프랑스는 신도시개발과 관리를 위해 꼬뮌간 상호협력성에 기반한 다양한 형태의 꼬뮌협력체를 운영하고 있다. 꼬뮌간 상호협력의 목적은 대규모 재원이 필요한 공공서비스(상 하수도, 쓰레기 처리 등)를 통합 운영함으로써 더 체계적이고 질 높은 서비스를 제공하기 위함이다. 다수 이해당사자간의 협력을 바탕으로 1차 목표인 도시개발을 달성한 이후에도 지역차원의 협력적 운영-발전으로까지 이어졌다. 이 연구에서는 프랑스의 협력적 도시개발과 관리를 위한 꼬뮌협력체의 설립과 변화과정을 고찰하고 그 특징과 의의를 도출하였으며, 신도시개발법인(EPA), 신도시조합(SAN) 그리고 도시화 공동체(CA)를 중심으로 고찰하였다. 먼저, EPA 설립과 도시개발 과정에서 다양한 이해당사자가 공동의 목표를 실천해 나갈 수 있는 의사결정구조는 도시개발 목표를 다수 지자체가 공유한다는 점에서 의미가 있다. 둘째, 신도시조합(SAN) 방식은 기존 꼬뮌공동체 운영시 보장되지 못하였던 꼬뮌의 자율성을 확보하면서 더 유연하게 협력과 연대를 유지할 수 있게 되었다. 이는 협력체가 이해당사자간 협력의 범위를 자율적으로 선택할 수 있도록 함으로써 유연성을 높였다는 의미가 있다. 셋째, 도시 개발 이후 효율적 관리를 위해 기존의 신도시조합에서 도시화공동체(CA)로 협력의 형식과 내용이 변화하고 있다. 이는 상호협력이 개발에 기반한 특수목적의 행정법인에서 출발하여 도시가 성숙단계로 진입함에 따라 신도시와 주변지역을 포함한 지역계획과 관리로 전환함을 의미한다. 이를 통해 꼬뮌협력체는 해당 꼬뮌의 지속가능성을 실천하는 협력적 주체로 진화하고, 개발 효과를 지역에 정착시키고 안정적 행정운영까지 할 수 있게 된다. 프랑스 꼬뮌협력체가 한국 신도시개발에 주는 시사점은 첫 번째는 다수 지자체간 협력적 계획체계와 운영을 통해 개발의 효과가 개발예정지구에 한정되는 것이 아닌 개발지구를 포함한 모도시 지역까지 공통의 목표 설정과 확산이 가능하다는 점이다. 두 번째는 이러한 확산효과를 촉진하고 효율적 도시관리를 위해서는 기존 지방자치법 등에서 규정하고 있는 행정협의회, 조합등의 조직을 공간계획 단계에서부터 참여시킬 수 있는 거버넌스 체계 구축과 도시관리의 범위와 내용이 단순히 물리적 계획 뿐만 아니라 지역간 연대와 공동체성 회복을 위한 다양한 프로그램과 연계할 수 있는 방안 모색이 필요하다.
프랑스는 신도시개발과 관리를 위해 꼬뮌간 상호협력성에 기반한 다양한 형태의 꼬뮌협력체를 운영하고 있다. 꼬뮌간 상호협력의 목적은 대규모 재원이 필요한 공공서비스(상 하수도, 쓰레기 처리 등)를 통합 운영함으로써 더 체계적이고 질 높은 서비스를 제공하기 위함이다. 다수 이해당사자간의 협력을 바탕으로 1차 목표인 도시개발을 달성한 이후에도 지역차원의 협력적 운영-발전으로까지 이어졌다. 이 연구에서는 프랑스의 협력적 도시개발과 관리를 위한 꼬뮌협력체의 설립과 변화과정을 고찰하고 그 특징과 의의를 도출하였으며, 신도시개발법인(EPA), 신도시조합(SAN) 그리고 도시화 공동체(CA)를 중심으로 고찰하였다. 먼저, EPA 설립과 도시개발 과정에서 다양한 이해당사자가 공동의 목표를 실천해 나갈 수 있는 의사결정구조는 도시개발 목표를 다수 지자체가 공유한다는 점에서 의미가 있다. 둘째, 신도시조합(SAN) 방식은 기존 꼬뮌공동체 운영시 보장되지 못하였던 꼬뮌의 자율성을 확보하면서 더 유연하게 협력과 연대를 유지할 수 있게 되었다. 이는 협력체가 이해당사자간 협력의 범위를 자율적으로 선택할 수 있도록 함으로써 유연성을 높였다는 의미가 있다. 셋째, 도시 개발 이후 효율적 관리를 위해 기존의 신도시조합에서 도시화공동체(CA)로 협력의 형식과 내용이 변화하고 있다. 이는 상호협력이 개발에 기반한 특수목적의 행정법인에서 출발하여 도시가 성숙단계로 진입함에 따라 신도시와 주변지역을 포함한 지역계획과 관리로 전환함을 의미한다. 이를 통해 꼬뮌협력체는 해당 꼬뮌의 지속가능성을 실천하는 협력적 주체로 진화하고, 개발 효과를 지역에 정착시키고 안정적 행정운영까지 할 수 있게 된다. 프랑스 꼬뮌협력체가 한국 신도시개발에 주는 시사점은 첫 번째는 다수 지자체간 협력적 계획체계와 운영을 통해 개발의 효과가 개발예정지구에 한정되는 것이 아닌 개발지구를 포함한 모도시 지역까지 공통의 목표 설정과 확산이 가능하다는 점이다. 두 번째는 이러한 확산효과를 촉진하고 효율적 도시관리를 위해서는 기존 지방자치법 등에서 규정하고 있는 행정협의회, 조합등의 조직을 공간계획 단계에서부터 참여시킬 수 있는 거버넌스 체계 구축과 도시관리의 범위와 내용이 단순히 물리적 계획 뿐만 아니라 지역간 연대와 공동체성 회복을 위한 다양한 프로그램과 연계할 수 있는 방안 모색이 필요하다.
In France, there are many forms of organizations based on the intercommunal solidarity for city development and management. The purpose of the collaboration among Communes is to achieve high quality and well-equipped service-delivery system through co-operation of public services needed grand financ...
In France, there are many forms of organizations based on the intercommunal solidarity for city development and management. The purpose of the collaboration among Communes is to achieve high quality and well-equipped service-delivery system through co-operation of public services needed grand finances : water supply and sewage system and waste disposal system etc. The cooperation among French Communes and its effects, even though these were owing to the existing French local administration system, continued throughout regional co-management and social co-development process. This study suggested some characteristics and