[논문]환경규제 지역과 규제저항 분석 - 평창을 사례로 -

배선학

문제 정의

개발가능성이 높은 지역이 환경규제를 받을 경우 해당 지역은 규제에 대한 저항이 높을 수밖에 없으며, 이는 결과적으로 규제지역을 중심으로 난개발과 같은 일종의 변형된 규제저항으로 표출될 것이다. 이 연구에서는 연구지 역인 평창의 규제저항 분석을 통하여 규제 중심 환경정책의 한계를 확인하고자 하였다.
그리고 이렇게 산출된 상대적 개발가능성이 높은 지역과 환경 관련 규제지역이 상충될 때 규제를 회피하거나 최소화하려는 저항은 클 것이라는 가정에 근거하여 평창지역의 읍면별 규제저항 정도를 측정하였다. 마지막으로 연구지역의 개발과 관련하여 토지이용 변화를 대표할 수 있는 신규건물의 입지와 환경규제지역과의 관련성을 조사하여 환경규제에 따른 규제저항이라는 관점에서 규제저항의 실질적인 표출 형태를 분석하고자 하였다. 그리고 이러한 결과들로부터 중앙정부 주도의 규제권역 설정에 의한 환경정책의 한계를 정량적으로 확인하는 것이 이 연구의 목적이다.
마지막으로 연구지역의 개발과 관련하여 토지이용 변화를 대표할 수 있는 신규건물의 입지와 환경규제지역과의 관련성을 조사하여 환경규제에 따른 규제저항이라는 관점에서 규제저항의 실질적인 표출 형태를 분석하고자 하였다. 그리고 이러한 결과들로부터 중앙정부 주도의 규제권역 설정에 의한 환경정책의 한계를 정량적으로 확인하는 것이 이 연구의 목적이다.
그리고 연구지역의 환경규제현황을 조사하여 환경규제 지도를 제작한 후, 이를 개발 가능성 등급 도와 중첩하여 규제저항 예상지역을 추출하였다. 마지막으로 이렇게 추출된 규제저항 예상지역과 1999년~2005 년 사이의 신규건물 입지를 분석하여, 중앙정부 주도의 규제지역 설정에 의한 환경정책이 지니는 한계를 규명하고자 하였다.
이 연구는 현재와 같은 규제 중심의 환경정책이 지역의 개발에 미치는 영향을 분석하여 규제위주의 환경정책이 지니는 한계를 고찰한 것이다. 일반적으로 개발은 경제성의 논리에 의하여 진행된다.

가설 설정

그리고 이렇게 산출된 상대적 개발가능성이 높은 지역과 환경 관련 규제지역이 상충될 때 규제를 회피하거나 최소화하려는 저항은 클 것이라는 가정에 근거하여 평창지역의 읍면별 규제저항 정도를 측정하였다. 마지막으로 연구지역의 개발과 관련하여 토지이용 변화를 대표할 수 있는 신규건물의 입지와 환경규제지역과의 관련성을 조사하여 환경규제에 따른 규제저항이라는 관점에서 규제저항의 실질적인 표출 형태를 분석하고자 하였다.
중첩하는 방법으로 수행하였다. 개발가능성 등급이 높은 지역이 규제지역으로 설정되어 있을 때 그 지역의 규제저항이 높을 것이라는 가정에 근거하여 규제 저항 예상지역을 분석하였다. 이렇게 추출된 규제 저항 예상 지역의 비율을 이용하여 읍면 단위로 상대적인 규제 저항의 정도를 측정하고, 그 결과를 이용하여 연구지역인 평창의 읍면별 규제저항 정도를 비교하였다.

