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문제 정의
- 따라서, 본 연구는 장애인생산품 우선구매 활성화를 통한 장애인근로자의 직업재활을 도모하고 사회참여를 지원하기 위하여 지자체의 조례를 비교․분석하여 이를 토대로 장애인생산품 우선구매 조례의 효과적 방안을 제시하는데 주요한 목적이 있다.
- 본 연구는 장애인생산품 우선구매 활성화를 위해 제정된 지방자치단체 조례분석을 통하여 장애인근로자의 임금향상 등 근로조건 개선 등을 위해 장애인생산품 우선구매 조례제정의 발전적 방향을 제시하는데 목적이 있다. 2015년 7월 현재 지자체가 제정 또는 입법예고한 조례 44건을 분석한 결과를 근거로 다음과 같이 결론 및 제언하고자 한다.
- 중증장애인생산품 우선구매와 관련된 선행연구는 나운환[6][12], 나운환․박경순․김동주[13], 박하현[7], 이혜경[4], 이혜경 외[8]의 연구가 있다. 본 연구는 장애인생산품 우선구매제도가 시행된 이후 지자체의 조례를 분석하므로 나운환[6]과 박하현[7], 이혜경[4], 이혜경 외[8]의 연구를 살펴보았다.
- 또한, 장애인생산품의 원활한 생산․유통을 위한 행정적․재정적 지원 조항과 적용 대상기관을 명시한 조항의 제정 현황도 상대적으로 낮은 것으로 나타나 이에 대한 개선도 필요하다. 평가 및 포상을 통해 장애인생산품을 생산하고 판매하고 재생산하는 구매의 선순환적 체계마련을 위한 조항이 포함된 지자체도 75%로 확인되어, 실제로 장애인생산품의 구매촉진이 적극적으로 이루어질 것인지에 대한 의문이 제기된다.
제안 방법
- 44개 조례에 포함되어 있는 조항의 존재여부를 확인하고, 조항별로 공통점과 차이점을 분석하였다. 조항 존재분석 대상은 8개이며, 조항 내용분석은 공통점과 차이점, 특성을 파악하고자 하였다.
- 자치법규정보시스템과 서울특별시 법무행정서비스에 의하면[14][15], 2015년 7월 1일 현재 「중증장애인생산품 우선구매 조례」는 39개 지자체에서 제정하였으며 5개 지역에서는 입법예고중이다. 본 연구에서는 제정 및 입법예고 중인 44개 지자체의 「장애인생산품 우선구매 조례」를 중심으로 각 지자체별 조례 제정현황을 분석하고, 조례의 주요 항목을 지자체별로 비교․분석하였다.
- 나운환[6]은 ‘AA정책으로써 장애인우선구매제도의 개선방안’ 연구를 통해 중증장애인생산품 우선구매제도의 성과를 분석하고 개선방안을 제시하였다. 우선구매제도의 성과 분석을 위해 제도도입 이후 장애인생산품의 매출정도, 중증장애인의 고용증가정도, 근로장애인의 임금상승률을 측정하였다. 연구결과, 중증장애인 생산품 우선구매제도는 직업재활시설의 마케팅활동에 성과가 있었으며, 중증장애인 고용기회 제공에 성과가 있었으나 장애인근로자의 임금상승 성과는 나타나지 않았고, 우선구매의 이행장치, 추진체계, 계약제도, 생산품시설 지원 등의 제도적 측면에서 미흡한 부분이 많은 것으로 나타났다.
- 자료분석 방법은 내용분석(content analysis)으로 조례조항의 존재와 내용을 분석하여 목적, 적용 대상기관, 지방자치단체장의 책무, 이행계획 수립, 구매촉진 의무, 행정적·재정적 지원, 구매 협조요청, 평가 및 포상 등의 세부내용을 정리하였으며, 지속적인 비교분석을 통해 내용을 범주화시켰다. 항목분석은 특별법의 체계로 분류한 근거에 의해 조례 항목을 분류하고자 하였으며, 법 조항의 내용적 측면을 분석하고자 하였다.
대상 데이터
- ⑪항은 현장의 의견수렴 간담회를 개최하는 것으로 4개 지자체(광주시, 대전시 동구, 서산시, 거제시)에서 나타났다. ⑫항은 장애인생산품 우선구매를 위한 계획수립시 장애인복지위원회의 자문․심의를 거치는 내용으로 3개 지자체(울산시, 경상남도, 오산시)에서 나타났다.
