도서관 행정체계 일원화 정책 분석 연구 - 제1, 2차 도서관발전종합계획을 중심으로 - An Analysis on the Unified Policy of the Administrative System for the Public Library: Focusing on the First and the Second Comprehensive Library Advancement Plan원문보기
본 연구는 제1, 2차 도서관발전종합계획상의 '도서관 행정체계 일원화' 과제의 추진성과 분석과 정책 평가를 통해 해당 정책과제의 중요도, 타당성 등을 고찰하고, 일원화 추진방안의 쟁점사항에 대한 검토를 통해 도서관 행정체계 일원화에 대한 추진전략을 모색하고자 시도되었다. 제1차 도서관발전종합계획에서의 성과 분석에서는 구체적이고 실질적인 실적이 전무한 거의 선언적인 정책과제로 밝혀졌고, 도서관전문가 집단을 대상으로 수행한 제2차 도서관발전종합계획상의 정책 평가에서는 실현가능성이나 구체성이 떨어지는 정책과제로 평가되었다. 선행연구 조사, 전문가 정책 평가, 현장 실무자에 대한 심층 면접조사 결과 지자체로 일원화하는 일원화 주체에 대한 정책방향은 타당한 것으로 나타났다. 하지만 일원화 방식, 조직구성, 인력 이관 및 직급 조정, 재산 이관 등에서 상당한 쟁점이 있음이 분석되어, 도서관 행정체계 일원화를 위해서는 거시환경 차원의 구호성 정책이 아니라 과업환경 차원의 실현가능한 실질적이고도 구체적인 실천 전략이 필요함이 판단되어졌다.
본 연구는 제1, 2차 도서관발전종합계획상의 '도서관 행정체계 일원화' 과제의 추진성과 분석과 정책 평가를 통해 해당 정책과제의 중요도, 타당성 등을 고찰하고, 일원화 추진방안의 쟁점사항에 대한 검토를 통해 도서관 행정체계 일원화에 대한 추진전략을 모색하고자 시도되었다. 제1차 도서관발전종합계획에서의 성과 분석에서는 구체적이고 실질적인 실적이 전무한 거의 선언적인 정책과제로 밝혀졌고, 도서관전문가 집단을 대상으로 수행한 제2차 도서관발전종합계획상의 정책 평가에서는 실현가능성이나 구체성이 떨어지는 정책과제로 평가되었다. 선행연구 조사, 전문가 정책 평가, 현장 실무자에 대한 심층 면접조사 결과 지자체로 일원화하는 일원화 주체에 대한 정책방향은 타당한 것으로 나타났다. 하지만 일원화 방식, 조직구성, 인력 이관 및 직급 조정, 재산 이관 등에서 상당한 쟁점이 있음이 분석되어, 도서관 행정체계 일원화를 위해서는 거시환경 차원의 구호성 정책이 아니라 과업환경 차원의 실현가능한 실질적이고도 구체적인 실천 전략이 필요함이 판단되어졌다.
The purpose of this study is to investigate the importance and validity of the unified policy of the administrative system for the public library through the analysis and evaluation of the outcomes and plans about the policy on the first and second Comprehensive Library Advancement Plan. In addition...
The purpose of this study is to investigate the importance and validity of the unified policy of the administrative system for the public library through the analysis and evaluation of the outcomes and plans about the policy on the first and second Comprehensive Library Advancement Plan. In addition, this study seeks to the strategies for the public library administrative system unification by reviewing the issue details of the unification strategies. The first Comprehensive Library Advancement Plan was found to be just proclamatory without concrete and practical results through its performance analysis. The policy tasks were evaluated to lack in feasibility and specificity in the second Comprehensive Library Advancement Plan which was performed on a group of library professionals. Policy decision to determine who would be responsible for the unification into the local government was found to be valid by the results of previous research findings, policy evaluation by experts and in-depth interview survey for field practitioners. Substantial and detailed action-oriented strategy rather than bluffing and macro policy is necessary for the unification of the library administrative system. It is because we have found there exist significant issues in terms of unified approach, structure of the organization, personnel transfer and grade adjustment, property transfer, etc. through the analysis.