제안 방법

환경보호를 위해 일정 권역에 대하여 개발을 제한할 때 개발에 따른 이익이 기대되는 지역을 중심으로 규제 저항이 발생하게 된다는 가정에서 출발한 이 연구는 먼저 평창군 전체지역에 대한 상대적인 경제성을 측정하기 위하여 일정 크기의 방안 단위로 지역 내에서의 상대적인 개발가능성 정도를 지도화 하였다. 그리고 이렇게 산출된 상대적 개발가능성이 높은 지역과 환경 관련 규제지역이 상충될 때 규제를 회피하거나 최소화하려는 저항은 클 것이라는 가정에 근거하여 평창지역의 읍면별 규제저항 정도를 측정하였다.
연구는 크게 세 단계로 진행된다. 먼저 연구지역을 일정 크기의 셀로 세분한 후 각 셀 단위로 상대적인 개발 가능성 정도를 측정하여 개발가능성등급도를 제작하였다. 그리고 연구지역의 환경규제현황을 조사하여 환경규제 지도를 제작한 후, 이를 개발 가능성 등급 도와 중첩하여 규제저항 예상지역을 추출하였다.
먼저 연구지역을 일정 크기의 셀로 세분한 후 각 셀 단위로 상대적인 개발 가능성 정도를 측정하여 개발가능성등급도를 제작하였다. 그리고 연구지역의 환경규제현황을 조사하여 환경규제 지도를 제작한 후, 이를 개발 가능성 등급 도와 중첩하여 규제저항 예상지역을 추출하였다. 마지막으로 이렇게 추출된 규제저항 예상지역과 1999년~2005 년 사이의 신규건물 입지를 분석하여, 중앙정부 주도의 규제지역 설정에 의한 환경정책이 지니는 한계를 규명하고자 하였다.
규제저항지역의 추출은 GIS 기반의 다 기준의사결정 방법론을 활용하였으며, ① 규제저항지역의 선정과 규제 정도를 평가하기 위한 평가항목인 평가지표의 선정, ② 선정된 평가지표들에 대한 평가기준의 표준화 수행, ③ 표준화된 평가지표간의 중요도에 따른 가중치부여, ④ 평가지표와 평가기준에 의한 대상지 평가, ⑤ 평가결과에 대한 분석 절차로 수행되었다. 환경규제 지도는 강원도에서 1999년 제작한 주제도들로부터 환경 관련 규제들을 추출 .
환경규제 지도는 강원도에서 1999년 제작한 주제도들로부터 환경 관련 규제들을 추출 . 보완하여 지도로 제작하였다. 그리고 연구지역인 평창의 신규건물 주제도는 1999년에 제작된 축척 1:5,000 수치지형도와 2005년 봄에 촬영된 고해상도 위성영상, 2005년 평창의 도로명 주소사업 과정에서 구축된 건물 주제도를 활용하였다.
이 연구에서는 규제저항 예상지역을 분석하기 위하여 개발가능성이 높은 지역과 규제지역을 비교하는 방법을 사용하였다. 이를 위하여 먼저 연구 지역에서 상대적으로 개발가능성이 높은 지 역을 분석하였다.
사용하였다. 이를 위하여 먼저 연구 지역에서 상대적으로 개발가능성이 높은 지 역을 분석하였다.
반영되도록 하였다. 개발가능성 분석을 위하여 연구지역을 일정크기의 격자로 세분한 평가기본도 (basemap)를 제작하고 각 격자별 개발가능점수 값을 계산하였다. 그리고 그 결과 값에 따라 연구지역을 개발 우등지역과 열등지역으로 등급화 하였다.
개발가능성 분석을 위하여 연구지역을 일정크기의 격자로 세분한 평가기본도 (basemap)를 제작하고 각 격자별 개발가능점수 값을 계산하였다. 그리고 그 결과 값에 따라 연구지역을 개발 우등지역과 열등지역으로 등급화 하였다. 평가 기본도의 격자 크기는 경제성을 지니는 최소 개발면적을 고려하여 5。1*5101111( 약 585,000개)로 하였으며, 격자
