본 연구는 네트워크 텍스트 분석방법을 이용하여, 민선5기 지방자치단체장들의 주요시책의 중심성 분석을 실시하여 자치단체장들의 시책 중에서 중심 위치에 해당되는 핵심 시책이 무엇인지를 분석하고자 하였다. 결과적으로, 민선 5기에 도달하는 동안 우리나라 지방자치단체장들의 주요정책의 방향이 변화하고 있다는 것을 본 연구결과를 통해서 어느 정도 증명되었다. 그러나 Peterson의 정책유형(개발정책, 할당정책, 재분배정책)에서 보면 아직까지도 지방자치단체장들은 개발정책에 많은 집중을 하고 있다는 점을 알 수 있다. 이러한 결과를 전체적인 관점에서 세 가지 정도로 요약해 보면, 첫째, 핵심키워드 빈도분석과 등위성 구조 분석결과 민선 5기 지방자치단체장들은 할당정책(문화, 교육 등)이나 재분배정책(복지 등)에 비해 개발정책의 공약이 다수라는 점을 알 수 있다. 둘째, 연결중심성 분석결과를 보면, 민선 5기 지방자치단체의 주요시책간 연결중심에 위치하고 있는 것은 '문화'라는 것을 알 수 있다. 셋째, 위세중앙성 분석결과를 보면, 민선 5기 자치단체장의 주요정책의 위세(지위)중심은 '일자리창출'이라는 것을 알 수 있고, '일자리창출'이라는 커다란 지위중심축을 바탕으로 '지역경제활성화', 그리고 '문화관광' 등이 복합적으로 작용하면서 지방정책을 펼치고 있다는 것을 알 수 있다.
본 연구는 네트워크 텍스트 분석방법을 이용하여, 민선5기 지방자치단체장들의 주요시책의 중심성 분석을 실시하여 자치단체장들의 시책 중에서 중심 위치에 해당되는 핵심 시책이 무엇인지를 분석하고자 하였다. 결과적으로, 민선 5기에 도달하는 동안 우리나라 지방자치단체장들의 주요정책의 방향이 변화하고 있다는 것을 본 연구결과를 통해서 어느 정도 증명되었다. 그러나 Peterson의 정책유형(개발정책, 할당정책, 재분배정책)에서 보면 아직까지도 지방자치단체장들은 개발정책에 많은 집중을 하고 있다는 점을 알 수 있다. 이러한 결과를 전체적인 관점에서 세 가지 정도로 요약해 보면, 첫째, 핵심키워드 빈도분석과 등위성 구조 분석결과 민선 5기 지방자치단체장들은 할당정책(문화, 교육 등)이나 재분배정책(복지 등)에 비해 개발정책의 공약이 다수라는 점을 알 수 있다. 둘째, 연결중심성 분석결과를 보면, 민선 5기 지방자치단체의 주요시책간 연결중심에 위치하고 있는 것은 '문화'라는 것을 알 수 있다. 셋째, 위세중앙성 분석결과를 보면, 민선 5기 자치단체장의 주요정책의 위세(지위)중심은 '일자리창출'이라는 것을 알 수 있고, '일자리창출'이라는 커다란 지위중심축을 바탕으로 '지역경제활성화', 그리고 '문화관광' 등이 복합적으로 작용하면서 지방정책을 펼치고 있다는 것을 알 수 있다.
The purpose of this study was to analyze the core policies of local government directors by performing centrality analysis on their core policies using network text analysis method. From the research results, it was verified to some extent that major policies of local government directors were chang...
The purpose of this study was to analyze the core policies of local government directors by performing centrality analysis on their core policies using network text analysis method. From the research results, it was verified to some extent that major policies of local government directors were changing during the path to arrive at 5th civil election. However, according to policy type by Peterson (development policy, allocation policy and redistribution policy) it was found that they still focused on development policies. However, it is encouraging that the government directors elected in the 5th election started to pay attention to 'Culture' which is one of allocation policies.