The purpose of this study is to investigate the importance and validity of the unified policy of the administrative system for the public library through the analysis and evaluation of the outcomes and plans about the policy on the first and second Comprehensive Library Advancement Plan. In addition, this study seeks to the strategies for the public library administrative system unification by reviewing the issue details of the unification strategies. The first Comprehensive Library Advancement Plan was found to be just proclamatory without concrete and practical results through its performance analysis. The policy tasks were evaluated to lack in feasibility and specificity in the second Comprehensive Library Advancement Plan which was performed on a group of library professionals. Policy decision to determine who would be responsible for the unification into the local government was found to be valid by the results of previous research findings, policy evaluation by experts and in-depth interview survey for field practitioners. Substantial and detailed action-oriented strategy rather than bluffing and macro policy is necessary for the unification of the library administrative system. It is because we have found there exist significant issues in terms of unified approach, structure of the organization, personnel transfer and grade adjustment, property transfer, etc. through the analysis.
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문제 정의
이에 본 연구에서는 정부 주도의 제1차 도서관발전종합계획상의 ‘도서관 행정체계 일원화’ 과제의 추진성과와 제2차 도서관발전종합계획 상의 해당 정책에 대한 검토․분석 및 평가를 통해 일원화 정책 과제의 중요도, 일원화 주체의 타당성 등을 고찰하고자 한다. 또한 공공도서관 행정체계의 현황 및 행정체계 개편의 필요성과 일원화 주체, 일원화 방식 및 조직구성, 인력 및 재산이관 문제 등 일원화 추진방안의 쟁점 사항에 대한 분석 및 검토를 통해 공공도서관 행정체계 일원화에 대한 대안 및 추진전략을 모색하고자 한다.
이에 본 연구에서는 정부 주도의 제1차 도서관발전종합계획상의 ‘도서관 행정체계 일원화’ 과제의 추진성과와 제2차 도서관발전종합계획 상의 해당 정책에 대한 검토․분석 및 평가를 통해 일원화 정책 과제의 중요도, 일원화 주체의 타당성 등을 고찰하고자 한다.
5개년 종합계획인 도서관발전종합계획에서 각 정책과제에 대한 중장기 추진전략을 제시하면 관련 중앙행정기관 및 시 · 도에서는 그것을 기반으로 매년 해당 과제 추진을 위한 실행전략인 연도별 시행계획을 수립하여 시행하도록 되어있다. 제1차 도서관발전종합계획에서 수립된 각 연도별 시행계획에서 다루고 있는 도서관 행정체계 일원화 정책과제의 주요 추진계획을 살펴보기로 한다.
가설 설정
재산권 귀속 주체에 따른 구체적 이관 방안에 대해 살펴보자면 첫째, 도서관 재산(대지, 건물 등)이 모두 교육청 소유인 경우 지자체로의 무상 양여 또는 사용허가권을 설정하거나 지자체가 교육청으로부터 매입이나 교환할 수 있을 것이다. 둘째, 국가 또는 타 기관 소유의 재산(대지, 건물 등)이었던 교육청 소속 도서관 재산의 경우 교육청에서 지자체로 사용허가자를 변경하거나 지자체가 국가나 해당 기관으로부터 매입이나 교환할 수 있을 것이다. 셋째, 도서관 재산(대지, 건물 등)의 소유권이 지자체에 있고 운영만 교육청이 하던 도서관의 경우, 재산 이관의 문제없이 운영권만 지자체로 이관하면 될 것이다.
둘째, 국가 또는 타 기관 소유의 재산(대지, 건물 등)이었던 교육청 소속 도서관 재산의 경우 교육청에서 지자체로 사용허가자를 변경하거나 지자체가 국가나 해당 기관으로부터 매입이나 교환할 수 있을 것이다. 셋째, 도서관 재산(대지, 건물 등)의 소유권이 지자체에 있고 운영만 교육청이 하던 도서관의 경우, 재산 이관의 문제없이 운영권만 지자체로 이관하면 될 것이다.
