[논문]전기공사 분리발주의 이론적 고찰 - 정책집행 이론을 중심으로 -

김효진

doi:10.5370/kiee.2011.60.11.2165

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The separate order for the electrical work is an institutional plan to improve the electrical construction quality and strengthen the competitiveness of the electrical contractors. The systematic approach for the policy implementation of the separate ordering system can make its adaptability higher ...

The separate order for the electrical work is an institutional plan to improve the electrical construction quality and strengthen the competitiveness of the electrical contractors. The systematic approach for the policy implementation of the separate ordering system can make its adaptability higher and lead to a policy success. There are many kinds of effects on the implementation of the separate order, but institutional foundation is needed for increasing the policy adaptability. The necessity of the systematic and theoretical foundation was detected in various factors by considering policy implementation theory. In order to fix the separate ordering system, reasonable methods such as finding inducements and offering incentive are more effective than legal procedures. At last, a variety of policy adaptability plans must be founded in order to invigorate the separate ordering system in a view of the policy implementation.

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문제 정의

또한 집행현장의 참여자들이 인식한 문제와 해결논의에서 출발하기 때문에 문제해결 능력 측면에서 민간조직 및 시장의 역할과 정부 프로그램의 상대적 중요도를 평가 할 수 있다고 한다. 그리고 여러 정책들이 동시에 추진되어 어떤 정책도 지배적이지 못한 채 추진되는 다양한 공적 및 민간 정책프로그램이 교차하는 집행영역을 잘 다룰 수 있으며, 광범위한 추구전략에 초점을 맞추기 때문에 시간의 경과에 따른 전략적 상호 작용이 어떻게 형성되고 변화되는지 알 수가 있다고 한다. 그러나 하향적 접근방법이 ‘숲은 보되, 나무를 보지 못하는’ 한계가 있는 반면 상향적 접근방법은 ‘나무는 보되, 숲은 보지 못하는’ 문제점이 있다.
분리발주 제도는 지난 1976년부터 운영되어 왔으며 전기설비의 품질 향상과 전기공사업의 경쟁력 강화를 위한 제도적 보장책으로 존재하고 있으나 그동안 정책 현장에서 법으로 강제되어온 분리발주 제도에 대한 체계적인 정책적 접근이 부족하였다고 평가할 수 있다. 따라서 전기공사 분리발주의 집행 관점에서 순응에 대한 체계적인 분석이 필요하다고 판단되어 분리발주 제도를 정책의 순응도 및 순응요인을 중심으로 살펴보았다. 아울러 전기공사업의 분리발주가 민간ㆍ공공 발주에 따라 준수도에서 차이가 나타나는 점에 착안하여 이에 대한 원인으로 인식의 차이를 고려하여 발주자의 인식을 중심으로 분석하였다.
아울러 전기공사업의 분리발주가 민간ㆍ공공 발주에 따라 준수도에서 차이가 나타나는 점에 착안하여 이에 대한 원인으로 인식의 차이를 고려하여 발주자의 인식을 중심으로 분석하였다. 이러한 인식도 차이의 발생 원인으로 통합적 접근방법을 사용한 모형인 메틀랜드(1995)정책모형에 적용하여 정책 순응도 확보를 위한 정책 대안 방안을 제시하고자 한다.