implications of the collaborative-style French new-town development and management organizations focused on the EPA, SAN and CA. First, the role of developmental corporation like EPA and its collaborative structure of decision-making are meaningful, because in these ways many related Communes could share a goal of new town development. Second, the way of new town corporation (SAN) is important in the sense of enabling the Communes to collaborate with each others while maintaining autonomy, so those are not simply state-directed objects, which was very difficult in the former French local administration system. Finally, transforming to CA (Communautes d'agglomeration:city community), EPA as an intercommunal corporation is possible to extend its purpose to the domain of regional planning including new town and periphery areas and change its position to a subject which can practice Commune's sustainable development according to stages of city's development and maturity. The most important implication of this study on urban development in Korea is that administrative consultative council or association among local governments and related authorities need to be established and effectively operate because multi-stakeholders could share a goal of urban development and management through that.
In France, there are many forms of organizations based on the intercommunal solidarity for city development and management. The purpose of the collaboration among Communes is to achieve high quality and well-equipped service-delivery system through co-operation of public services needed grand finances : water supply and sewage system and waste disposal system etc. The cooperation among French Communes and its effects, even though these were owing to the existing French local administration system, continued throughout regional co-management and social co-development process. This study suggested some characteristics and implications of the collaborative-style French new-town development and management organizations focused on the EPA, SAN and CA. First, the role of developmental corporation like EPA and its collaborative structure of decision-making are meaningful, because in these ways many related Communes could share a goal of new town development. Second, the way of new town corporation (SAN) is important in the sense of enabling the Communes to collaborate with each others while maintaining autonomy, so those are not simply state-directed objects, which was very difficult in the former French local administration system. Finally, transforming to CA (Communautes d'agglomeration:city community), EPA as an intercommunal corporation is possible to extend its purpose to the domain of regional planning including new town and periphery areas and change its position to a subject which can practice Commune's sustainable development according to stages of city's development and maturity. The most important implication of this study on urban development in Korea is that administrative consultative council or association among local governments and related authorities need to be established and effectively operate because multi-stakeholders could share a goal of urban development and management through that.