The purpose of this study was to analyze the core policies of local government directors by performing centrality analysis on their core policies using network text analysis method. From the research results, it was verified to some extent that major policies of local government directors were changing during the path to arrive at 5th civil election. However, according to policy type by Peterson (development policy, allocation policy and redistribution policy) it was found that they still focused on development policies. However, it is encouraging that the government directors elected in the 5th election started to pay attention to 'Culture' which is one of allocation policies.
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문제 정의
모든 정책은 최고정책결정자의 신념에서 출발하기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 민선 5기 자치단체장들의 공약 즉, 주요시책의 경향성 분석을 통하여 민선 5기 지방자치의 패러다임을 살펴보고자 한다. 아울러 지역발전을 위해 자치단체장들이 중요하다고 인식하는 주요정책을 분석해 봄으로써 지방자치단체의 주요정책들의 내면에 숨어 있는 상호관계를 분석해 봄으로써 지방자치단체의 정책방향을 논의해보고자 한다.
즉, 지방자치단체장들은 할당정책(교육, 행정, 문화 등)이나 재분배정책(복지 등)에 비해 개발정책의 공약이 다수이고 이행도 높다는 것이다. 본 연구는 기존 연구들이 시행하였던 연구방법론과 달리 네트워크 분석을 통한 지방자치단체장의 주요정책 경향분석을 다음에서 자세히 분석하고자 한다.
따라서 본 연구에서는 민선 5기 자치단체장들의 공약 즉, 주요시책의 경향성 분석을 통하여 민선 5기 지방자치의 패러다임을 살펴보고자 한다. 아울러 지역발전을 위해 자치단체장들이 중요하다고 인식하는 주요정책을 분석해 봄으로써 지방자치단체의 주요정책들의 내면에 숨어 있는 상호관계를 분석해 봄으로써 지방자치단체의 정책방향을 논의해보고자 한다.
즉, 네트워크 분석은 중심성 개념을 통해 연구경향의 관계행태를 묘사적으로 서술할 수 있고, 구조적 등위성 분석을 통해 이해관계자들의 구조적 분절성과 쟁점 간 구조적 유사성과 차이를 밝힐 수 있다. 이런 맥락에서 본 연구는 기존에 수행해 오던 전통적인 연구 경향 분석방법에서 벗어나 네트워크 텍스트 분석방법을 적용하여 단순한 주제별 분류 방식이 아닌 연구주제의 관계성에 초점을 둔 연구경향분석을 시도하고자 한다.
이런 맥락에서 본다면 이 연구에서의 연결중심성이 가지는 의미는 “지방자치단체의 주요시책”이라는 작은 세상 안에서 어떠한 상호연결성을 통해, 어떠한 키워드들로 집중화되는가를 파악하는 것이다.
첫째는 행정안전부에서 발간한 「2011년 지방자치단체 기본현황」에 수록되어 있는 244개 지방자치단체장들의 주요시책의 경향성 분석을 실시한다. 즉, 민선 5기 지방자치단체장들의 주요시책들은 어떠한 것들이 있고, 높은 빈도수를 보이는 정책이 어떠한 것인지를 우선적으로 파악한다. 둘째, 네트워크 텍스트 분석방법을 이용하여, 주요시책의 중심성 분석을 실시하여 민선 5기 지방자치단체장들의 시책 중에서 중심위치에 해당되는 핵심 정책이 무엇인지를 분석한다.
첫째, Peterson은 ‘생산적 노동과 자본에 편익을 제공함으로써 이들의 유지 및 확보를 위한 제반 노력’을 개발정책의 정의로 삼고 있는 데, 본 연구에서는 일자리창출, 기업유치, 서민경제활성화 등을 개발정책으로 보고자 한다.