제안 방법

또한 공사발주의 기본원칙으로 “동일 구조물 공사 및 단일 공사의 분할 계약 금지” 등을 규정한 「국가 계약법」 등 기존의 법규와의 충돌 가능성 등을 논의하였으며 이에 대한 법규적 개선 방안을 제시하였고, 외국의 사례 분석을 통해서 효율적인 분리발주 제도 도입을 위한 입법 방안 등을 제시하였다.
조현일(2001)은 기계설비 공사에서 분리발주 제도의 도입 배경 등을 논의하고 분리 발주 도입의 기대 효과를 논의하였다. 또한 분리발주 제도 시행에 따른 장ㆍ단점을 논의하였으며, 이를 바탕으로 효율적인 분리발주 제도를 위한 검토 사항 등을 논의하였다. 손장열(2001)은 기계설비 공사에서 분리발주 제도의 도입 배경 등을 논의하고 일본의 분리발주현황을 제시하였으며, 일본의 분리발주 현황 및 제도 분석을 통해 국내 분리발주 제도의 방향 및 보완점 등을 제시하였다.
한편 Matland의 접근방법은 집행의 변수를 찾는데 중점을 둔 것이 아니라 양 접근방법이 어떠한 조건하에서 더 잘 적용되는지 그리고 이때 중요해지는 집행 변수가 무엇인지를 탐색하였다. 매트랜드의 분석틀은 조직이론에서 적용되는 모호성과 갈등의 두 가지 개념을 기초로 네 가지 집행상황 즉, 관리적 집행, 정치적 집행, 실험적 집행, 상징적 집행을 표 3과 같이 설정하였다. 여기에서 모호성과 갈등의 수준이 낮은 경우는 관리적 집행이 일어나고, 모두 높은 경우는 상징적 집행이 일어난다.
따라서 전기공사 분리발주의 집행 관점에서 순응에 대한 체계적인 분석이 필요하다고 판단되어 분리발주 제도를 정책의 순응도 및 순응요인을 중심으로 살펴보았다. 아울러 전기공사업의 분리발주가 민간ㆍ공공 발주에 따라 준수도에서 차이가 나타나는 점에 착안하여 이에 대한 원인으로 인식의 차이를 고려하여 발주자의 인식을 중심으로 분석하였다. 이러한 인식도 차이의 발생 원인으로 통합적 접근방법을 사용한 모형인 메틀랜드(1995)정책모형에 적용하여 정책 순응도 확보를 위한 정책 대안 방안을 제시하고자 한다.
이러한 갈등의 원인은 개입된 사람들 간의 차이로 인한 갈등과 조직의 복잡성으로 인한 갈등을 나눌 수 있으며 갈등의 유형은 수직적이고 수평적인 구조적 측면의 갈등과 역할에 따른 갈등으로 나타난다고 한다. 이와 같이 매트랜드의 분석틀은 모호성과 갈등의 두 가지 개념을 기초로 네 가지 집행상황 즉, 관리적 집행, 정치적 집행, 실험적 집행, 상징적 집행을 설정하였다. 여기에서 모호성과 갈등의 수준이 낮은 경우는 관리적 집행이 일어나고, 모두 높은 경우는 상징적 집행이 일어난다.
분리발주 제도와 관련한 여러 선행 연구들을 살펴보면, 서동욱(2010)은 시공 품질 저하 및 기술력 정체 등 국내 조경 건설업 부분의 주요 문제점 해결을 위해 정부 공공공사의 계약 및 입찰단계에서 조경 건설업 분야의 분리발주 도입을 논의하였다. 조경 건설업 분야의 분리발주를 통한 공사의 품질 강화 및 전문성 확보 등의 기대효과를 분석하고 분리발주를 위한 정책 대안을 제시하였으며, 분석방법으로는 설문조사를 통한 실증 분석을 실시하였다. 윤일주(2006)는 시설공사에서 원도급자가 수주한 공사를 하도급하여 시공하는 현행 시설공사제도에서는 실질적인 시공자에게 적정 공사비가 지급되기 어려우며 이는 공사의 품질 저하, 전문성 약화로 이루어지는 문제점이 있다고 보았다.

성능/효과

셋째, 유능하고 헌신적인 집행 관료가 정책집행을 담당하고 집행기관장은 정치적, 관리적 역량을 가지고 있어야 한다. 넷째, 결정된 정책에 대하여 조직화된 이익집단, 유권자집단, 그리고 주요 입법가 또는 행정부의 장으로부터 지속적인 지지를 받아야 한다. 마지막 다섯째로는, 정책목표는 안정적이어서 집행과정 동안 법령에 규정된 목표의 우선순위가 변하지 않아야 된다고 한다.
첫째, 정책결정의 내용은 타당한 인과이론(sound theory)에 바탕을 둔 것이어야 한다. 둘째, 정책내용으로서 법령은 명확한 정책지침을 갖고 있어야 하며, 대상 집단의 순응을 극대화할 수 있도록 구성되어야한다. 셋째, 유능하고 헌신적인 집행 관료가 정책집행을 담당하고 집행기관장은 정치적, 관리적 역량을 가지고 있어야 한다.
둘째, 정책내용으로서 법령은 명확한 정책지침을 갖고 있어야 하며, 대상 집단의 순응을 극대화할 수 있도록 구성되어야한다. 셋째, 유능하고 헌신적인 집행 관료가 정책집행을 담당하고 집행기관장은 정치적, 관리적 역량을 가지고 있어야 한다. 넷째, 결정된 정책에 대하여 조직화된 이익집단, 유권자집단, 그리고 주요 입법가 또는 행정부의 장으로부터 지속적인 지지를 받아야 한다.

