산림생태계서비스지불제의 비용효과성 평가를 위한 지수체계 개발 및 적용 Development and Application of Index Framework to Assess Cost-effectiveness of Payments for Forest Ecosystem Services in Korea원문보기
본 논문은 산림부문을 대상으로 국내 적용 가능한 생태계서비스지불제 유형 및 구성요소를 설계하고 지불제 이행을 위한 지수체계를 개발하는 한편 사례분석을 통하여 지수체계의 적용 가능성을 검토하였다. 지수체계는 3개의 지표그룹 즉, 생태계서비스 공급량 현황, 산림관리계획 수립으로 인해 예상되는 생태계서비스 개선정도, 프로그램 이행을 위한 실질비용 측정을 위한 지표그룹으로 구성하였다. 사례분석 결과 생태계서비스 공급량에 있어 동일한 측정값을 나타낼지라도 관리요소 및 실질비용 시나리오에 따라 생태계서비스 종합점수는 최저 301점에서 최고 501점까지(충북 괴산군 사례지역 1의 경우) 또는 최저 273점에서 최고 460점(강원 평창군 사례지역 2의 경우)까지 차별화되는 것으로 나타났다. 이는 토지소유자가 어떤 수준의 관리계획과 모니터링을 선택했는지에 따라 단위비용당 종합점수로 표현되는 비용효과성이 다양하게 나타날 수 있음을 예시하는 결과로서, 지불제 이행 시 생태계서비스 점수만을 고려할 경우와 비용효과성 측면을 동시에 고려할 경우 상이한 결론 도출이 가능하다는 것을 시사하고 있다.
본 논문은 산림부문을 대상으로 국내 적용 가능한 생태계서비스지불제 유형 및 구성요소를 설계하고 지불제 이행을 위한 지수체계를 개발하는 한편 사례분석을 통하여 지수체계의 적용 가능성을 검토하였다. 지수체계는 3개의 지표그룹 즉, 생태계서비스 공급량 현황, 산림관리계획 수립으로 인해 예상되는 생태계서비스 개선정도, 프로그램 이행을 위한 실질비용 측정을 위한 지표그룹으로 구성하였다. 사례분석 결과 생태계서비스 공급량에 있어 동일한 측정값을 나타낼지라도 관리요소 및 실질비용 시나리오에 따라 생태계서비스 종합점수는 최저 301점에서 최고 501점까지(충북 괴산군 사례지역 1의 경우) 또는 최저 273점에서 최고 460점(강원 평창군 사례지역 2의 경우)까지 차별화되는 것으로 나타났다. 이는 토지소유자가 어떤 수준의 관리계획과 모니터링을 선택했는지에 따라 단위비용당 종합점수로 표현되는 비용효과성이 다양하게 나타날 수 있음을 예시하는 결과로서, 지불제 이행 시 생태계서비스 점수만을 고려할 경우와 비용효과성 측면을 동시에 고려할 경우 상이한 결론 도출이 가능하다는 것을 시사하고 있다.
The aim of this study is 1) to design an auction-type and area-based payments for ecosystem services (PES) in application to private forest in Korea, 2) to develop the framework of index to implement the PES program proposed, and 3) to examine the feasibility and validity of the index framework by c...
The aim of this study is 1) to design an auction-type and area-based payments for ecosystem services (PES) in application to private forest in Korea, 2) to develop the framework of index to implement the PES program proposed, and 3) to examine the feasibility and validity of the index framework by conducting a case study. The index framework measures quantities of ecosystem services currently supplied, improvement of ecosystem services anticipated from the proposed management activities, and real implementing costs of the program. The total scores from the case study vary from 301 to 501 for site 1, Goesan-gun and 273 to 460 for site 2, Pyeongchang-gun, respectively, indicating that total index score - measurement of cost-effectiveness - can be varied by the levels of management and real cost even if the scores from ecosystem service indicator group are the same. The index framework which can locate a cost-effective program has significant policy implication given the budget constraints in biodiversity/ecosystem services policy arena.
The aim of this study is 1) to design an auction-type and area-based payments for ecosystem services (PES) in application to private forest in Korea, 2) to develop the framework of index to implement the PES program proposed, and 3) to examine the feasibility and validity of the index framework by conducting a case study. The index framework measures quantities of ecosystem services currently supplied, improvement of ecosystem services anticipated from the proposed management activities, and real implementing costs of the program. The total scores from the case study vary from 301 to 501 for site 1, Goesan-gun and 273 to 460 for site 2, Pyeongchang-gun, respectively, indicating that total index score - measurement of cost-effectiveness - can be varied by the levels of management and real cost even if the scores from ecosystem service indicator group are the same. The index framework which can locate a cost-effective program has significant policy implication given the budget constraints in biodiversity/ecosystem services policy arena.
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문제 정의
5) 특히 최근 생물다양성 정책 예산지출 관련, 비용효과성의 중요성이 강조됨에 따라 생태계서비스 공급량 측정을 위한 지표그룹에 실질비용 지표그룹을 추가하고 관리여건을 반영하는 지표그룹을 추가하여 생태계서비스 공급현황과 정책이행의 비용효과성을 동시에 고려할 수 있는 도구로 설계하고자 한다.
면적기반 지불제는 목재 또는 휴양·생태관광과 같은 최종생산물에 해당하는 생태계서비스보다는 환경 친화적인 토지이용 및 자원관리를 통해 이러한 상품을 제공하기 위한 기반여건 담보에 프로그램의 목적을 둔다.
