네트워크 도시의 제도적 구성과 운영의 한계 - 대구경북경제자유구역을 사례로 - Limits to the Institutional Formation and Operation for the Network City : A Case Study of Daegu-Gyeongbuk Free Economic Zone원문보기
이 논문의 목적은 한국 경제자유구역이 지니는 '네트워크 도시'의 제도적 구성과 운영의 한계를 영남권의 대구경북경제자유구역을 사례로 서설적 차원에서 검토하는 것이다. 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법 제도의 특성은 관련 주체들이 다층적이면서도 수직적 또는 수평적인 거버넌스를 구축하고 있는 것을 특징으로 하고 있다. 그러나 실제로 지역 주민이 자신들의 재산권을 행사하는 데 있어서 의견수렴 기간이 짧아서, 이로 인한 정책 실패의 개연성도 높을 수 있다는 특성을 지니고 있음과 동시에 광역시 도, 기초지자체, 경제자유구역청 간 행정적으로 강한 수직적 거버넌스 성향이 나타난다. 대구경북경제자유구역을 네트워크 도시 특성에서 살펴 볼 때, 계획단계에서 네트워크 도시의 특성을 반영했음에도 불구하고, 실행단계에서는 단위 지구별로 성과지향형 거점개발 전략을 취하고 있어서 계획과 실행 간 큰 차이를 보이고 있다. 특히, 대구경북경제자유구역청의 행정 조직을 개발 중심에서 투자 중심을 거쳐 광역 시 도 중심으로 개편한 점은 계획단계에서 제시한 네트워크 도시 전략으로서의 위상이 운영 단계에서 퇴색하면서 개별 지역주의로 회귀하고 있는 현실을 나타낸다. 이러한 특징은 지구 지정, 재지정, 해제를 둘러싼 단위 지구의 변경과정에서 더욱 강하게 나타나면서 경제자유구역에 기초한 네트워크 도시의 구성과 운영의 한계를 보이고 있다.
이 논문의 목적은 한국 경제자유구역이 지니는 '네트워크 도시'의 제도적 구성과 운영의 한계를 영남권의 대구경북경제자유구역을 사례로 서설적 차원에서 검토하는 것이다. 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법 제도의 특성은 관련 주체들이 다층적이면서도 수직적 또는 수평적인 거버넌스를 구축하고 있는 것을 특징으로 하고 있다. 그러나 실제로 지역 주민이 자신들의 재산권을 행사하는 데 있어서 의견수렴 기간이 짧아서, 이로 인한 정책 실패의 개연성도 높을 수 있다는 특성을 지니고 있음과 동시에 광역시 도, 기초지자체, 경제자유구역청 간 행정적으로 강한 수직적 거버넌스 성향이 나타난다. 대구경북경제자유구역을 네트워크 도시 특성에서 살펴 볼 때, 계획단계에서 네트워크 도시의 특성을 반영했음에도 불구하고, 실행단계에서는 단위 지구별로 성과지향형 거점개발 전략을 취하고 있어서 계획과 실행 간 큰 차이를 보이고 있다. 특히, 대구경북경제자유구역청의 행정 조직을 개발 중심에서 투자 중심을 거쳐 광역 시 도 중심으로 개편한 점은 계획단계에서 제시한 네트워크 도시 전략으로서의 위상이 운영 단계에서 퇴색하면서 개별 지역주의로 회귀하고 있는 현실을 나타낸다. 이러한 특징은 지구 지정, 재지정, 해제를 둘러싼 단위 지구의 변경과정에서 더욱 강하게 나타나면서 경제자유구역에 기초한 네트워크 도시의 구성과 운영의 한계를 보이고 있다.
The aim of this paper is to explore limits to the institutional formation and operation for network city as a case study of Daegu-Gyeongbuk Free Economic Zone (DGFEZ) in the introductory context. The legal and institutional framework of FEZ in Korea can be characterized by multi-dimensional, vertica...