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문제 정의
본 연구는 프랑스 도시개발-관리과정에서 주요 역할을 담당하는 꼬뮌간 협력체의 현황과 특성을 분석하여 한국의 도시개발과 관리상의 시사점을 도출하고자 한다. 연구범위는 도시개발제도에서 규정하고 있는 협력체 현황과 기능적 특성, 신도시 개발과 관리를 담당하는 조직의 역할변화와 특성을 중심으로 하였다.
또한 도시관리단계에서는 사업지구와 주변지역을 포함하는 지역관리적 접근이 이루어지고 있는 것으로 파악되었다. 본 연구는 프랑스 신도시개발 및 운영과정에서 기초지방자치단체인 꼬뮌간 연합체의 역할과 참여방식, 도시관리단계에 따른 협력체의 기능변화 과정을 고찰함으로써 한국의 도시개발 및 관리상의 문제를 해결하기 위한 시사점을 도출하고자 하였다.
이 연구의 목적은 프랑스의 신도시 개발 및 운영 과정에서 꼬뮌 협력체의 특징과 변화과정을 고찰하여 한국 도시개발에서의 지자체간 협력에 대한 시사점을 도출하는 것이다. 본 연구를 통해 신도시개발법인(EPA), 신도시조합(SAN)에서 도시화공동체(CA)로의 전환 사례를 조사하여 기존 연구를 보완했다는 점에서 의의가 있다.
신도시 개발 이후 도시관리와 운영업무를 담당하던 신도시조합(SAN)은 꼬뮌상호간 협력체계의 합리화를 위해 그 형태와 기능변화가 이루어졌다. 이러한 제안은 슈벤느멍법에서 행정상 난립했던 제도를 정비하고 꼬뮌조합 수를 줄이기 위한 목적으로 제기되었다. 이에 근거하여 최근 도시 관리와 운영을 위한 꼬뮌협력체는 신도시조합(SAN)에서 도시화공동체(CA: Communauté d’agglomération)로 조직형태와 참여방식이 변하고 있다.
이를 위한 꼬뮌협력체에는 신도시조합(SAN: Syndicat d’agglomération nouvelle)과 신도시공동체(CAN: communautés d’agglomération nouvelle)의 두 가지 유형이 있는데 현재는 신도시조합(SAN)만이 존재한다. 이하에서는 신도시조합의 기능과 역할을 사례를 통해 파악해보고자 한다.
파리 인근 신도시 중 신도시개발법인과 신도시조합을 운영하다가 최근 조직형태 전환이 이뤄진 2개 지역을 대상으로 신도시개발법인(EPA), 신도시조합(SAN), 도시화공동체(CA) 등 꼬뮌협력체의 변화와 발전과정을 파악해 보았다.
제안 방법
그리고 파리 인근 5개 신도시 중 신도시개발법인(EPA: Établissement Public d’aménagement)에서 신도시조합(SAN: Syndicat d’agglomération nouvelle), 도시화공동체(CA: Communautés d’agglomération) 등, 다양한 조직형태 변천을 경험한 Cergy-Pontoise, Saint-Quentinen-Yvelines 사례를 조사하였다.1) 연구방법으로는 협력체 구성, 운영에 관한 관련 제도변화를 파악하기 위해 개발법령 및 관련 계획안 등 문헌을 고찰하였고, 현지 인터뷰를 통해 운영특성과 기능변화를 파악하였다.
특히 다수 지자체에 걸쳐 도시개발이 이뤄지는 경우에는 생활권과 행정관리권역이 달라 주민 불편과 비효율이 증가할 것으로 예상되며, 계획수립 과정에 참여하는 지자체의 역할과 범위가 사업지구로 한정됨으로써 개발의 효과를 기존 모도시로 연계하는데 한계를 갖고 있다. 따라서 다수 이해당사자가 계획과 도시관리에 참여하는 사례연구를 통해 이러한 문제를 해결하기 위한 대안을 찾을 수 있을 것으로 기대하였으며, 이를 위해 프랑스 사례를 검토하게 되었다.
사례조사 대상은 도시개발을 전담하는 조직(신도시개발법인: EPA)과 사업준공 이후 운영을 담당하는 꼬뮌협력체(신도시조합: SAN, 도시화공동체: CA)로 구분할 수 있다. 먼저 도시개발을 전담하는 신도시개발법인(EPA) 사례는 라데팡스센-악쉬 개발법인과 플랜드 프랑스 개발법인 등 2개 사례를 검토하였다. 신도시조합(SAN) 사례는 SAN Val Maubue를조사하였다.
