의 행정조직에서의 의사결정 차이점에 대하여 분석한다. 연구의 방법은 막스베버(Max Weber)가 말했던 의사결정제도의 한 이념형(Ideal Typus)으로서의 품의제를 상정하고 그가 관료제 연구 등에 채용했던 이해사회학 기반의 연구를 통하여 분석한다.
관료제 내 의사결정의 2개 이념형(수직적 분업과 수직적 합동) 분석과 교육행정과 학교 조직에 미친 영향 등을 종합하여 이 논문의 4가지 연구 문제에 대한 결론적 해답을 다음과 같이 찾을 수 있었다.
첫째, 품의제도가 가지는 기본적 속성과 한국의 독특한 의사결정 과정(Decision Making Process)에 따른 제 특징은 무엇인가? 품의제에 의한 의사결정의 핵심은 2가지에 있다: ①의사결정 문서는 최종의사결정자 뿐 아니라 의사결정 내용과 관련된 그 이하 조직 계선상의 책임자 전부와 최일선 담당자가 모두 서명함으로써 유효하게 성립한다. ②의사결정 과정은 기안책임자가 문서상 기초한 내용을 중심으로 상향의 결재단계에 따라 결재자가 가감 수정하는 과정을 거쳐 최종 결재권자의 서명을 얻어냄으로써 완성된다. 이러한 내부절차가 품의제라는 한국 특유의 의사결정 절차를 중심으로 수행되고 있다.
둘째, 한국의 행정조직과 서양의 행정조직에서의 의사결정 방식의 차이점은 무엇인가? 한마디로 요약하면 의사결정 절차의 원리와 성격이 다른 것이다. 그것이 바로 상하 관료들끼리의 수직적 합동-합의하는 품의제와 이와 반대로 혼자 결정하되 이해관계 당사자의 의견을 반드시 물어서 결정해야 하는 선진 행정절차제도 간의 차이다.
셋째, 품의제가 관료제의 기본 구조인 권한과 책임의 체계에 미치는 영향은 어떠한가? 막스베버가 정리한 것처럼 근대적 관료제는 분업과 전문화의 원리를 따른다. 이는 상하 간에도 당연히 적용된다. 그런데 품의제 의사결정은 그 기본 속성이 상하 간 합의를 필수적으로 함으로써 분업과 전문화의 원리에 충돌한다. 이러한 합의제 자체가 전근대적-중세적인 전통사회의 원리이다. 독일-일본-한국으로 이러한 중세적 합의제 정신과 원리가 관료제 조직의 운영에도 깊이 반영되어 있으며 그 것의 외적 표현이 품의제로 나타나는 것이다.
넷째, 품의제가 한국행정에 미치는 역기능과 순기능은 어떠하며 개선방향은 무엇인가? “주사행정”, “사무관행정”이라는 관용어가 시사하는 것처럼 품의제 방식의 의사결정 체제 하에서는 기안책임자 급의 실무자가 사실상의 영향력을 강하게 행사한다. 중요한 기관의 장 결정사항도 실제로는 실무자가 그 내용을 기안하여 결정되는 것이기 때문이다. 다른 측면에서 보면 기관의 장의 행위가 갖는 품질이 실질적으로는 실무자 수준의 행위로 그 내용적 수준이 저하되는 일이 발생한다. 무능한 리더십의 만연과 책임 회피, 실무자의 과도한 영향력과 같은 현상이 만연하게 되는 근본 원인은 품의제에 있다. 이러한 점을 감안할 때 앞으로 한국의 품의제는 수직적 분업으로의 대체와 행정절차법에 의한 공개적 행정절차에서 이해관계 당사자의 참여에 의한 토의·토론 및 증거에 입각한 변론이 활성화 될 필요가 있다.
정부 관료제 전체가 품의제에 의한 수직적 합의에 기초하여 운영되는 상황에서 <수평적 합의>는 <수직적 합의>와 서로 충돌될 수밖에 없다. 결과적으로 상급 합의 기구인 국무회의, 차관회의가 토의·토론의 장이 되지 못하고 형식적 통과 의례 절차로 무력화되는 이유도 여기에 있을 것(정기오, 2002)이라는 추정이 가능하다. 교육 분야에서도 전형적인 실패 사례가 있다. 바로 지방교육자치 기구로서 50년 이상 운영되었던 합의제 행정관청 <시·도 교육위원회>가 결국에는 폐지되고 그 기능이 독임제 행정관청인 교육감에게 단일화 되어버렸다. 이러한 지방교육자치행정의 조직변동 역시 그 근본 배경이 품의제라는 수직적 합의 제도가 교육위원회와 같은 수평적 합의 제도를 무력화하는데서 찾아 볼 수 있을 것이다.
이상에서와 같이 한국의 품의제는 이제 수직적 합동의 요건을 완화하고 대폭 간소화하여 영미식의 수직적 분업에 의한 의사결정 방식으로 점차 대체 되어야 할 시점에 있다. 특히 행정절차법에 의한 공개적 행정절차에서 이해관계 당사자의 참여에 의한 토의·토론 및 증거에 입각한 변론이 활성화 될 필요가 있다. 이것이 바로 선진 행정의 모습이다. 이러한 논의는 본 연구에서의 시사점일 따름이며 이 논의에 대하여 후속 연구자들의 더 많은 심층 연구를 기대한다.

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