The aim of this paper is to explore limits to the institutional formation and operation for network city as a case study of Daegu-Gyeongbuk Free Economic Zone (DGFEZ) in the introductory context. The legal and institutional framework of FEZ in Korea can be characterized by multi-dimensional, vertical or horizontal governance. However, in terms of its implementation process of DGFEZ, the density of the public-private network becomes relatively week, and consequently, the level of participation by local people was not institutionalized in a more collaborative way. With respect to the network city for DGFEZ, while at the initial stage its plan was highly focused upon the conceptual framework of the city, the process of its implementation was based upon a polarization strategy of individual unit and a performance-oriented type. Other evidence for it is that administrative organization in DGFEZ changed from development-based throughout investment attraction-focused up to region-based department. Therefore, there are limits to the institutional formation and operation for the network city in the context of DGFEZ.
The aim of this paper is to explore limits to the institutional formation and operation for network city as a case study of Daegu-Gyeongbuk Free Economic Zone (DGFEZ) in the introductory context. The legal and institutional framework of FEZ in Korea can be characterized by multi-dimensional, vertical or horizontal governance. However, in terms of its implementation process of DGFEZ, the density of the public-private network becomes relatively week, and consequently, the level of participation by local people was not institutionalized in a more collaborative way. With respect to the network city for DGFEZ, while at the initial stage its plan was highly focused upon the conceptual framework of the city, the process of its implementation was based upon a polarization strategy of individual unit and a performance-oriented type. Other evidence for it is that administrative organization in DGFEZ changed from development-based throughout investment attraction-focused up to region-based department. Therefore, there are limits to the institutional formation and operation for the network city in the context of DGFEZ.
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문제 정의
30km2 규모의 지구로, 지능형 자동차 부품단지, R&D 센터, 미래형 자동차 테마파크, 부품물류센터, 특성화대학을 유치하여 지능형자동차부품과 같은 첨단 메카트로닉스 중심의 산업단지를 조성하는 것이 목적이다. 경산시의 경우, 많은 대학교가 입지한 것을 활용하기 위해서 3.92km2 규모의 경산지식산업지구를 개발하며, 기계부품 특화, 그린부품소재, 첨단의료기기 및 메디컬 신소재 산업, 교육연구 관련 기관을 유치하여 교육연구 및 첨단산업이 융합된 첨단지식산업지구를 육성하고자 한다. 마지막으로 포항융합기술산업지구의 경우 연구중심대학인 포항공과대학, 포스코 중심의 동국제강･연합철강 등 비철산업의 중심인 포항시 내부에 위치하는 곳으로 이를 활용하여 1.
그러나 앞서 언급했듯이, 2014년 산업통상자원부는 경제자유구역 1.0 시대(’03∼’12)를 돌아보고 2.0시대(’13∼’22)를 위한 제1차 경제자유구역 기본계획을 수립하면서 ‘선택과 집중’을 통한 경제자유구역 개발 활성화를 도모하고자 하였다.
지식경제자유구역은 경제자유구역의 운영을 지식기반산업 중심으로 이와 관련된 기관 및 네트워크를 구축함으로써 개방형 기술혁신을 창출하는 연구개발 거점으로의 성장을 주요 목표로 설정하고 있다(대구경북연구원, 2007). 대구광역시와 경상북도는 지식기반산업과 관련 네트워크의 육성을 위해 기존 산업단지로 지정된 단위 지구들을 재개발하는 방식을 선택함으로써 지역에 존재하는 지식기반산업관련 자원들을 최대한 활용하고자 하였다. 이는 기존의 앞서 지정되었던 경제자유구역들이 새롭게 단위 지구를 개발한 것과 비교해 볼 때, 대구경북경제자유구역만이 지니는 특징이라 할 수 있다.
또 하나의 지구인 영천하이테크파크지구는 2.30km2 규모의 지구로, 지능형 자동차 부품단지, R&D 센터, 미래형 자동차 테마파크, 부품물류센터, 특성화대학을 유치하여 지능형자동차부품과 같은 첨단 메카트로닉스 중심의 산업단지를 조성하는 것이 목적이다.
영천시의 경우, 주변의 경산, 포항, 울산, 구미의 국내 부품･소재 관련 집적지라는 입지를 활용한 두 개의 단위지구가 위치한다. 영천첨단부품소재산업지구는 1.46km2의 규모로 첨단 수송시스템 관련 고부가가치 핵심부품산업 클러스터를 형성하는 것이 지구개발의 목적이며, 이와 관련하여 금속기계자동차 부품 제조업, 메카트로닉스 기업을 유치하고자 한다. 또 하나의 지구인 영천하이테크파크지구는 2.