본 연구에서는 신도시의 개발과 관리·운영을 중심으로 꼬뮌협력체의 유형과 특성을 고찰하고, 신도시사례를 중심으로 관련 조직의 변화가 전개되는 구체적 과정을 파악하며, 이해당사자간 상호협력성에 기반한 새로운 조직운영의 시사점을 도출한다는 점에서 기존 연구와 차별성을 갖고 있다.
먼저 도시개발을 전담하는 신도시개발법인(EPA) 사례는 라데팡스센-악쉬 개발법인과 플랜드 프랑스 개발법인 등 2개 사례를 검토하였다. 신도시조합(SAN) 사례는 SAN Val Maubue를조사하였다. 그리고 파리 인근 5개 신도시 중 신도시개발법인(EPA: Établissement Public d’aménagement)에서 신도시조합(SAN: Syndicat d’agglomération nouvelle), 도시화공동체(CA: Communautés d’agglomération) 등, 다양한 조직형태 변천을 경험한 Cergy-Pontoise, Saint-Quentinen-Yvelines 사례를 조사하였다.
본 연구는 프랑스 도시개발-관리과정에서 주요 역할을 담당하는 꼬뮌간 협력체의 현황과 특성을 분석하여 한국의 도시개발과 관리상의 시사점을 도출하고자 한다. 연구범위는 도시개발제도에서 규정하고 있는 협력체 현황과 기능적 특성, 신도시 개발과 관리를 담당하는 조직의 역할변화와 특성을 중심으로 하였다.
국토연구원(2003, 2004, 2005)은 3년간의 연구를 통해 지역간 협력방안에 관한 체계적 연구를 진행하였다. 이중 2차년도 연구(국토연구원, 2004: 132-138)에서 대규모 SOC 개발체계를 중심으로 프랑스 사례를 조사, 분석하였으며, 꼬뮌간 협력체의 구성과 발달에 관해 정리하였다. 한편, 배준구(2004)는 프랑스의 지방분권 이후 지역정책 연구를 통해 프랑스와 한국의 유사점과 차이점을 분석하고 시사점을 도출하였다.
대상 데이터
그리고 파리 인근 5개 신도시 중 신도시개발법인(EPA: Établissement Public d’aménagement)에서 신도시조합(SAN: Syndicat d’agglomération nouvelle), 도시화공동체(CA: Communautés d’agglomération) 등, 다양한 조직형태 변천을 경험한 Cergy-Pontoise, Saint-Quentinen-Yvelines 사례를 조사하였다.
사례조사 대상은 도시개발을 전담하는 조직(신도시개발법인: EPA)과 사업준공 이후 운영을 담당하는 꼬뮌협력체(신도시조합: SAN, 도시화공동체: CA)로 구분할 수 있다. 먼저 도시개발을 전담하는 신도시개발법인(EPA) 사례는 라데팡스센-악쉬 개발법인과 플랜드 프랑스 개발법인 등 2개 사례를 검토하였다.
신도시조합은 조합위원회(un comité syndical)에 의해 운영된다. 위원회 위원은 6년 임기로 꼬뮌의회가 지정한 꼬뮌 대표(인구구성비에 따라 선출)로 구성되며 위원은 총 54명이다. 조합은 꼬뮌으로부터 위임받은 다양한 임무들을 수행하는데, 활동범위는 환경문제부터 도심정비나 경제개발에 이르기까지 다양하다.
조사 대상지는 파리 인근 쎄르지뽕뚜아즈(Cergy-Pontoise)와 이블린(Saint-Quentin-en-Yvelines) 이다.20) 이 두 사례를 통해 프랑스에서 신도시개발과 운영관리를 위한 꼬뮌협력체의 역할 변화를 파악해 보았다.
성능/효과
4) 기존에는 꼬뮌의 통폐합과 단순화에 중점을 두었다면 슈벤느멍법에서는 기존 구조를 수용하면서 협력을 강조하였다. 이 제도의 성공을 기반으로 2010년에 이뤄진 행정개편에서는 근접대도시간협력체(Pôle métropolitain)와 거대도시체(Métropole)등이 도입되었다.
셋째, 도시화공동체(CA)로의 전환을 통해 꼬뮌협력체의 성격이 특수목적에 따른 행정법인에서 신도시와 주변지역을 포함한 지역차원으로 전환되고, 협력체의 목표가 더 넓어졌으며, 지역과 해당 꼬뮌의 지속가능성을 실천해 나갈 수 있는 주체로 전환되었다. 프랑스는 기초지자체단위인 꼬뮌의 특성상 개발과 도시관리를 위해 인근 지역간의 협력이 필수적일 수 밖에 없다.