제안 방법
즉, 민선 5기 지방자치단체장들의 주요시책들은 어떠한 것들이 있고, 높은 빈도수를 보이는 정책이 어떠한 것인지를 우선적으로 파악한다. 둘째, 네트워크 텍스트 분석방법을 이용하여, 주요시책의 중심성 분석을 실시하여 민선 5기 지방자치단체장들의 시책 중에서 중심위치에 해당되는 핵심 정책이 무엇인지를 분석한다. 셋째, 분석결과를 바탕으로 지방자치단체들의 정책의 작동원리와 먹이사슬 관계에 대한 분석을 통해 정책방향과 경향성에 대한 학술적 논의를 시도한다.
셋째, Peterson은 ‘저소득 주민의 복리를 증진시키는 정책’을 재분배정책으로 분류하고 있는데 이 연구에서는 복지, 무상급식, 생활복지 등을 재분배정책으로 보고자 한다.
둘째, 네트워크 텍스트 분석방법을 이용하여, 주요시책의 중심성 분석을 실시하여 민선 5기 지방자치단체장들의 시책 중에서 중심위치에 해당되는 핵심 정책이 무엇인지를 분석한다. 셋째, 분석결과를 바탕으로 지방자치단체들의 정책의 작동원리와 먹이사슬 관계에 대한 분석을 통해 정책방향과 경향성에 대한 학술적 논의를 시도한다.
셋째는 중앙성 차원의 접근을 보다 심층적으로 이해하고자 위세중앙성(prestige centrality) 분석을 시도한다. 연결중앙성이 양적인 측면에서 연결수를 중시하는 중앙성 분석이였다면, 위세중앙성은 연결된 상대방의 상대적 중요성에 가중치를 둔 개념이다.
한편, 중심성은 그 결점으로 오는 방향의 연결정도를 나타내는 내향중심성(In degree-Centrality)과 그 점에서 밖으로 나가는 방향의 연결정도를 나타내는 외향중심성(Out degree-Centrality)으로 구분된다[34]. 이런 관점에서 연결중심성 분석을 시도하였다. 분석결과, 전체 nodes는 36개로 나타났으며, 링크수는 747개로 나타났다.
이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구에서는 다음과 같은 연구절차와 방법을 통해 연구를 진행하고자 한다. 첫째는 행정안전부에서 발간한 「2011년 지방자치단체 기본현황」에 수록되어 있는 244개 지방자치단체장들의 주요시책의 경향성 분석을 실시한다. 즉, 민선 5기 지방자치단체장들의 주요시책들은 어떠한 것들이 있고, 높은 빈도수를 보이는 정책이 어떠한 것인지를 우선적으로 파악한다.
한편, 본 연구는 그간 지방자치단체장의 주요시책분석을 함에 있어 빈도위주의 분석에서 탈피하여 사회연결망 분석을 통한 중심성(등위, 연결, 위세) 분석을 연구방법론으로 사용하였고, 그간 지방자치단체장들이 개발정책에 많은 관심을 가졌던 반면, 민선 5기 자치단체장들은 할당정책에도 서서히 관심을 가지게 되었다는 정책적 시사점을 도출한 것이 기존 연구들과의 다른 점이라고 여겨진다. 그럼에도 불구하고 이 연구가 가지는 한계에 대해서도 지적하지 않을 수 없다.
대상 데이터
지방자치단체장의 주요정책 경향분석을 위해 행안부에서 발간한 「2011년 지방자치단체 기본현황」에 수록되어 있는 244개 지방자치단체장들의 주요시책을 분석대상으로 하였다. 즉, 광역자치단체와 기초자치단체 등 244개의 자치단체장들이 선거공약으로 제시하였던 정책을 바탕으로 민선 5기 들어서면서 각 자치단체장들이 제시하고 있는 주요시책들의 키워드를 연구대상으로 하였다.
