박근혜정부는 지역발전전략의 일환으로 지역행복생활권 정책을 추진하고 있다. 최근 지역행복생활권 정책에 대한 연구는 연계협력 강화방안 또는 지역별 생활권 활성화 방안이 다수를 이루고 있다. 하지만, 지역행복생활권의 근간이 되는 제도로서의 생활권 가이드라인 제정과 생활권 획정이 어떤 근간과 과정을 거쳐 이루어졌는지에 대한 연구는 부재하였다. 이런 문제의식에 의거하여 이 연구의 목적은 지역행복생활권 가이드라인 제정 및 생활권 획정 과정을 실증적으로 분석하는 것이다. 이를 위해서 신제도주의 이론에 기반하여 검토한다. 생활권 획정의 제도적 기반인 가이드라인의 형성은 단일의 정책집단에 의해 형성되었다기 보다, 복수의 정책 참여자들 간의 경쟁과 타협을 통해 마련되었으며, 거점 발전론보다는 균형 발전론적 입장이 좀 더 반영되었다고 할 수 있다. 지자체간 합의 기반의 상향식으로 설정된 생활권은 가이드라인이라는 제도의 한계 내에서 일부 생활권간 중첩이 나타나고, 많은 수의 생활권이 획정되는 경향이 나타났다. 수도권지역은 1년의 시차를 두고 수도권이 갖는 특성을 고려한 별도 유형의 생활권이 설정되었다.
박근혜정부는 지역발전전략의 일환으로 지역행복생활권 정책을 추진하고 있다. 최근 지역행복생활권 정책에 대한 연구는 연계협력 강화방안 또는 지역별 생활권 활성화 방안이 다수를 이루고 있다. 하지만, 지역행복생활권의 근간이 되는 제도로서의 생활권 가이드라인 제정과 생활권 획정이 어떤 근간과 과정을 거쳐 이루어졌는지에 대한 연구는 부재하였다. 이런 문제의식에 의거하여 이 연구의 목적은 지역행복생활권 가이드라인 제정 및 생활권 획정 과정을 실증적으로 분석하는 것이다. 이를 위해서 신제도주의 이론에 기반하여 검토한다. 생활권 획정의 제도적 기반인 가이드라인의 형성은 단일의 정책집단에 의해 형성되었다기 보다, 복수의 정책 참여자들 간의 경쟁과 타협을 통해 마련되었으며, 거점 발전론보다는 균형 발전론적 입장이 좀 더 반영되었다고 할 수 있다. 지자체간 합의 기반의 상향식으로 설정된 생활권은 가이드라인이라는 제도의 한계 내에서 일부 생활권간 중첩이 나타나고, 많은 수의 생활권이 획정되는 경향이 나타났다. 수도권지역은 1년의 시차를 두고 수도권이 갖는 특성을 고려한 별도 유형의 생활권이 설정되었다.
Park Geun-hye Administration has been leading HOPE Area(Living Happiness Sphere) policy as a part of strategy for the regional development. Recent study on HOPE Area policy mainly focuses on how to enhance cooperation among local governments or how to activate the HOPE area. However, as far as I fou...
Park Geun-hye Administration has been leading HOPE Area(Living Happiness Sphere) policy as a part of strategy for the regional development. Recent study on HOPE Area policy mainly focuses on how to enhance cooperation among local governments or how to activate the HOPE area. However, as far as I found, the research on how HOPE area guideline as an institution is made and how HOPE area, the effect of the institution, is demarcated has not well been conducted. With based on these issues, this article aims to identify and examine the process of the HOPE area guideline-making and the designation of the HOPE area. For this purpose, new institutionalism is utilized for the analysis. The guideline was made through competition and compromise among a few parties concerned rather than a decision by unitary elite group, and the final outcome of the process reflected the balanced development strategy more than the growth pole development strategy. There was a tendency that the local governments try to make many HOPE areas by overlapping the HOPE areas, which are the outcomes of the bottom-up approach. In Seoul metropolitan area, a new type of HOPE area was introduced one year later than the other local regions.