후속연구
이런 문제에 대응하여 사업준공까지 운영을 총괄하는 조직 산하에 실무조직이 연합한 형태의 조합을 설립하고 사업준공 이후 한시적 기간동안 신도시를 운영관리한 후 행정구역별로 이관을 추진하는 방안이 제시될 수 있다. 더 발전적인 형태로는 현행 행정구역 체계를 유지하면서 공동이익을 위한 별도의 기구를 지속적으로 운영하여 개발효과를 지역차원으로 확대하고 지속가능한 개발을 추진하는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다.
그러나 신도시개발 및 관리·운영에서 신도시 영역 내의 관리·운영 주체, 기업세 등 세수배분 문제와 자체재정(fiscalitepropre) 등이 가장 민감한 사항인데, 이 연구에서는 이들 부분까지 구체적으로 다루지는 못하였다. 발 모뷔에 신도시조합 사례에서 일부 세수배분 문제를 다루기는 했지만 일반화에 한계가 있는 것으로 판단되며, 향후 사례보완 등을 통해 체계적인 후속작업등이 필요할 것으로 판단된다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
도시개발이 다수의 지자체에 걸쳐 이뤄지는 경우, 어떠한 문제가 있는가?
본 연구는 현행 도시개발체계가 신속한 사업추진을 목표로 하면서 계획수립과정에서 이해당사자의 참여가 제한적인 한편, 도시관리단계에서는 지방자치단체로 행정권한이 이관됨으로써 계획․개발과 관리의 연계성 부족으로 인해 주민의 불편과 불필요한 지출이 발생하고 있다는 비판적 시각에서 출발하였다. 특히 다수 지자체에 걸쳐 도시개발이 이뤄지는 경우에는 생활권과 행정관리권역이 달라 주민 불편과 비효율이 증가할 것으로 예상되며, 계획수립 과정에 참여하는 지자체의 역할과 범위가 사업지구로 한정됨으로써 개발의 효과를 기존 모도시로 연계하는데 한계를 갖고 있다. 따라서 다수 이해당사자가 계획과 도시관리에 참여하는 사례연구를 통해 이러한 문제를 해결하기 위한 대안을 찾을 수 있을 것으로 기대하였으며, 이를 위해 프랑스 사례를 검토하게 되었다.
꼬뮌이란 무엇인가?
꼬뮌은 프랑스 행정조직상 지자체 최소단위로, 인구 62명인 꼬뮌에서부터 파리처럼 인구 200만 명이 꼬뮌도 있다.2) 꼬뮌은 공법(公法)상 법인이며 국가의 예산분배와 지방세(부동산 소유세, 주민세, 기업세로 구성된 예산을 갖는다(Bras,2009).
프랑스는 정부의 작은 꼬뮌 통합정책으로, 어떠한 변화를 겪었는가?
1960년대 말부터 도시화와 인구집중 현상에 따라, 2,000명이하의 꼬뮌이 증가했는데, 이에 따라 프랑스정부는 작은 꼬뮌 통합정책을 결정하였다(Girardon, 2008). 1971년 7월 제정된 막셀랑(Marcellin)법은 10,000개 꼬뮌을 약 3,500개로 통폐합하는 것을 목표로 하였다. 하지만, 2009년까지 통합에 성공한 꼬뮌은 1,100개에 지나지 않아 실패한 정책으로 평가된다. 이후에도 도시공동체(CU: communauté urbaine, 1966)나꼬뮌공동체(CC: communauté de communes, 1992)와 관련한 법들이 제정되었으나 성과는 미미하였다(Bazoche, 2010).
꼬뮌 통합정책 실패 이후, 1999년 7월 12일 제정된 일명슈벤느멍법(loi Chevènement)을 통해 꼬뮌은 새로운 전기를 맞이하였다.4) 기존에는 꼬뮌의 통폐합과 단순화에 중점을 두었다면 슈벤느멍법에서는 기존 구조를 수용하면서 협력을 강조하였다. 이 제도의 성공을 기반으로 2010년에 이뤄진 행정개편에서는 근접대도시간협력체(Pôle métropolitain)와 거대도시체(Métropole)등이 도입되었다.
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