지방자치단체장의 주요정책 경향분석을 위해 행안부에서 발간한 「2011년 지방자치단체 기본현황」에 수록되어 있는 244개 지방자치단체장들의 주요시책을 분석대상으로 하였다. 즉, 광역자치단체와 기초자치단체 등 244개의 자치단체장들이 선거공약으로 제시하였던 정책을 바탕으로 민선 5기 들어서면서 각 자치단체장들이 제시하고 있는 주요시책들의 키워드를 연구대상으로 하였다.
이론/모형
본 연구에서는 김병식(2002)의 분류방식을 참고하여 재구조화 하고자 한다. 첫째, Peterson은 ‘생산적 노동과 자본에 편익을 제공함으로써 이들의 유지 및 확보를 위한 제반 노력’을 개발정책의 정의로 삼고 있는 데, 본 연구에서는 일자리창출, 기업유치, 서민경제활성화 등을 개발정책으로 보고자 한다.
둘째는 핵심키워드를 찾는 분석이 시행된다. 셋째는 분석된 핵심키워드를 바탕으로 분류하는 작업이 필요한데, 이 연구에서는 KrKwic 프로그램을 활용하였다. KrKwic 프로그램은 초록, 연구주제 등에 대해 연구자가 작성한 텍스트(text) 파일을 바탕으로 1차적 분류를 가능하게 해 주기 때문이다.
이러한 논리적 구조를 바탕으로 연구주제의 행렬매트릭스를 작성하고 네트워크 분석을 통해 지방자치단체장의 주요정책의 핵심키워드간의 상호관련성을 파악하기 위한 분석도구로는 KrKwic과 NetMiner 프로그램을 활용하였다. 즉, KrKwic과 NetMiner 분석방법을 연결한 방법론인 언어네트워크방법론2)을 활용하였다.
이러한 논리적 구조를 바탕으로 연구주제의 행렬매트릭스를 작성하고 네트워크 분석을 통해 지방자치단체장의 주요정책의 핵심키워드간의 상호관련성을 파악하기 위한 분석도구로는 KrKwic과 NetMiner 프로그램을 활용하였다. 즉, KrKwic과 NetMiner 분석방법을 연결한 방법론인 언어네트워크방법론2)을 활용하였다.
성능/효과
결론적으로 민선 5기 지방자치단체의 주요시책간 중심성 분석(내향중심성, 외향중심성)을 통해 ‘문화’라는 정책이 핵심 키워드라는 것을 알 수 있다.
둘째, 연결중심성 분석결과를 보면, 민선 5기 지방자치단체의 주요시책간 연결중심에 위치하고 있는 것은 ‘문화’라는 것을 알 수 있다.
분석결과, 위세중앙성이 높은 민선 5기 지방자치단체장의 시책으로 ‘일자리창출’, ‘지역경제활성화’, ‘문화관광’순으로 나타나고 있다.
이런 관점에서 연결중심성 분석을 시도하였다. 분석결과, 전체 nodes는 36개로 나타났으며, 링크수는 747개로 나타났다. 즉, 5회 이상 출현한 지방자치단체의 주요시책 키워드들은 상호간에 747번의 관계를 주고받고 있다는 것이다.
분석결과를 보면, 지방자치단체의 주요시책 경향에 있어 키워드들은 전반적으로 내향중심성(46%)이 외향중심성(38.9399%) 보다 높게 나타나며, 편차에 있어서도 내향중심성이 높게 나타나고 있다. 각각의 주요시책 키워드들의 성향이 상대적으로 정보를 주는 것 보다는 받는 성향이 강한 것으로 나타나고 있다.
셋째, 위세중앙성 분석결과를 보면, 민선 5기 자치단체장의 주요정책의 위세(지위)중심은 ‘일자리창출’이라는 것을 알 수 있고, ‘일자리창출’이라는 커다란 지위중심축을 바탕으로 ‘지역경제활성화’, 그리고 ‘문화관광’ 등이 복합적으로 작용하면서 지방정책을 펼치고 있다는 것을 알 수 있다.