Park Geun-hye Administration has been leading HOPE Area(Living Happiness Sphere) policy as a part of strategy for the regional development. Recent study on HOPE Area policy mainly focuses on how to enhance cooperation among local governments or how to activate the HOPE area. However, as far as I found, the research on how HOPE area guideline as an institution is made and how HOPE area, the effect of the institution, is demarcated has not well been conducted. With based on these issues, this article aims to identify and examine the process of the HOPE area guideline-making and the designation of the HOPE area. For this purpose, new institutionalism is utilized for the analysis. The guideline was made through competition and compromise among a few parties concerned rather than a decision by unitary elite group, and the final outcome of the process reflected the balanced development strategy more than the growth pole development strategy. There was a tendency that the local governments try to make many HOPE areas by overlapping the HOPE areas, which are the outcomes of the bottom-up approach. In Seoul metropolitan area, a new type of HOPE area was introduced one year later than the other local regions.
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문제 정의
5) 연구의 주요 목적은 생활권 설정을 위한 제도가 왜 그러한 내용을 담게 되었는지, 생활권 권역획정에 제도가 어떻게 영향을 미쳤는지 고찰하는 것이다. 이 연구는 지역발전을 위한 박근혜정부 이전의 권역구성에 대한 구상을 간단히 살펴보고, 박근혜정부의 지역행복권생활권정책을 위한 생활권 가이드라인과 생활권 획정을 주요 분석대상으로 한다.
농식품부는 균형발전측면을 강조하였는데, 농어촌지역이 중추도시권의 주변지역으로서 일방적으로 흡수되는 것을 긍정적으로 보지 않았다. 우선, 중추도시생활권의 인구기준선을 30만으로 잡을 경우, 대부분의 시군이 중추도시권에 편입될 수 있다는 점에 우려를 표시하면서, 인구기준의 상향과 함께, 통근율 기준을 강화하는 것도 주장하여 중추도시생활권을 최소화하고자 하였다. 또한, 하나의 지자체가 하나의 생활권에 포함되는 원칙의 예외로서, 시도경계에 있는 시군, 중추도시생활권에 포함된 시군은 생활권을 2개까지 형성할 수 있도록 명시적으로 규정토록 하였다.
이 연구는 지역발전정책의 일환으로 추진된 생활권 획정기준을 담은 가이드라인이라는 제도의 발생과정과 생활권 획정이라는 집행과정을 신제도주의 이론적 관점에서 고찰한다.5) 연구의 주요 목적은 생활권 설정을 위한 제도가 왜 그러한 내용을 담게 되었는지, 생활권 권역획정에 제도가 어떻게 영향을 미쳤는지 고찰하는 것이다.
도시권 공간범위를 예시적으로 구체화하였는데, 대전권, 광주권, 대구권, 부산·울산권 등 4개의 권역을 지방대도시권으로 설정 가능한 대상으로 보았다. 이 연구에서는 OECD의 78개 대도시권과의 도시경쟁력을 비교분석하면서, 어떻게 도시권을 육성할 것인지, 분야에 따른 전략은 무엇이며, 개선방안은 무엇인지를 제시한다. 이외에도 노승철 외(2102)는 통근통행·일상통행·주거이동 등 3개 통행권 개념에 근거하여 전국을 대도시권은 5개, 중소도시권은 16개를 획정할 수 있다고 분석한 바 있다.
가설 설정
신제도주의 이론 중에서 합리적 선택 제도주의 이론에서는 합리적 선택이론의 방법론과 인간관을 수용하면서 합리적 선택이론이 설명하지 못하는 문제를 제도를 통해서 설명코자 한다. 인간을 자기 이익 극대화를 추구하고 사회적 선택을 하는 존재로 가정하고 이에 따라 제도와 행위를 해석하고자 한다. 합리적 선택 제도주의 이론은 경제학적 방법을 통해 정치문제를 설명하고자 하는 방법이라 할 수 있다(Olson, 1982).
제안 방법
우선, 중추도시생활권의 인구기준선을 30만으로 잡을 경우, 대부분의 시군이 중추도시권에 편입될 수 있다는 점에 우려를 표시하면서, 인구기준의 상향과 함께, 통근율 기준을 강화하는 것도 주장하여 중추도시생활권을 최소화하고자 하였다. 또한, 하나의 지자체가 하나의 생활권에 포함되는 원칙의 예외로서, 시도경계에 있는 시군, 중추도시생활권에 포함된 시군은 생활권을 2개까지 형성할 수 있도록 명시적으로 규정토록 하였다. 당초에는 김해와 같이 인접한 광역시와 밀접한 관계를 갖는 일반시를 염두에 두고 예외적으로 인정하고자 하는 의도에서 고려되었던 조항이었지만, 중첩이 가능한 경우를 명확히 한다는 취지에서 지자체에 2개 생활권 참여의 길을 좀더 넓게 열어주게 되었다.