제안 방법
구체적으로 제2차 도서관발전종합계획 상의 ‘7.2.1 도서관 행정체계 일원화 및 지원체계 강화’ 과제에 대해 SMART 평가기법의 5가지 평가기준에 따른 평가항목을 적용하여 리커트식 5점 척도에 따라 평가하도록 하였다.
넷째, 공공도서관 행정체계와 관련하여 각종 정책 현상 및 현황에 대한 통계결과 고찰을 통해 시사점을 도출하기 위해 관련 통계에 대한 분석 조사를 실시하였다.
넷째, 도서관 행정체계 일원화 추진방향의 검토를 위해 공공도서관 행정체계 현황, 행정 체계 개편 필요성 등에 대해 진단하고, 공공도서관 행정체계 일원화 주체, 일원화 방식 및 조직 구성, 인력 이관 및 직급 조정, 재산 이관 등 일원화 추진방안의 쟁점사항들을 분석 및 검토하였다.
다섯째, 도서관 행정체계 일원화 정책의 전략적 대안을 제시하기 위해 제1차 종합계획에서의 성과분석, 제2차 종합계획에서의 정책평가, 일원화 추진방향의 검토 등에 대한 연구 결과를 바탕으로 정책적 시사점을 도출하고 그 대안 및 추진전략을 모색하였다.
둘째, 제1차 도서관발전종합계획에서의 도서관 행정체계 일원화 정책의 추진실적 분석을 위해 도서관발전종합계획 2009～2013년도의 연도별 시행계획의 주요내용 및 추진성과를 각각 분석 · 검토하였다.
둘째, 제2차 도서관발전종합계획상의 도서관 행정체계 일원화 과제에 대한 정책평가 및 지자체로 일원화하는 일원화 주체에 대한 타당성 평가를 위해 도서관정책 관련 전문가 집단을 대상으로 한 설문조사를 수행하고 그 결과를 분석하였다.
또한 위에서 열거한 본 연구의 세부내용 수행을 위해 문헌조사, 설문조사, 심층 면접조사, 통계 분석조사 등의 연구방법을 통하여 아래와 같이 심층적인 연구가 진행되도록 하였다.
먼저, 도서관 행정체계 일원화 정책 관련 제 이론에 대한 검토를 위해 도서관발전종합계획 등에서 다루고 있는 일원화 정책과제와 관련된 주요내용과 공공도서관 행정체계 일원화 관련 선행연구 문헌들을 폭넓게 조사하고 분석하였다.
본 연구에서는 정책평가 방법의 하나로 최근에 각광을 받고 있는 SMART 평가기법을 활용하여 제2차 도서관발전종합계획(2014～2018)에 담겨있는 ‘도서관 행정체계 일원화’ 정책을 평가하였다.
셋째, 도서관 행정체계 일원화 정책과 관련하여 도서관 현장 관련자의 이해관계와 입장을 올바르게 이해하고, 일원화 추진에 대한 일선 공공도서관 운영자의 의견을 폭넓게 청취하기 위해 지역 공공도서관 현장 실무자에 대한 심층면접조사를 진행하였다.
셋째, 제2차 도서관발전종합계획상의 ‘도서관 행정체계 일원화’ 과제에 대한 정책 평가 및 일원화 주체에 대한 타당성 평가를 위해 도서관정책 전문가 집단을 대상으로 전화 및 이메일 설문조사를 실시하고, 도서관 행정체계 일원화 주체에 대한 타당성 평가 등을 위해 일선 공공도서관 운영자에 대한 심층 면접조사 및 공공도서관 행정체계 일원화 관련 선행연구 분석조사를 각각 수행하였다.
제2차 도서관발전종합계획상의 ‘도서관 행정 체계 일원화’ 추진과제에서 제시하고 있는 일원화 주체에 대한 타당성 평가를 위해, 우선 도서관 행정체계 일원화 관련 선행연구 분석조사 및 도서관정책 전문가 집단을 대상으로 전화 및 이메일 설문조사를 실시하고, 그리고 일선 공공도서관 운영자에 대한 심층 면접조사를 수행 하였다.
첫째, 도서관발전종합계획, 도서관 행정체계 일원화 정책의 추진현황 및 성과 등에 대한 실태 조사 · 분석과 도서관 행정체계 일원화에 대한 선행연구 및 벤치마킹 등을 위한 문헌조사를 폭넓게 실시하였다.