1km2/정주지구, 외국인교육기관 및 전문병원)로 구성되어 있다. 이 구역의 경우, 동해항과 옥계항, 양양국제공항을 연계한 투자지구를 개발하여 강원도 동해안 지역을 환동해권 경제중심지로 건설하고자 한다. 동해안권은 금속･신소재, 항만물류, 관광레저산업이 주요 유치업종이다.
이 논문의 목적은 네트워크 도시 정부의 구성과 운영의 측면에서 대구경북경제자유구역이 지닌 한계점들을 밝히는 데 있다. 이를 위해서 다음과 같이 3가지 측면에서 사례 지역을 살펴보고자 한다.
이 연구는 서설적 차원에서 한국 경제자유구역이 지니는 ‘네트워크 도시’의 제도적 구성과 운영의 한계를 대구경북경제자유구역을 사례로 고찰하였다.
기존 2본부･3부･3실･1관은 그대로 유지하되 기존 8개의 과를 4개과로 축소, 팀을 6개에서 10개로 확대하여 투자유치분야를 대폭 강화하고 전체 조직의 유연성을 높이고자 하였다(경북일보, 2012). 이 외에도 개인별 직무분석 및 조직진단을 통한 조직개편, 목표관리제와 같은 제도를 도입하여 효율적인 조직체계를 구축하고자 하였다.
가설 설정
셋째, 경제자유구역개발계획 수립과 변경에 관한 것이다. 이 역시도 경제자유구역 지정만큼이나 중요한 사안인데, 경제자유구역개발계획 수립은 시･도에서 작성하여 제출하지만, 변경은 중앙정부, 광역시･도나 심지어 개발사업시행자에 의해서도 이루어질 수 있다는 점이다.
제안 방법
그리고 이와 같은 11개의 지구를 각 지역별 특성에 따라 금호강 지식서비스밸리, 포항 R&BD 밸리와 지식기반 제조업 특화지역(낙동IT밸리, 영천부품소재밸리)으로 구분하였다(표 2).
지방 정부차원에서는 단위 지구가 소재한 지역을 중심으로 광역시･도와 기초 지자체가 동시에 운영한다. 둘째, 네트워크 도시 정부 구성과 운영의 측면에서 대구경북경제자유구역청의 조직 구성 특성을 살펴본다. 마지막으로, 대구경북경제자유구역내 지구 지정과 해제를 둘러싼 네트워크 도시 거버넌스의 특성을 고찰한다.
둘째, 네트워크 도시 정부 구성과 운영의 측면에서 대구경북경제자유구역청의 조직 구성 특성을 살펴본다. 마지막으로, 대구경북경제자유구역내 지구 지정과 해제를 둘러싼 네트워크 도시 거버넌스의 특성을 고찰한다.
첫째, 법적･제도적 측면에서 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법’(이하 ‘경제자유구역법’)에 명시된 네트워크 도시 정부의 구성 요건을 고찰한다.
성능/효과
경제자유구역청장 임명은 경제자유구역이 둘 이상의 시･도에 걸쳐 있는 경우, 해당 시･도지사가 공동으로 임명해야 한다.3) 이와같은 맥락에서 살펴 볼 때, 경제자유구역청은 중앙정부, 관할 광역시나 도, 기초지자체로부터 행정적인 자율성이 상대적으로 제한될 수밖에 없는 매우 수직적인 행정적 거버넌스의 특징을 지닌다.
둘째, 경제자유구역의 지정에 관한 특징을 살펴보면, 지정에 대한 요청은 시･도지사가 직접 할 수도 있고, 산업통상자원부 장관이 시･도지사의 동의를 통해 지정할 수도 있다. 그러나 이 과정에서 중요한 사항은 주민 의견을 청취하는 과정이다.