이 연구는 지역발전을 위한 박근혜정부 이전의 권역구성에 대한 구상을 간단히 살펴보고, 박근혜정부의 지역행복권생활권정책을 위한 생활권 가이드라인과 생활권 획정을 주요 분석대상으로 한다. 이 연구에 필요한 자료는 문헌조사와 관련자 면담을 통해 주로 수집하였다.
신제도주의적 어프로치는 공공정책 및 정부 행위에 대한 통시적, 역사적, 맥락적, 구조적 인식을 가능하게 할 뿐만 아니라, 구조 변수들을 중범위 수준에서 설정하여 현실적이며 정책화할 수 있는 처방을 제시하는 장점이 있다(김선명, 2007). 이러한 신제도주의는 설명하는 방식에 따라 합리적 선택 제도주의와 사회학적 제도주의 및 역사적 제도주의로 나누어지는데, 동 연구에서는 제도의 생성과 관련하여 사회학적 제도주의를, 제도의 영향과 관련하여서는 합리적 선택 제도주의를 적용하므로, 두 가지 신제도주의이론을 중심으로 살펴본다.
이와 함께, 중추도시생활권에 참여한 시군이 추가적으로 생활권을 구성할 수 있도록 허용한 생활권 가이드라인 조항을 활용하여 52개의 시군이 2개의 생활권에 참여하였다. 생활권 숫자 증가를 위해 광역시 인근의 불가피한 중첩만이 아니라, 자체 중추도시생활권을 활용한 생활권 숫자 증가가 충북과 경북에서 나타났다.
지금까지 지역행복생활권 가이드라인이라는 제도의 형성과 생활권 획정이라는 집행을 신제도주의적 관점에서 살펴보았다. 제도가 도구적인 목적으로 완결적인 산물이 된다고 보기보다는 다양한 정책 참여자들이 적절하다고 판단되는 입장간의 경쟁과 타협의 산물임을 보여주었다.
지역행복생활권 획정을 통해 획정의 원칙이 되는 제도의 형성과 제도의 적용으로서의 권역의 설정에 대한 신제도론적 함의를 살펴보았다. 제도의 생성은 참여자들이 바람직하다고 생각하는 입장 간의 타협의 산물일 가능성이 높다는 것을 확인했다.
대상 데이터
통상 사회문제가 복잡해짐에 따라 정책형성과정에 있어 전문성을 지닌 공무원의 역할이 커져 왔지만, 행정이 급속히 전문화·복잡화됨에 따라 전문가 집단의 정책결정에 대한 실제적 영향력이 증대하고 있는데, 생활권 가이드라인안의 작성은 대표적인 예일 것이다. 국토연구원, 농촌경제연구원 등 주요 국책연구원의 전문가들로 전문가T/F가 구성되었는데, 전문가T/F는 2013년 8월 하순에 구성되어 9월 말에 초안을 마련했다. 그리고, 지자체 의견수렴 및 부처 의견수렴(10월)을 거쳐 10월 하순에 최종안을 마련했다.
대표적인 사례는 충청북도 지역이다. 충북은 통합 청주시로의 과도한 집중도를 완화하고, 북부 지역에 새로운 중심도시를 육성하여 충북의 균형 발전을 꾀할 필요에 따라 청주권과 충주권에 중추도시생활권을 구성했다.
도시권 공간범위를 예시적으로 구체화하였는데, 대전권, 광주권, 대구권, 부산·울산권 등 4개의 권역을 지방대도시권으로 설정 가능한 대상으로 보았다.
지역생활권 구성과 관련하여서는 거주자의 편리성 기준에서 7대 생활서비스(교육, 의료, 복지, 문화, 주거, 환경, 기초인프라)의 공급이 개별 행정구역에서 이루어지지 않는 경우 중심도시와 배후지역의 관계를 설정하고, 지역주민의 역량강화차원에서 고용요건·교육조건 등을 고려한 생활권 구성을 제안하였다. 수도권을 제외한 지방을 인구기준으로 대도시생활권, 중도시생활권, 소도시생활권, 소읍내생활권 등 4개 유형으로 구분하고, 전국에 34개의 생활권을 가상적으로 구상하였다.
5) 연구의 주요 목적은 생활권 설정을 위한 제도가 왜 그러한 내용을 담게 되었는지, 생활권 권역획정에 제도가 어떻게 영향을 미쳤는지 고찰하는 것이다. 이 연구는 지역발전을 위한 박근혜정부 이전의 권역구성에 대한 구상을 간단히 살펴보고, 박근혜정부의 지역행복권생활권정책을 위한 생활권 가이드라인과 생활권 획정을 주요 분석대상으로 한다. 이 연구에 필요한 자료는 문헌조사와 관련자 면담을 통해 주로 수집하였다.