- 2%). 광역시 및 특별시, 자치시 8개 중 대구광역시를 제외한 7개 시에서 조례를 제정하였고(87.5%), 도단위는 9개 중 충청북도를 제외한 8개 도에서 조례를 제정하였다(88.9%).
- 기초자치단체는 75개 시 중에서 11개 시에서 조례를 제정하였고(14.7%), 86개 군 중에서 울주군과 완주군 2개 군만 조례를 제정하였다(2.3%). 또한, 69개 자치구중 16개 구에서만 조례가 제정되었다(23.
- 조례 목적은 44개 지자체 모두에서 명시하고 있었으며(100%), 주요 내용은 ‘「장애인복지법」제44조와 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」에 따라 중증장애인 생산품 구매를 촉진하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다’로 구성되어, 일부 차이는 있지만 유사하게 구성되어 있다[표 9].
- 조례에서 구매촉진 의무를 명시한 지자체는 3개 지자체(울산광역시, 인천 서구, 대전 동구)를 제외한 41개 지자체(93.1%)로 나타났다[표 12]. ②항은 장애인생산품 생산시설이 장애인생산품의 구매를 요청했을 때 우선적으로 구매하는 것을 명시하는 항목으로 14개 지자체에서 나타났다.
- 조례에서 장애인생산품시설을 대상으로 행정적·재정적 지원 항목을 명시한 지자체는 8개 지자체를 제외한 36개 지자체(81.8%)로 나타났다[표 13].
- 조례에서 장애인생산품의 구매촉진을 위하여 관련기관 등을 대상으로 구매 협조를 요청하는 항목을 명시한 지자체는 2개 지자체를 제외한 42개 지자체(95.5%)로 나타났다[표 14]. ②항은 지자체장이 학교, 공공단체, 체육시설, 유관기관 등에 장애인생산품 우선구매를 요청하는 항목으로 42개 지자체에서 나타났다.
- 조례에서 장애인생산품의 생산과 구매촉진에 기여를 한 기관과 개인을 대상으로 평가나 포상에 대한 항목을 명시한 지자체는 11개 지자체를 제외한 33개 지자체 (75%)로 나타났다[표 15]. ②항은 장애인생산품의 생산과 구매촉진에 기여한 공적이 우수한 기관, 법인, 단체, 개인 등을 대상으로 포상하는 항목으로 33개 지자체에서 나타났다.
- 조례의 구성내용은 목적, 적용 대상기관, 지방자치단체장의 책무, 우선구매 이행계획 수립, 구매촉진 의무, 행정적·재정적 지원, 구매 협조요청, 평가 및 포상 등으로 구성되어 있다[표 8].
- 44개 조례에 포함되어 있는 조항의 존재여부를 확인하고, 조항별로 공통점과 차이점을 분석하였다. 조항 존재분석 대상은 8개이며, 조항 내용분석은 공통점과 차이점, 특성을 파악하고자 하였다. 각 범주별로 조사내용을 살펴보면 아래 표와 같다[표 5].
데이터처리
- 자료분석 방법은 내용분석(content analysis)으로 조례조항의 존재와 내용을 분석하여 목적, 적용 대상기관, 지방자치단체장의 책무, 이행계획 수립, 구매촉진 의무, 행정적·재정적 지원, 구매 협조요청, 평가 및 포상 등의 세부내용을 정리하였으며, 지속적인 비교분석을 통해 내용을 범주화시켰다.
성능/효과
- ⑥항은 추진체계와 담당부서에 관한 항목으로 계획수립 단계에서 전달체계의 중요성을 명시하는 항목으로 18개 지자체에서 나타났다. ⑦항은 계획수립이 우선구매생산품의 촉진을 위해 시설지원(유통사업자)에 관한 항목을 명시하는 것으로 12개 지자체에서 확인되었다. ⑧항은 경기도 조례에서 명시하고 있는 항목으로 계약특수조건 규정․기관업무 평가․제도개선 사항 등을 조례에 포함시켜 장애인생산품 우선구매 계획단계에서부터 전반적인 사항을 고려하고 있었다.
- 결과적으로, 2014년을 기준으로 살펴봤을 때 국가기관은 법정구매 비율을 준수했고, 지자체와 공기업 등은 전년 대비 구매비율이 상승했으나 법정구매 비율을 달성하지 못하였다. 특히, 교육청은 구매액이 대폭 감소하였고 2년 연속 실적 감소가 나타나므로 이에 대한 원인파악 등 적극적인 관리가 필요할 것으로 판단된다[표 3].