이러한 결과는 위의 주요정책 빈도분석결과와는 다른 결과이다. 즉, 빈도분석결과에서는 Peterson의 분류방식으로 볼 때, 개발정책(일자리창출, 지역경제활성화, 기업유치 등)이 압도적이었으나, 중심성 분석에서는 할당정책(문화, 교육 등)이 우위에 있다는 것을 알 수 있다.
첫째, 핵심키워드 빈도분석과 등위성 구조 분석결과 민선 5기 지방자치단체장들은 할당정책(문화, 교육 등)이나 재분배정책(복지 등)에 비해 개발정책의 공약이 다수라는 점을 알 수 있다.
후속연구
또한, 민선5기 자치단체장의 공약과 시책의 경향성을 분석하고 있으나 정작 공약의 키워드가 시행되고 있는지에 대한 비교를 하지 못했던 것도 아쉬움으로 남는다. 따라서 향후 광역단체 등을 중심으로 주요 공약이 실제로 이행되고 있는지에 대한 후속 연구가 필요할 것이다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
도시한계론의 핵심내용은 무엇인가?
즉, 지방정부의 정책정향이 도시한계론을 옹호하는 경제적인 관점과 도시한계론의 한계를 입증하는 정치적 관점으로 분류되고 있다는 것이다. 한편, 도시한계론의 핵심적 내용은 지방정부는 지역경제성장에 가장 관심이 크므로 기업유치와 같은 생산적 활동에 치중하게 되므로 성장 우선정책을 지향할 수 밖에 없는 반면에 상대적으로 생산적 활동의 근간이 되는 기업유치를 위한 성장 유도적 세제혜택 등이 사회복지정책 등 재분배정책을 등한시 하게 된다는 것이다[25].
도시한계론에 근거하여 한국 지방자치단체 정책방향을 연구하는 것은 어떠한가?
첫째, 도시한계론에 근거하여 진행된 연구이다. 우리나라 지방자치단체의 정책방향에 많은 영향을 미치는 지방정부권력구조의 특성을 연구하는데, 서구의 지방정치이론들 즉 엘리트론, 다원론, 신다원론, 도시한계론, 성장기구론, 도시통치체제론 등을 근간으로 하고 있다[25][27]. 특히, 서구의 지방정치이론을 토대로 한 우리나라의 지방자치단체의 정책방향에 대한 많은 논의에서 Peterson(1981)의 도시 한계론(city limits)을 참고하고 있다.
우리나라 지방자치단체의 정책방향에 관한 연구의 특성은 어떻게 나눌 수 있는가?
그간 우리나라 지방자치단체의 정책방향에 관한 연구는 크게 세 가지 특성을 지니고 있다[25]. 첫째, Peterson(1981)의 도시 한계론(city limits)에 근거하여 논의를 진행하고 있다는 점이고, 둘째, 지방자치제가 실시되기 전과 실시 후의 비교 분석을 통하여 정책방향의 차이를 제시하고 있다는 점이며, 셋째, 지방자치단체장의 행태(리더십, 역할 등)에 관한 연구가 대다수라는 점이다. 구체적으로 살펴보면 다음과 같다[26].
참고문헌 (37)
안병만, "한국행정학보속에 나타난 한국행정학의 변화", 한국행정학보, 제20권, 제2호, pp. 359-382, 1986.
김인철, "한국정책학 분야의 연구내용과 그 성격", 한국행정학보, 제26권, 제4호, pp.1049-1068, 1922.
정세욱, "자치행정권의 범위에 관한 연구: 중앙 통제를 중심으로", 한국지방자치학회 하계학술세미나 자료집, 2000.
U. Matzat, Social Networks and Cooperation Electronic Communities. A Theoretical-Empirical Study On Academic Communication and Internet Discussion Groups. Thela Publisher. 2001.
한원택, 박희정, 나휘문, "지방자치 실시 이후 기초자치단체의 기능수행방식과 핵심기능변화", 한국지방자치학회보, 제12권, 제3호, pp.63-85, 2000.
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