대상 데이터
도서관정책 전문가는 도서관정책 및 중장기 계획 관련 연구를 수행한 경험이 있는 대학교 교수를 비롯한 도서관정책 분야 전문연구자, 도서관발전종합계획 수립 · 시행을 직접 담당하고 있는 중앙 · 지방 정부 도서관정책 담당자, 그리고 일선 공공도서관을 직접 운영하여 도서관발전종합계획의 정책과제를 시행중인 공공도서관 현장 실무자 등 크게 3개 집단 15명으로 구성하였다.
본 SMART 평가기법을 활용한 ‘도서관 행정체계 일원화’ 정책 평가는 도서관정책 전문가 15명을 대상으로 전화 및 이메일 설문조사를 통해 수행되었다.
성능/효과
도서관정책 전문가 집단 구성의 상세내용은 <표 4>와 같으며, 본 연구에서는 정책 평가 착수에 앞서 전화와 E-mail로 연구 개요와 필요성 및 목적을 설명한 후 참여 동의를 구하였다. 2014년 3월 24일부터 4월 2일까지 약 10일 동안 진행된 설문조사는 100%의 회수율을 보였다.
그리고 도서관 전문가 집단을 대상으로 수행한 제2차 도서관발전종합계획 상의 ‘도서관 행정체계 일원화 정책’에 대한 정책평가 결과에서는 ‘적실성’을 제외한 모든 영역에서 낮은 평가결과를 받은 것으로 볼 때, 실현가능성이나 구체성이 떨어지는 정책과제로 평가되는 것으로 밝혀졌다.
그리고, 도서관정책 전문가 집단 15명을 대상으로 전화 및 이메일 설문조사를 통한 타당성 평가 결과, 과 같이 ‘공공도서관 행정체계를 지방자치단체로 일원화 추진’하는 데 대한 타당성 평가의 평균점이 5점 만점 대비 3.67점으로 나타나고 있다.
도서관정책 전문가 집단에 의한 제2차 도서관발전종합계획(2014～2019) 상의 ‘도서관 행정체계 일원화’ 정책에 대한 평가 결과, ‘적실성’(4.02)을 제외한 나머지 평가기준의 평균점은 대체로 낮은 것으로 나타났다.
그리고 도서관 전문가 집단을 대상으로 수행한 제2차 도서관발전종합계획 상의 ‘도서관 행정체계 일원화 정책’에 대한 정책평가 결과에서는 ‘적실성’을 제외한 모든 영역에서 낮은 평가결과를 받은 것으로 볼 때, 실현가능성이나 구체성이 떨어지는 정책과제로 평가되는 것으로 밝혀졌다. 또한, 선행연구 조사, 전문가 정책 평가, 현장 실무자에 대한 심층 면접 조사 결과 도서관 행정체계를 지자체로 일원화하는 것은 전부 타당한 것으로 평가되어, 지자체로 일원화하는 일원화 주체에 대한 정책 방향은 올바른 것으로 분석되었다. 하지만 일원화 주체에서는 지자체를 중심으로 일원화 한다고 하더라도 일원화 방식, 조직구성, 인력 이관 및 직급 조정, 재산 이관 등에서 상당한 쟁점이 있음이 분석되었다.
마지막으로 2014년 3월 24일부터 4월 7일까지 15일에 걸쳐 일선 공공도서관 운영자들을 대상으로 실시한 심층 면접조사를 통한 타당성 평가 결과, 에서 보여주는 바와 같이 공공도서관 행정체계의 지방자치단체로의 일원화를 지지하는 의견 제시가 다수를 차지하여 전반적으로 지자체 중심 일원화에 대한 타당성을 나타내는 것으로 보여진다.
먼저, 도서관 행정체계 일원화 관련 선행연구 분석을 통한 타당성 평가 결과, 과 같이 공공도서관 행정체계의 주체로서 지자체 차원의 일원화를 지지하는 선행연구가 전체 분석대상 연구에 비해 75%를 차지하여 제2차 도서관 발전종합계획상에서 제시하고 있는 지자체 차원의 일원화 주체는 전반적으로 타당성이 있는 것으로 나타났다.