후속연구

다만, 정책의 집행 수단이 법적인 강제성에만 의존한다면 전체적인 정책 집행은 효과적이라고 평가할 수 없을 것이다. 결국, 이번 연구의 결과 분리 발주에 대한 기술적인 부분과 달리 정책 집행적 측면에서 분리발주 제도가 활성화되기 위해서는 법적인 강제수단 이외의 다양한 유인과 같은 정책 순응 방안이 적용 되어야 할 것이다.
본 연구의 부족한 면이 있다면 분리발주의 공정성과 규제 측면에서도 심도있는 연구가 필요하다고 생각되며, 요즘과 같이 모든 분야에서 IT기술이 적용되는 시점에 특히 전기기술과의 관계는 더욱 중요하여 정책분야와의 학제간 공동연구를 활성화하여 기술과 정책이 상호 협력하여 사회의 발전을 선도해 나가는 계기가 필요하다고 본다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	건설에서의 발주란?	전기공사업은 이러한 전기설비를 설치ㆍ시공하는 업종으로 전기공사업을 등록한 공사업자만이 도급받아 시공할 수 있고 전기공사업법에서는 전기설비의 시공 품질 확보와 부실시공을 예방하기 위하여 전기공사 분리발주 제도를 운영하고 있다. 일반적으로 건설을 하기 위해서는 발주(ordering system)라는 과정을 거치게 되는데 발주는 발주기관의 사업기획부터 수주자와의 계약체결까지 일련의 과정으로 입찰․계약을 포괄하는 개념으로 이해하며 수주 계약의 범위에 따라 일괄발주와 분리발주로 나뉜다. 일괄발주는 계약을 수주한 측에서 계획, 설계, 조달, 시행을 모두 책임지는 형태로 턴키(turnkey) 계약이라고 하며, 분리발주는 일괄발주에 대응하는 방식으로 전체 계약을 하나의 업체에 발주(의뢰)하지 않고 각 기술 분야별로 분리하여 발주하는 방식이다.
	전기공사 분리발주의 집행 관점에서 순응에 대한 체계적인 분석이 필요한 이유는?	따라서 해당 사업의 종류와 특성에 따라 적합한 발주 방식이 선정되는데, 전기공사업의 경우에는 발주자의 선택권 및 비용 절감의 제한 가능성이 있더라도, 국민의 재산․안전 보장을 위한 공사 품질의 확보와 공사 업체의 전문성 확보를 위해 분리발주 제도를 법적으로 인정하고 있다. 분리발주 제도는 지난 1976년부터 운영되어 왔으며 전기설비의 품질 향상과 전기공사업의 경쟁력 강화를 위한 제도적 보장책으로 존재하고 있으나 그동안 정책 현장에서 법으로 강제되어온 분리발주 제도에 대한 체계적인 정책적 접근이 부족하였다고 평가할 수 있다. 따라서 전기공사 분리발주의 집행 관점에서 순응에 대한 체계적인 분석이 필요하다고 판단되어 분리발주 제도를 정책의 순응도 및 순응요인을 중심으로 살펴보았다.
	발주는 수주 계약의 범위에 따라 어떻게 나뉘는가?	전기공사업은 이러한 전기설비를 설치ㆍ시공하는 업종으로 전기공사업을 등록한 공사업자만이 도급받아 시공할 수 있고 전기공사업법에서는 전기설비의 시공 품질 확보와 부실시공을 예방하기 위하여 전기공사 분리발주 제도를 운영하고 있다. 일반적으로 건설을 하기 위해서는 발주(ordering system)라는 과정을 거치게 되는데 발주는 발주기관의 사업기획부터 수주자와의 계약체결까지 일련의 과정으로 입찰․계약을 포괄하는 개념으로 이해하며 수주 계약의 범위에 따라 일괄발주와 분리발주로 나뉜다. 일괄발주는 계약을 수주한 측에서 계획, 설계, 조달, 시행을 모두 책임지는 형태로 턴키(turnkey) 계약이라고 하며, 분리발주는 일괄발주에 대응하는 방식으로 전체 계약을 하나의 업체에 발주(의뢰)하지 않고 각 기술 분야별로 분리하여 발주하는 방식이다.

참고문헌 (19)

박용부, "건설 폐기물 처리 분리발주 시행 지침", 지반환경, 제6권 제3호, 2005년.
서동욱, "조경공사 분리발주 활성화에 관한 연구", 한양대학교 공학대학원 석사학위논문, 2010년 8월.
설비저널, 제30권, 제10호, 2001년 10월호, 대한설비공학회.
유만수, "전기공사업의 업역보호와 발전방안에 관한 연구", 연세대학교 공학대학원 석사학위 논문, 2002
윤일주, "건설공사 공종별 분리발주에 관한 연구", 충남대학교 산업대학원 석사학위논문, 2006년 2월.
서울시립대학교 석사학위논문, 이상호, "분리발주의 문제점과 개선방안", 2005년 6월.
건설산업동향, 2002년 11월호.
조현일, "부실공사 방지와 예산의 효율적 집행을 위한 기계 설비공사의 분리발주", 설비저널, 제30권, 제10호, 2001년 10월호, 대한설비공학회.
정정길, 정책학 원론. 서울: 대명출판사.
손장열, "설비건설공사의 분리발주에 관한 일본의 현황".
양영도, "건축기계설비공사 분리발주 활성화를 위한 연구".
日本能率協會, 建設業 21世紀戰略, 淸水建設,
Duncan, Jack W, Oganizational Behavior, 2nd ed (Boston: Houghton Mifflin Company, 1981)
Edwards. Implementing Public Policy (Washington. D. C.: Congressional Quarterly Press. 1980)
Elmore, Richard. (1979, 1980). Backward Mapping: Implementation Research
Matland, Richard E, Journal of Public Administration Research and Theory:J-PART(Apr. 1995)
Mazmanian, Daniel and Paul P. Sabatier(eds) Effective Policy Implementation (1981)
Sabatier, Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research: Journal of Public Policy(1986)
Young, Compliance and Public Authority:(Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1979) pp4-5

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