평가지표로 활용되었다(표 1). 그리고 이렇게 선정된 평가지표를 근거하여 평가기준도(criterion map)를 제작하였다. 물리적 특성을 평가하기 위한 상대 고도와 경사도는 축척 1:25,000 수치지형도에서 추출한 표고데이터를 이용하여 제작하였고, 접근성을 평가하기 위한 도로 지도는 국도와 지방도를 그 대상으로 하여 제작하였으며, 용수확보 가능성을 평가하기 위한 주제도는 축척 1:5,000 지형도에서 실폭으로 표현되는 하천을 그 대상으로 하였다.
그리고 이렇게 선정된 평가지표를 근거하여 평가기준도(criterion map)를 제작하였다. 물리적 특성을 평가하기 위한 상대 고도와 경사도는 축척 1:25,000 수치지형도에서 추출한 표고데이터를 이용하여 제작하였고, 접근성을 평가하기 위한 도로 지도는 국도와 지방도를 그 대상으로 하여 제작하였으며, 용수확보 가능성을 평가하기 위한 주제도는 축척 1:5,000 지형도에서 실폭으로 표현되는 하천을 그 대상으로 하였다.
격자별 개발가능점수값 산정을 위하여 각각의 평가지표에 대한 표준화 값에 평가지표의 중요도를 반영한 후 이 값을 산술평균하여 격자별 최종 결과 값을 산출하였다. 평가지표의 중요도는 평가지표의 가중치 (weighting)로 반영된다.
있다. 그러므로 규제저항 분석에 앞서 연구에서 다루는 환경 관련 규제지역내의 생태환경을 조사하여 규제지역 설정에 따른 효과를 분석하였다. 규제지역의 생태환경분석은 환경부에서 제작한 생태자연도4)(2005년 기준) 1등급 지역과 규제지역을 중첩하여 비교하였다(그림 6).
그러므로 규제저항 분석에 앞서 연구에서 다루는 환경 관련 규제지역내의 생태환경을 조사하여 규제지역 설정에 따른 효과를 분석하였다. 규제지역의 생태환경분석은 환경부에서 제작한 생태자연도4)(2005년 기준) 1등급 지역과 규제지역을 중첩하여 비교하였다(그림 6). 생태자연도가 그 지역의 생태환경 정도를 완벽하게 대표한다고 할 수는 없으나, 환경관련 규제지역의 설정과 생태자연도의 관리 및 제작 주체가 모두 환경부이므로 두 주제도의 비교는 의미가 있다.
규제저항 분석은 개발가능성 등급도와 환경규제 지도를 중첩하는 방법으로 수행하였다. 개발가능성 등급이 높은 지역이 규제지역으로 설정되어 있을 때 그 지역의 규제저항이 높을 것이라는 가정에 근거하여 규제 저항 예상지역을 분석하였다.
개발가능성 등급이 높은 지역이 규제지역으로 설정되어 있을 때 그 지역의 규제저항이 높을 것이라는 가정에 근거하여 규제 저항 예상지역을 분석하였다. 이렇게 추출된 규제 저항 예상 지역의 비율을 이용하여 읍면 단위로 상대적인 규제 저항의 정도를 측정하고, 그 결과를 이용하여 연구지역인 평창의 읍면별 규제저항 정도를 비교하였다.
규제저항의 표출 형태는 여러 가지가 있을 수 있으나, 이 연구에서는 신규건물의 입지 유형을 분석하여 환경규제에 따른 규제저항을 해석하였다. 이는 그림 15의 2004년도 주택보급률에서도 알 수 있듯이 신규건물의 입지가 2000년대 이후 이 지역의 토지이용에 대한 대표성을 나타낼 수 있을 것으로 생각되었기 때문이다.