성능/효과
광명시를 제외한 전국의 모든 시군구가 참여한 것인데, 이것은 당초 지자체들이 생활권 협의체 구성의 시간 소요, 2014년 지방선거 등을 이유로 생활권 구성에 애로가 있을 것이라 예상했던 것을 고려할 때, 이례적으로 빠르고 광범위한 것이었다.12) 대체로 생활권구성안은 시도(市道) 광역지자체가 지역별 발전연구원의 도움을 받아 초안을 마련하고, 기초지자체들의 의견을 수렴하여 형성되었다. 시도가 제출한 생활권 구성안에 대해 지역발전위원회의 생활권전문위원회가 검토하였는데, 지역 주도 지역발전정책의 취지에 따라 가이드라인에서 크게 벗어나지 않는한, 지자체의 의사가 존중되었다.
6)동 구상을 종합하면, 우선, 대도시권은 분산된 집중투자의 방식이 반영된 것으로서, 지역 성장을 견인하는 고부가가치 산업의 입지가 되고, 고용창출, 소비시장, 문화·교육·금융 등 중심도시로서의 역할을 강화하는 기능을 담당하게 된다.
이는 비수도권 지역의 성장거점(growth pole)으로서 10여 개의 지역중추도시권을 육성하고 낙후지역의 접근성 제고를 통해 그 발전 효과를 주변에 확산시키자는 구상으로서 전형적인 거점 성장론의 관점이 반영된 것이었다.7) 지방중추도시권 구상은 Global city의 관점도 가미된 것으로서, 지방의 중추도시권이 세계의 주요도시와 network를 구성할 수 있도록 역량을 키우는 측면도 있었던 것으로 보인다.
가이드라인에 따라 지역자율의 원칙에 맞추어 지역행복생활권이 획정되었는데, 지자체의 편익극대화 관점에서 만들어진 구성안이 대체적으로 수용된 것이었다. 그 결과로서의 전국의 생활권은 숫자가 63개가 되었고, 다소의 생활권 중첩이 나타났다.
제도가 도구적인 목적으로 완결적인 산물이 된다고 보기보다는 다양한 정책 참여자들이 적절하다고 판단되는 입장간의 경쟁과 타협의 산물임을 보여주었다. 또한, 제도가 형성되었을 때, 행위자들이 만드는 결과는 효용극대화를 위한 방향으로 나타났는데, 다른 목표를 갖고 있을 경우 지자체에 따라서는 내용의 차이, 순응시기의 차이 등이 나타남을 보여주었다.
이와 함께, 중추도시생활권에 참여한 시군이 추가적으로 생활권을 구성할 수 있도록 허용한 생활권 가이드라인 조항을 활용하여 52개의 시군이 2개의 생활권에 참여하였다. 생활권 숫자 증가를 위해 광역시 인근의 불가피한 중첩만이 아니라, 자체 중추도시생활권을 활용한 생활권 숫자 증가가 충북과 경북에서 나타났다. 중추도시권 내부의 일부 시군만으로 별도의 생활권이 구성된 경우도 나타났는데, 대구 중추권내의 경산+청도+영천, 성주+고령, 광주 중추권내의 나주+화순, 대전중추권내의 금산+계룡+논산은 소속된 중추도시생활권과 별도의 생활권을 구성하였다.
인구 기준을 탄력적으로 적용할 수 있도록 함으로써, 중추도시생활권이 인구 50만 미만의 지역에서도 만들어질 수 있는 여지를 만들었지만, 정책의 기본방향에서 “특정 생활권 및 생활권 내 특정시군을 중점 지원하는 방식을 지양하고 균형적으로 지원”토록 명시하였다.
지역행복생활권 획정을 통해 획정의 원칙이 되는 제도의 형성과 제도의 적용으로서의 권역의 설정에 대한 신제도론적 함의를 살펴보았다. 제도의 생성은 참여자들이 바람직하다고 생각하는 입장 간의 타협의 산물일 가능성이 높다는 것을 확인했다. 또한, 동 사례는 제도가 행위자 행동의 한계를 설정하는 준거이자, 그 안에서 각 행위자의 편익을 극대화하는 방향으로 활용된다는 것을 보여 주는 사례이다.