- 정부업무평가 측면에서는 평가지표에 대한 인지도 및 이해도가 낮아 영향력이 거의 없으므로 가산점을 높이고 지표에 대해 홍보하는 것이 필요한 것으로 나타났다. 결론적으로, 국가와 지자체의 책임을 명확히 규정하고 부과하고, 정부업무평가에 대한 지표와 가산점을 높일 필요가 있으며 장기적으로 우선구매제도의 실효성 담보를 위한 모니터링 체계의 구축을 제안하였다.
- 광역자치단체에만 조례가 있고 기초자치단체에는 조례가 없는 곳은 15개 중 5개(부산시, 세종시, 강원도, 경상북도, 제주도)로 나타났다. 광역자치단체와 기초자치단체에 모두 조례가 있으며 광역보다 기초에서 먼저 조례를 제정한 곳도 2개(서울시, 대전시)로 확인되었다. 또한, 2015년 7월 현재 서울시가 가장 많은 7개의 행정구역에서 조례를 제정한 것으로 나타났다.
- 19%p 증가하였다. 국가기관은 구매금액이 194억원 증가하였고, 구매비율도 1.06%로 법적기준을 충족한 것으로 나타났으며, 전년 대비 48.1%p로 가장 많이 증가한 것으로 나타나 중증장애인생산품 우선구매에 대한 인식과 실천이 좋아진 것으로 볼 수 있다. 지자체(지방공기업 포함)는 구매금액이 60억원 증가하였고, 구매비율도 7.
- 19%p 증가하였다. 또한, 구매비율이 가장 높은 기관은 국가기관(1.06%)이고, 가장 낮은 기관은 교육청(0.72%)으로 나타났다. 가장 높은 구매비율인 공공기관이 처음으로 법적 구매비율을 달성하였다.
- 이혜경[4]은 ‘중증장애인생산품 우선구매제도 활성화 연구’를 통해 국내외에서 시행되고 있는 장애인생산품 관련 우선구매제도를 알아보고, 중증장애인생산품의 우선구매자인 공공기관을 조사하여 구매실태와 구매욕구를 파악하였다. 또한, 변화되는 제도 속에서 어떤 준비를 해야 하는지 직업재활시설 및 장애인복지단체, 장애인생산품업무수행기관, 보건복지부, 공공기관의 입장 별로 역할을 제시하였다. 연구결과로 공공기관에서 중증장애인생산품에 대한 관심이 높고 구매욕구로 특히 복사용지, 행정봉투, 문서화일 등 사무용품에 대한 구매 실적과 구매욕구가 높은 것으로 나타났다.
- 또한, 장애인 실업자 중 향후 장애인직업재활시설로 취업을 희망하는 장애인이 5.1%(추정 수 2,997명), 장애인 비경제활동인구 중 장애인직업재활시설로 취업을 희망하는 장애인이 17.3%(추정 수 34,764명)로 나타나 향후 장애인직업재활시설로의 취업을 희망하는 장애인도 다수인 것으로 확인되었다. 이러한 실태조사 결과에 의하면, 현재 장애인직업재활시설에서 일하거나 향후 근무를 희망하는 장애인들이 다수인 것으로 나타났는데 이에 비해 장애인직업재활시설의 장애인근로자에 대한 근로조건, 임금, 복지수준 등 고용의 질적 수준은 기대에 미치지 못하는 실정이다.
- 7%p 감소하여 대대적인 개선이 필요할 것으로 보인다. 마지막으로, 공기업 등은 구매금액이 343억원 증가하였고, 구매비율 또한 25.5%p 증가한 것으로 나타나 국가기관에 이어 두 번째로 구매액 증가폭이 높은 것으로 확인되었다.
- 연구결과로 공공기관에서 중증장애인생산품에 대한 관심이 높고 구매욕구로 특히 복사용지, 행정봉투, 문서화일 등 사무용품에 대한 구매 실적과 구매욕구가 높은 것으로 나타났다. 반면, 제품에 대한 품질과 기술에 대한 불만, 판매자의 자세에 대한 불만, 높은 가격 등에 대한 불만의 의견도 나타났다. 제도적으로는 의무적으로 구매를 해야 하지만 불이행시 핸디캡이나 초과 달성 시 인센티브 제공이 없고, 구매 실적과 제품정보 등에 대한 시스템의 부재를 지적하는 의견도 나타났다.