대상 데이터

보완하여 지도로 제작하였다. 그리고 연구지역인 평창의 신규건물 주제도는 1999년에 제작된 축척 1:5,000 수치지형도와 2005년 봄에 촬영된 고해상도 위성영상, 2005년 평창의 도로명 주소사업 과정에서 구축된 건물 주제도를 활용하였다.
연구의 공간적 범위는 상대적으로 우수한 환경 자원을 지니고 있으며, 최근 영동고속도로의 확장과 한국의 동계올림픽 유치 후보지 선정으로 개발압력이 높아지고 있는 강원도 평창으로 하였다(그림 1). 남한강 유역권에 속하는 평창은 계방산에서 발원한 평창강이 중심부를 흐르며, 한강 본류의 상류부에 해당하는 오대천이 진부면을 관통한다.
평창지역의 환경관련 규제지역은 그 유형에 따라 산림자원 관련 규제, 수자원 관련 규제, 보호구역 관련 규제로 분류할 수 있다. 산림자원과 관련된 규제 지역은 보전임지 D 중 공익임지와 국유림에 해당하는 생산임지를 그 대상으로 하였다. 수자원과 관련한 규제지 역은 보안림그을 그 대상으로 하였다.
산림자원과 관련된 규제 지역은 보전임지 D 중 공익임지와 국유림에 해당하는 생산임지를 그 대상으로 하였다. 수자원과 관련한 규제지 역은 보안림그을 그 대상으로 하였다. 그리고 보호구역과 관련한 규제지역은 국립공원과 최근에 설정된 백두대간3)을 그 대상으로 하였다(김창환 .
수자원과 관련한 규제지 역은 보안림그을 그 대상으로 하였다. 그리고 보호구역과 관련한 규제지역은 국립공원과 최근에 설정된 백두대간3)을 그 대상으로 하였다(김창환 . 배선학, 2006). 연구 지역인 평창의 환경관련 규제지역을 분석한 결과는 그림 4와 같다.
신규 건물은 1999년도에 제작된 축척 1/5,000 수치 지도에서 추출한 건물과 2005년 2월에 촬영한 Quick Bird 영상分 을 중첩하여 추출하였다그림 9). 그리고 위성 영상이 촬영되지 않은 지역은 2005년에 수행된 평창의 도로명주소 사업 에서 구축된 건물 주제도를 사용하였다.

이론/모형

연구 지역의 개발가능성 분석은 GIS 기반의 다 기준평가기법 (Multi-criteria evaluation method)을 적용하였으며, 연구지역의 지역적 특성과 현황이 분석 결과에 최대한 반영되도록 하였다. 개발가능성 분석을 위하여 연구지역을 일정크기의 격자로 세분한 평가기본도 (basemap)를 제작하고 각 격자별 개발가능점수 값을 계산하였다.
출발하여 제작하였다. 이 연구에서는 김창환 등이 2006년 'GIS를 활용한 공간평가에서 지역의 특성 반영 방법 에서 사용한 개발기능등급 부여 방법을 활용이다.
개발가능성 분석을 위한 평가지표는 선행연구로부터 도출하였으며, 물리적 특성인 상대고도와 경사도, 도로망에 근거한 접근성, 용수확보를 위한 수자원 활용 가능성이 평가지표로 활용되었다(표 1). 그리고 이렇게 선정된 평가지표를 근거하여 평가기준도(criterion map)를 제작하였다.
단위가 통일되어야 한다. 평가지표별 단위의 표준화 방법으로 이 연구에서는 퍼지함수(구자훈, 2001 : 이희연, 2000 : 채미옥 . 오용준, 2003)를 이용하여 평가지표별 실측값을 표준화 값으로 변환하였다. 퍼지함수의 임계치 설정은 지역의 특성을 반영하기 위하여 최대 임계치가 그 지역의 기 개발지 현황을 80% 이상 해석할 수 있도록 설정하였다(표 2).
평가지표의 중요도는 평가지표의 가중치 (weighting)로 반영된다. 이 연구에서는 평가지표별로 최대 임계치에 포함되는 비율을 계산한 후, 이 값을 비율화 빙법(rating methods)에 적용하여 가중치를 계산하였다.