먼저, 제1차 도서관발전종합계획 시행기간 5년간의 추진실적 및 성과분석에서는 구체적이고 실질적인 성과가 전무한 거의 선언적인 정책과제로 분석되었다. 그리고 도서관 전문가 집단을 대상으로 수행한 제2차 도서관발전종합계획 상의 ‘도서관 행정체계 일원화 정책’에 대한 정책평가 결과에서는 ‘적실성’을 제외한 모든 영역에서 낮은 평가결과를 받은 것으로 볼 때, 실현가능성이나 구체성이 떨어지는 정책과제로 평가되는 것으로 밝혀졌다.
일원화 재산 이관의 쟁점은 공공도서관의 행정체계를 일원화할 때 지자체 및 교육청 소속 도서관의 소유 · 운영권에 대한 이관, 획득, 유지 등을 어떻게 설정할 것인지가 쟁점인 문제이다. 먼저, 지자체로 일원화시 재산 이관의 정책 방향으로 소유권 및 운영권 모두 지자체로 이관하는 방안과 소유권은 교육청에서 유지하고 운영권만 지자체로 이관하는 방안 2가지를 감안해 볼 수 있다.
본 연구를 통해서 밝혀진 ‘도서관 행정체계 일원화’ 정책에 대한 분석 결과를 전반적으로 검토해 볼 때, 이는 우리나라 도서관정책의 획기적인 거시환경1)의 변화 없이는 제2차 도서관 발전종합계획 수행기간 동안에도 뚜렷한 성과를 낼 수 있는 정책과제가 아닌 것으로 예측되었다.
본 연구에서의 1차, 2차 도서관발전종합계획 상의 ‘도서관 행정체계 일원화’ 정책의 추진성과 및 정책평가 결과를 분석 · 검토해 본 결과 도서관발전종합계획에서의 ‘도서관 행정체계 일원화’ 정책은 그 실현가능성이 어느 정도 희박한 정책과제로 평가되었다.
셋째, 교육청 소속 지방공무원의 지자체로의 이전에 따른 기준인건비제(총액인건비제)로 인해 발생되는 지자체 공무원의 정원조정 문제를 들 수 있다. 도서관 행정체계가 지자체로 일원화 된다고 가정할 때, 교육청 소속 도서관 공무원이 지자체 소속으로 전환될 때 한꺼번에 많은 지자체 소속 공무원의 정원 수요가 발생하게 될 것이다.
셋째, 지자체의 사업소로 설치하는 방안은 『지방자치법』 제114조 및 시행령 77조에 의거 특정업무를 효율적으로 수행하기 위한 사업소 행정기구로 설정하는 것을 의미한다. 현재 대다수의 광역 및 기초자치단체에서는 행정기구 설치 조례에 의거 지자체 공공도서관을 사업소로 지정하여 운영하고 있는 반면에, 광역교육청에서는 조례에서 공공도서관을 직속기관으로 규정하여 운영하고 있다.
제1차 도서관발전종합계획의 시행기간인 2009년부터 2013년까지의 연도별 추진실적을 분석해보면, <표 1>과 같다(도서관정보정책위원회 2009; 2010; 2011; 2012; 2013). 전반적으로 공공도서관 행정체계 개편을 위한 시범사업 수행 및 점진적 단계별 추진을 매 연도별 시행계획의 방안으로 제시하고 있지만 거의 선언 수준에 그치고 있고, 공공도서관 행정체계 개선 관련 유관기관 의견 수렴을 통한 개선안 마련을 계획으로 제시하였으나 실질적인 추진은 전혀 이루어지지 못한 것으로 나타났다. 한마디로 도서관발전종합계획(연도별 시행계획 포함)의 추진과제로서 공공도서관 행정체계 개편은 구호에만 그친 선언적 · 형식적 추진실적을 보여주었다.