둘째, 현재까지 사업 착수 이후 절반의 시간이 흘러서 섣부른 향후 전망은 어려우나, 대구경북경제자유구역의 사업기간인 2008∼2022년(15년)을 감안할 때, 네트워크 도시 구축을 통한 발전 계획보다는 각 단위지구별 성공적 개발에 초점을 둔성과지향형 거점개발 전략에 초첨을 두고 있는 것으로 판단된다.
그럼에도 불구하고, 수평적 협력에 기초한 네트워크 도시의 이념형적인 거버넌스 구축보다는 현실적으로 광역시･도-기초지자체-경제자유구역청 간 수직적･위계적 거버넌스에 기초하고 있다. 셋째, 경제자유구역이 지닌 네트워크 도시 정부의 거버넌스 특징은 철저히 광역시도, 기초지자체의 장의 ‘정치를 위한 경제’나 ‘경제를 위한 정치’에 종속되는 정치경제적 개발주의 속성을 지니게 된다.
셋째, 지난 2008년부터 대구경북경제자유구역청이 단위 지구별 특화 산업들 중 지속적으로 강조해 온 것이 의료분야이다. [표 2]에 나타나 있듯이, 현재 단위 지구에서 의료 또는 의료기기 분야를 특화 산업으로 육성할 목표를 지니고 있는 곳은 경산지식산업지구(첨단의료기기 및 메디컬 신소재 산업), 수성의료지구(전체), 신서첨단의료지구(전체), 포항융합기술산업지구(의료기기) 등 네 곳에 해당된다.
후속연구
이는 참여정부 당시 지역산업 클러스터 정책의 공간적 범위가 주로 기존 광역시도라는 행정구역내에서만 이루어졌던 사례와 대비된다. 둘째, 이 정책은 광역시도 간(또는 광역시도의 기초지자체 간) 협력이라는 법률적 전제를 중심으로 이루어지는 공간적 특성을 지니고 있기 때문에 도시 간 네트워크 거버넌스 구축이 필수적이라는 점이다. 이를 구현하기 위하여 각 경제자유구역 추진 주체로 ‘경제자유구역청’이라는 행정기구를 법률에 의거하여 설치･운영하고 있다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
2003년 이후 참여정부가 시행한 국가 및 지역 경쟁력 강화를 위한 정책 수단 중, 대표적인 것은?
2003년 이후 참여정부가 시행한 국가 및 지역 경쟁력 강화를 위한 정책 수단 중 대표적인 것으로 경제자유구역1) 정책을 들 수 있다. 이 정책은 지역혁신정책이나 지역산업 클러스터 정책과는 달리 산업발전의 측면에서 기존에 상이한 공간 규모, 즉, 동북아 구상, 국가 경쟁력, 경제자유구역이 위치한 해당 지역의 경쟁력 간 최적 결합이라는 야심을 갖고 시작되었다는 점에서 의의가 있다.
광양만권경제자유구역은 어떤 곳인가?
광양만권경제자유구역은 총 면적 77.7km2의 규모로, 광양(13.6km2/물류기능), 율촌(27.8km2/생산기능), 신덕(14.1km2/지원기능), 화양(9.9km2/관광･휴양기능), 하동(12.2km2/생산･지원기능) 등 5개 지역, 21개 단위지구로 이루어져 있으며(광양만권 경제자유구역청 홈페이지), 주로 석유화학소재, 철강연관(선박부분품, 해양플랜트), 항만물류업이 중점유치업종이다.
경제자유구역1) 정책의 의의는?
2003년 이후 참여정부가 시행한 국가 및 지역 경쟁력 강화를 위한 정책 수단 중 대표적인 것으로 경제자유구역1) 정책을 들 수 있다. 이 정책은 지역혁신정책이나 지역산업 클러스터 정책과는 달리 산업발전의 측면에서 기존에 상이한 공간 규모, 즉, 동북아 구상, 국가 경쟁력, 경제자유구역이 위치한 해당 지역의 경쟁력 간 최적 결합이라는 야심을 갖고 시작되었다는 점에서 의의가 있다. 그러나 한국에서는 산업 경쟁력이 지니는 공간적 규모를 주로 국가에 초점을 두어 왔다는 사실을 감안할 때, 국가와 지역 간 산업 경쟁력이 조화를 이루기 어렵다는 회의도 동시에 지니고 있다2).
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