성능/효과

그리고 연구 지역인 평창과 평창이 포함된 남한강유역권 전체에 대한 규제지역 현황을 비교한 것이 그림 5이다. 평창과 남한강유역권을 비교한 결과 모든 규제항목에서 일반적으로 연구 지역인 평창의 규제 비율이 높게 나타나고 있음을 확인할 수 있다.
환경규제지역과 생태자연도의 비교 결과 진부면과 도암면, 평창면, 대화면 순으로 규제지역내의 생태 자연도 1등급 비율이 높게 나타났다(그림 7). 평창의 전체 규제지역에 대해서는 약 63% 정도가 생태자연도 1 등급 지역으로 조사되었다.
개발가능성이 상대적으로 높은 1~2등급 지역을 규제지역과 중첩하여 규제저항을 측정한 결과, 규제지역 비율에서도 높은 비율을 보이는, 도암면과 진부면에서 상대적으로 높은 중첩비율을 보였다(그림 8). 이러한 결과로 볼 때 도암면과 진부면에서 상대적으로 규제 저항이 높게 나타날 가능성이 높으며, 개발이 진행될 경우 규제지역 또는 규제지역 주변으로 규제저항이 높게 나타날 가성성이 있음을 의미한다.
높은 중첩비율을 보였다(그림 8). 이러한 결과로 볼 때 도암면과 진부면에서 상대적으로 규제 저항이 높게 나타날 가능성이 높으며, 개발이 진행될 경우 규제지역 또는 규제지역 주변으로 규제저항이 높게 나타날 가성성이 있음을 의미한다. 이 연구의 결과에 의한 읍면별 규제저항 정도는 도암면, 진부면, 평창읍, 용평면, 봉평 면, 미탄면, 대화면, 방림면 순으로 예상된다.
이러한 결과로 볼 때 도암면과 진부면에서 상대적으로 규제 저항이 높게 나타날 가능성이 높으며, 개발이 진행될 경우 규제지역 또는 규제지역 주변으로 규제저항이 높게 나타날 가성성이 있음을 의미한다. 이 연구의 결과에 의한 읍면별 규제저항 정도는 도암면, 진부면, 평창읍, 용평면, 봉평 면, 미탄면, 대화면, 방림면 순으로 예상된다.
할 수 있었다. 첫째, 개발가능성 상위등급(1~2등급) 에 입지흐卜는 유형으로 이는 전체 신규건물6, 516동) 의약 84.8%에 해당한다. 둘째, 개발가능성 상위등급과 규제지역 중첩지역에 위치하는 유형으로 전체 신규건물의 약 2.
8%에 해당한다. 둘째, 개발가능성 상위등급과 규제지역 중첩지역에 위치하는 유형으로 전체 신규건물의 약 2.7%가 여기에 해당한다. 마지막으로 규제지역에 위치흐卜는 신규건물은 전체 신규건물의 약 1.
첫째, 연구지역인 평창의 환경관련 규제지역 비율은 남한강 유역권 전체의 규제비율 보다도 높게 나타나 상대적으로 환경관련 규제비율이 높았다. 그리고 규제지역 내의 생태환경은 환경부에서 제작한 생태자연도 1등급 지역을 이용하여 분석한 결과 규제지역의 약 63%만이 생태자연도 1등급 지역으로 나타나 일반적인 기대수준 보다 낮게 조사되었다.
환경관련 규제비율이 높았다. 그리고 규제지역 내의 생태환경은 환경부에서 제작한 생태자연도 1등급 지역을 이용하여 분석한 결과 규제지역의 약 63%만이 생태자연도 1등급 지역으로 나타나 일반적인 기대수준 보다 낮게 조사되었다. 둘째, 개발가능성이 높은 지역과 규제지역을 중첩하여 분석한 결과, 도암면과 진부면이 상대적으로 규제저항이 높게 나타났다.
그리고 규제지역 내의 생태환경은 환경부에서 제작한 생태자연도 1등급 지역을 이용하여 분석한 결과 규제지역의 약 63%만이 생태자연도 1등급 지역으로 나타나 일반적인 기대수준 보다 낮게 조사되었다. 둘째, 개발가능성이 높은 지역과 규제지역을 중첩하여 분석한 결과, 도암면과 진부면이 상대적으로 규제저항이 높게 나타났다. 셋째, 신규건물(1999년~2005년)의 입지를 규제저항의 관점에서 분석한 결과 신규건물의 약 66%가 규제지역으로부터 500m 이내 지역에 분포하였다.
둘째, 개발가능성이 높은 지역과 규제지역을 중첩하여 분석한 결과, 도암면과 진부면이 상대적으로 규제저항이 높게 나타났다. 셋째, 신규건물(1999년~2005년)의 입지를 규제저항의 관점에서 분석한 결과 신규건물의 약 66%가 규제지역으로부터 500m 이내 지역에 분포하였다. 이는 개발 가능지역이면서 규제지역과 인접한 지역을 중심으로 집중적인 개발이 이루어졌음을 의미한다.
생태환경이란 서로 연결되어 있으므로 규제지역 주변의 이러한 환경파괴는 결과적으로 규제지역의 환경파괴로 이어지게 된다. 이상의 결과를 종합해 볼 때 중앙정부의 일방적인 환경규제 정책은 개발자의 지속적인 규제저항과 지방정부의 방관으로 인하여 한계에 직면하였다. 따라서 향후의 환경정책은 지방정부의 적극적인 관심과 참여가 필요하며, 이것은 선거에 의하여 지방단체장이 선출되는 지방자치제도의 현실에 비추어 볼 때 지역주민의 이해와 적극적인 참여가 전제되어야 한다.