후속연구
공공도서관 행정체계 일원화를 위한 개선방안의 논의는 <표 12>에서와 같이 일원화 주체 및 방식, 일원화 후 조직 구성의 순서로 진행할 수 있다. 먼저, 일원화를 추진할 경우 일원화 주체를 지자체로 할 것인지, 교육청으로 할 것인지에 대한 논의가 필요하고, 둘째, 일원화 주체가 정해지면 기능 및 조직, 재산을 어떤 방식으로 주고받을 것인가에 대한 논의 필요하며, 셋째, 일원화 주체 및 방식 결정 후 넘어온 인력 및 재산 등을 어떠한 형태의 조직으로 구성할 것인지에 대한 논의가 필요하다.
몇 십년 동안 제기되어온 공공도서관의 해묵은 논쟁 및 문제점인 도서관 행정체계 일원화 문제를 도서관발전종합계획의 주요 정책과제로 포함시켜 선언만 한다고 해서 한꺼번에 해결될 수 있는 성질의 것은 아니므로, 현재의 공공도서관 행정체계의 틀 안에서 협력체계를 확장해 나가고, 정책의 집행력을 확대하고, 행정기능의 중복성을 완화시키고, 지역 단위 도서관 상호협력을 향상시키기 위한 구체적인 실행방안을 도출하는 후속연구 및 정책 제언이 기대된다.
하지만 일원화 주체에서는 지자체를 중심으로 일원화 한다고 하더라도 일원화 방식, 조직구성, 인력 이관 및 직급 조정, 재산 이관 등에서 상당한 쟁점이 있음이 분석되었다. 향후 지자체 차원의 일원화를 실제로 진행한다고 하더라도 이러한 쟁점들을 슬기롭게 풀어나가지 못한다면 도서관 행정 체계 일원화 정책은 공공도서관 일선 현장에서 여러 가지 문제점을 새롭게 양산함과 동시에 전술한 쟁점들로 인해 상당한 진통을 불러올 것이라고 예상할 수 있다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
도서관 행정체계 이원화 문제를 해소하기 위해 어떤 것이 형성되어 왔는가?
이러한 도서관 행정체계 이원화 문제를 해소하기 위해 도서관 진흥을 위한 국가 중장기계획인 도서관발전종합계획을 비롯한 국가 및 지방자치단체의 주도로 수립된 몇 가지 도서관정책 계획에서 대안으로 제시된 일원화 방안은 그 필요성에 대한 공감대는 형성되어 왔으나 조직, 제도, 재정 등 여러 가지 쟁점으로 인하여 실질적인 추진은 전혀 이루어지지 못하고 있는 실정이다.
도서관 행정체계 이원화 문제의 노력에도 불구하고 어떤 한계가 있는가?
이러한 도서관 행정체계 이원화 문제를 해소하기 위해 도서관 진흥을 위한 국가 중장기계획인 도서관발전종합계획을 비롯한 국가 및 지방자치단체의 주도로 수립된 몇 가지 도서관정책 계획에서 대안으로 제시된 일원화 방안은 그 필요성에 대한 공감대는 형성되어 왔으나 조직, 제도, 재정 등 여러 가지 쟁점으로 인하여 실질적인 추진은 전혀 이루어지지 못하고 있는 실정이다.
공공도서관 행정체계 일원화 문제가 지속적으로 제기되어 온 중요한 사안인 이유는 무엇인가?
왜냐하면 도서관 행정체계 이원화는 그동안 공공도서관 상호간의 정책적 공조, 인사이동 및 인력의 적절한 활용, 공동장서개발과 공동보존, 상호대차 및 정보서비스 제공, 직원 연수 및 재교육 등에서 많은 폐해와 역기능을 초래하여 지역 단위의 공공도서관 협력체계 구축을 저해하고 있기 때문이다(윤희윤 2009). 또한 도서관 행정기능의 중복성과 비효율성을 심화시키고, 수요자 중심의 도서관서비스 전달체계 및 프로그램 제공을 어렵게 만들며, 체계적인 제도에 기반한 도서관정책의 일관된 수립 및 집행을 저해하여 결과적으로는 국가 및 지자체가 수립하는 공공도서관 정책의 수립 및 집행력을 약화시키는 문제점들을 야기하고 있다(문화관광부 2007).
참고문헌 (22)
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