- 8%) 명시되어 있었다. 반면, 평가․포상은 11개 지자체(경기도, 수원시, 안양시, 서산시, 논산시, 거제시, 서울 성북구, 대구 수성구, 광주 서구, 대전 동구, 대전 서구)를 제외한 33개 지자체에만 명시되어 있었고 (75%), 지방자치단체장의 책무는 14개 지자체를 제외하고 30개의 지자체에만 명시되어 있는 것으로 나타났다(68.1%).
- 연구결과, 제도적 측면에서는 법정기준인 1%를 구매하지 못하는 문제점이 계속 제기되고 있으므로, 안전행정부의 ‘지방계약 예규’나 ‘행정업무 관리규정’ 등과 같은 지침의 반영이 필요한 것으로 나타났다. 생산 시설 운영 측면에서는 생산시설 지정 기준, 물품 및 용역계약 업무, 직접생산 기준 등의 규제는 강화되고 있으나 생산시설을 위한 중앙정부나 지자체의 부가적 지원은 없어 생산시설에서 큰 부담을 느끼는 것으로 나타났다. 정부업무평가 측면에서는 평가지표에 대한 인지도 및 이해도가 낮아 영향력이 거의 없으므로 가산점을 높이고 지표에 대해 홍보하는 것이 필요한 것으로 나타났다.
- 셋째, 문제가 되는 조항으로 상위 법령 위반(불일치)이 확인되었다. 지자체장의 책무를 명시한 조항에서 일부 지자체에서 상위법에 명시된 ‘~추진하여야 한다’는 기속행위 조항을 ‘~할 수 있다’는 재량행위 조항으로 규정하고 있었다.
- 박하현[7]은 ‘중증장애인생산품 우선구매체계의 문제점과 개선방안’에서 중증장애인생산품 우선구매제도 분석, 관련 연구 및 도서 분석을 통해 제도의 실태와 문제점을 살펴보고 개선방안을 제시하였다. 연구결과 개선방안으로 보건복지부의 역할로 중증장애인생산품 우선구매촉진위원회를 대통령 직속기관으로 격상, 우선 구매명령제도 도입, 온라인시스템 구축을 제안하였고 의무구매기관 구매담당자의 인식개선 교육 강화를 지적하였다. 생산 및 판매시설의 역할로는 1․2차 산업에서 3차 산업으로의 패러다임 전환, 생산시설과 판매시설의 역할조정, 생산시설과 판매시설 인력의 전문성 강화가 필요하며, 마지막으로 업무수행기관의 역할 재정립으로 (재)한국장애인개발원이 지역별 훈련기관을 설치하는 것이 실질적 효과가 발생한다고 주장하였다.
- 연구결과, 제도적 측면에서는 법정기준인 1%를 구매하지 못하는 문제점이 계속 제기되고 있으므로, 안전행정부의 ‘지방계약 예규’나 ‘행정업무 관리규정’ 등과 같은 지침의 반영이 필요한 것으로 나타났다.
- 우선구매제도의 성과 분석을 위해 제도도입 이후 장애인생산품의 매출정도, 중증장애인의 고용증가정도, 근로장애인의 임금상승률을 측정하였다. 연구결과, 중증장애인 생산품 우선구매제도는 직업재활시설의 마케팅활동에 성과가 있었으며, 중증장애인 고용기회 제공에 성과가 있었으나 장애인근로자의 임금상승 성과는 나타나지 않았고, 우선구매의 이행장치, 추진체계, 계약제도, 생산품시설 지원 등의 제도적 측면에서 미흡한 부분이 많은 것으로 나타났다. 개선사항으로 우선구매를 위한 제도적 장치와 이행조치들이 개선되어야 하며, 우선구매촉진위원회의 주관부처 개선과 수행기관을 법률에 명시하고 지원하며, 단체수의계약제도의 도입이 필요하고, 마지막으로 중증장애인생산품 관리를 위한 지원방안을 마련하는 것이 바람직하다고 제언하였다.
- 또한, 변화되는 제도 속에서 어떤 준비를 해야 하는지 직업재활시설 및 장애인복지단체, 장애인생산품업무수행기관, 보건복지부, 공공기관의 입장 별로 역할을 제시하였다. 연구결과로 공공기관에서 중증장애인생산품에 대한 관심이 높고 구매욕구로 특히 복사용지, 행정봉투, 문서화일 등 사무용품에 대한 구매 실적과 구매욕구가 높은 것으로 나타났다. 반면, 제품에 대한 품질과 기술에 대한 불만, 판매자의 자세에 대한 불만, 높은 가격 등에 대한 불만의 의견도 나타났다.