후속연구

평창의 전체 규제지역에 대해서는 약 63% 정도가 생태자연도 1 등급 지역으로 조사되었다. 이러한 결과는 환경과 관련된 규제지역의 생태환경이 일반적인 기대수준에 비하여 낮다고 해석할 수 있으며, 다른 한편으로는 규제지역 설정에 의한 환경정책의 한계로 해석될 수 있다.
이상의 결과를 종합해 볼 때 중앙정부의 일방적인 환경규제 정책은 개발자의 지속적인 규제저항과 지방정부의 방관으로 인하여 한계에 직면하였다. 따라서 향후의 환경정책은 지방정부의 적극적인 관심과 참여가 필요하며, 이것은 선거에 의하여 지방단체장이 선출되는 지방자치제도의 현실에 비추어 볼 때 지역주민의 이해와 적극적인 참여가 전제되어야 한다. 그리고 지역주민들의 적극적 인 참여는 우수한 환경 이 그 자체로서 가치를 지니는 자원으로 인식될 때 비로소 가능할 것이다.
따라서 향후의 환경정책은 지방정부의 적극적인 관심과 참여가 필요하며, 이것은 선거에 의하여 지방단체장이 선출되는 지방자치제도의 현실에 비추어 볼 때 지역주민의 이해와 적극적인 참여가 전제되어야 한다. 그리고 지역주민들의 적극적 인 참여는 우수한 환경 이 그 자체로서 가치를 지니는 자원으로 인식될 때 비로소 가능할 것이다. 그러나 이 연구에서는 관련 분야의 전문가와 실무자의 의견이 반영되지 못하였고, 연구에 사용된 평가지표들에 대한 다각적 인 검토가 부족하였다.
그러나 이 연구에서는 관련 분야의 전문가와 실무자의 의견이 반영되지 못하였고, 연구에 사용된 평가지표들에 대한 다각적 인 검토가 부족하였다. 또한 규제 저항의 정도를 측정함에 있어서 절대적 측정치를 도출하지 못한 점을 향후 연구를 통하여 보완되어야 한다.

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