마을-농촌중심지-도시로 이어지는 중심지 체계를 제시하고 있고, 기능별 중심성에 따라 행정구역을 넘어 생활권에 따라 서비스가 제공한다는 구상을 담고 있어 중심지 이론의 개념을 원용하고 있지만, 지자체 사이의 연계를 생활권을 구성하기 위한 최우선 기준으로 두고 있는 점을 지적하면서, 생활권이 지자체간 보완적 연계성을 통해 주민 삶의 질 향상을 도모한다는 점, 중추도시생활권의 세부유형에 대도시 중심형과 별개로 네트워크 도시형을 제시하고 있는 점에 의미를 부여한다. 종합적으로 볼 때, 묵시적으로는 중심지이론을 원용하나, 네트워크 이론이 큰 비중을 차지한다고 보는 것이다. 최조순·강현순(2014)는 이명박정부와 박근혜정부의 지역발전정책을 역사적 제도주의 관점에서 분석하고 있다.
가이드라인에서는 생활권의 설정이 개별 지자체의 생활권 구성안 마련, 광역지자체와 지역발전위의 검토·자문을 거쳐 이루어지도록 하였다(지역발전위원회, 2013b). 지자체간 협력을 촉진하고, 협의체를 지탱할 수 있도록 하는 최소한의 제도로서의 가이드라인은 상향식 시스템에 따라 불가피하게 수반하는 결과도 나타났다.
지자체의 의사를 결합하여 획정된 생활권은 20개의 중추도시생활권, 14개의 도농연계생활권, 21개의 농어촌생활권으로 구성되었고, 수도권시범 생활권이라는 별도의 생활권이 수도권지역에 만들어졌다. 또한, 지역 자율의 생활권 구성으로 생활권간의 중첩이 불가피하게 나타났다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
신제도주의적 접근방식의 장점은?
제도는 인간의 행위에 영향을 주고 이를 제약할 뿐만 아니라, 정치적 전략, 갈등과 선택의 산물이 될 수 있다. 신제도주의적 어프로치는 공공정책 및 정부 행위에 대한 통시적, 역사적, 맥락적, 구조적 인식을 가능하게 할 뿐만 아니라, 구조 변수들을 중범위 수준에서 설정하여 현실적이며 정책화할 수 있는 처방을 제시하는 장점이 있다(김선명, 2007). 이러한 신제도주의는 설명하는 방식에 따라 합리적 선택 제도주의와 사회학적 제도주의 및 역사적 제도주의로 나누어지는데, 동 연구에서는 제도의 생성과 관련하여 사회학적 제도주의를, 제도의 영향과 관련하여서는 합리적 선택 제도주의를 적용하므로, 두 가지 신제도주의이론을 중심으로 살펴본다.
지역행복생활권이란?
박근혜정부가 추진하는 지역행복생활권 정책은 교통과 통신의 발달, 지방도시 쇠퇴, 농어촌 인구 고령화1) 라는 시대적 변화에 대응하기 위한 것이다. 지역행복생활권은 “지역 주민의 삶의 질 향상에 필요한 일자리 및 교육·문화·복지·주거·안전·환경 등의 생활기반을 확충하기 위하여 시·군·구가 인근 시·군·구와 협의하여 설정한 권역”으로서 2∼4개 시군이 자발적으로 연대하여 구성하게 하였다.2) 2015년 8월 현재, 지자체간 협의를 통해 전국에 63개의 생활권이 구성되어 있다(지역발전위원회, 2015).
일부에서 지적하는 지역행복생활권 가이드라인의 아쉬운 점은?
가이드라인이 “국민행복, 지역희망”의 지역발전정책의 캐치프레이즈를 실현할 수 있도록 만들어졌지만, 일부에서는 제도로서의 아쉬운 점을 지적하는 경우도 있다. 지역행복생활권이 주민의 경제·사회·문화생활을 위한 자족적 공간단위임을 고려한다면, 공간적인 범위가 취업기회 및 다양한 서비스 기능을 갖춘 중심도시와 배후농촌지역이 포함되도록 하여 지역경제의 자족성을 제고하여야 하지만, 가이드라인 상 생활권은 지역경제의 자족성을 높이고 지역완결성을 도모할 수 있는 경제권역보다는 복지차원의 서비스 공급권역이 강조된 인상을 주고 있다는 언급도 있다(변혜선, 2013). 또한, 가이드라인에 기반한 지자체들의 생활권 획정에서 다소의 생활권 중첩과 많은 생활권 획정 등 양태가 나타나기도 했다.4)
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