- 생산 시설 운영 측면에서는 생산시설 지정 기준, 물품 및 용역계약 업무, 직접생산 기준 등의 규제는 강화되고 있으나 생산시설을 위한 중앙정부나 지자체의 부가적 지원은 없어 생산시설에서 큰 부담을 느끼는 것으로 나타났다. 정부업무평가 측면에서는 평가지표에 대한 인지도 및 이해도가 낮아 영향력이 거의 없으므로 가산점을 높이고 지표에 대해 홍보하는 것이 필요한 것으로 나타났다. 결론적으로, 국가와 지자체의 책임을 명확히 규정하고 부과하고, 정부업무평가에 대한 지표와 가산점을 높일 필요가 있으며 장기적으로 우선구매제도의 실효성 담보를 위한 모니터링 체계의 구축을 제안하였다.
- 반면, 제품에 대한 품질과 기술에 대한 불만, 판매자의 자세에 대한 불만, 높은 가격 등에 대한 불만의 의견도 나타났다. 제도적으로는 의무적으로 구매를 해야 하지만 불이행시 핸디캡이나 초과 달성 시 인센티브 제공이 없고, 구매 실적과 제품정보 등에 대한 시스템의 부재를 지적하는 의견도 나타났다. 제언으로 우선구매제도에 대한 규제 강화, 생산시설에 대한 명확한 기준마련, 홍보, 제품에 대한 구매 및 관리 시스템 개발, 가격 및 품질 향상, 판매자에 대한 교육 등으로 이를 통해 장애인생산품 우선구매제도가 정착되고 발전될 수 있을 것으로 바라보았다
- 1%p로 가장 많이 증가한 것으로 나타나 중증장애인생산품 우선구매에 대한 인식과 실천이 좋아진 것으로 볼 수 있다. 지자체(지방공기업 포함)는 구매금액이 60억원 증가하였고, 구매비율도 7.1%p 증가하여 장애인생산품 구매액이 다소 증가한 것으로 나타났다. 반면, 교육청은 구매금액이 25억원 감소하였고, 구매비율 역시 전년 대비 6.
후속연구
- 마지막으로, 법의 실효성을 담보하기 위해서는 중앙정부와 지자체가 함께 추진해야만 효과를 기대할 수 있을 것이다. 실제로 2014년 기준 국가기관은 법적기준 구매비율을 달성하고 있으나(1.
- 특히, 이행계획의 수립을 위한 위원회의 설치에 관한 조항은 한 곳의 지자체에도 포함되지 않아 이에 대한 전반적인 개선을 위한 검토가 필요하다. 장애인생산품의 우선구매 촉진을 위해서는 계획단계에서부터 조직적인 관리와 체계적인 접근이 선행되어야 효과적인 구매실적의 결과를 기대할 수 있으므로, 조례에 기본사항 제정과 함께 생산유통을 위한 현장의 의견수렴과 전문가회의, 목표치 이상의 구매에 기여한 기관에 대한 긍정적인 보상, 실적 미흡 기관에 대한 타당한 처분 등의 보완이 필요할 것으로 여겨진다.
- 제도적으로는 의무적으로 구매를 해야 하지만 불이행시 핸디캡이나 초과 달성 시 인센티브 제공이 없고, 구매 실적과 제품정보 등에 대한 시스템의 부재를 지적하는 의견도 나타났다. 제언으로 우선구매제도에 대한 규제 강화, 생산시설에 대한 명확한 기준마련, 홍보, 제품에 대한 구매 및 관리 시스템 개발, 가격 및 품질 향상, 판매자에 대한 교육 등으로 이를 통해 장애인생산품 우선구매제도가 정착되고 발전될 수 있을 것으로 바라보았다
- 특히, ⑧항과 ⑨항은 지자체가 자본금 일부만 지원하였음에도 대상기관으로 지정하여 장애인생산품 판로 확대를 위해 노력한 것이다. 향후, 더 많은 지자체에서 본청과 직속 소속기관 뿐 아니라 전체 및 일부 지자체 예산이 지원된 기관, 법인, 단체 등을 대상으로 적용 대상기관을 확대하는 노력이 필요할 것이다.
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