본 논문의 목적은 산림부문을 대상으로 국내 적용 가능한 생태계서비스지불제 유형 및 구성요소를 설계하고, 지불제 이행을 위한 지수체계를 개발하는 한편 사례분석을 통하여 지수체계의 적용 가능성을 검토하는 데 있다.5) 특히 최근 생물다양성 정책 예산지출 관련, 비용효과성의 중요성이 강조됨에 따라 생태계서비스 공급량 측정을 위한 지표그룹에 실질비용 지표그룹을 추가하고 관리여건을 반영하는 지표그룹을 추가하여 생태계서비스 공급현황과 정책이행의 비용효과성을 동시에 고려할 수 있는 도구로 설계하고자 한다.
, 2006). 본 연구는 관리요소가 종합점수에 미치는 영향을 예시하기 위한 시나리오 구성을 고려하고자 하였다. 실제로 관리요소 세부항목은 대상지 여건 및 토지소유자의 인식에 따라 다양한 조합이 가능하고 이는 지표체계에 반영가능하다.
향후 생태계서비스지불제를 포함, 생물다양성/생태계 부문의 정책평가를 위한 정량적 도구 개발에 대한 수요는 지속적으로 높아질 것으로 전망된다. 본 연구는 생태계서 비스지불제 이행평가를 위한 지수체계를 제시하고 사례연구를 통해 적용 가능성을 예시하였다. 관련 국내연구가 제한적임을 감안하면 기반구축 연구로서의 의의를 찾을 수 있겠으나 향후 해결해야 할 이슈도 적지 않다.
관리요소 세부항목의 내용은 토지소유자가 본인의 관리의지를 반영하여 자율적으로 구성하거나 이행기관에 의해 사후적으로 평가하는 지표로 구성되어 있다. 본 연구에서는 계약기간, 제안서 완성도, 위협요소, 대상지 면적을 대상으로 항목별로 등급에 따라 시나리오를 상, 중, 하로 구분하고 그 영향을 분석하고자 한다. 시나리오 ‘상’은 각 세부항목의 최상급 점수를, ‘중’은 중간등급 점수를, ‘하’는 최하위 등급점수를 가정한다.
따라서 지수체계 적용 가능성 검토는 사례지역을 대상으로 대표 토지소유자(representative landowner)를 가정하고, 현재 측정 가능한 생태계서비스 지표그룹 점수에 관리요소 및 실질비용 관련 시나리오를 조합하여 그 영향을 분석한다. 본 연구에서는 최대한 독립성이 인정되는 지표를 세부항목으로 도출하였으며, 전문가 자문을 통해 사례대상지 적용의 적정성을 검토하였다.
서론에서 기술한 바와 같이 지수체계 적용 가능성 검토는 대상지역의 생태계서비스 공급현황뿐만 아니라 관리여건 및 비용효과성 측정을 동시에 반영할 수 있도록 진행하고자 한다. 그러나 관리요소 및 실질비용은 토지소유자가 자율적으로 작성하거나 또는 이행기관에 제안서 제출 이후 사후적으로 평가하는 항목이기 때문에 사전적으로 측정 가능한 지표그룹은 생태계서비스 지표그룹에 한정된다.
가설 설정
4) The won is Korean currency. Source: Modified from Ahn et al.
관리요소 지표그룹은 다양한 관리여건이 생태계서비스 개선에 미치는 잠재적 영향을 평가하고자 하였으며, 세부항목으로 계약기간, 제안서의 우수성, 위협요소, 대상지면적을 선정하였다. 계약기간은 장기계약을 통해 지속적인 산림경영관리를 유도할 수 있다는 측면에서 정(+)의 효과를 가정하고, 계약기간에 따라 3등급으로 구분하였다. 제안서의 우수성 및 위협요소는 토지소유자가 제안서를 제출한 후 사후적으로 이행기관에서 독립적으로 평가하는 항목에 해당하며 [0~20] 범위의 점수를 부여한다.
면적이 넓을수록 종 다양성은 풍부해진다는 도서생물지리설(theory of island biogeography)에 근거하여(Wilson and MacArthur, 1967), 대상지 면적을 세부항목으로 선정하였다. 대상지 면적은 국내 사유림 소유규모를 고려하여 2 ha 미만, 2~5 ha, 5 ha 초과의 3등급으로 구분하였으며, 대상지 면적이 넓을수록 생태계서비스는 비례하여 증가하는 것으로 가정하였다.
이와 같이 선행연구로부터의 함수식을 이용하여 서비스 공급량을 계산할 수 있는 경우에는 함수식을, 그렇지 못한 경우는 측정 원자료를 등급화하여 점수를 부여하였다.등급화 시 서비스공급량과 점수간의 선형관계를 가정하였으며, 세부항목 등급 간 차이에 비례하여 동일한 점수차를 부여하였다.7)
반면 모니터링은 토지소유자의 관리의지에 따라 상, 중, 하로 차별화하여 적용하며, 대상지의 생태적 건강성을 주기적으로 점검하는 행위로 정의한다. 먼저 가장 높은 단계의 모니터링은 산주가 분기에 한 번, 전문가가 매년 한 번(전문가 2명 참여) 실시하는 것으로 가정하였다. 중간단계의 모니터링은 산주가 분기에 한 번, 전문가가 3년에 한번 실시하는 것으로, 가장 낮은 단계는 전문가 모니터링은 실시하지 않고 산주 모니터링만 분기에 한 번 포함하는 것으로 설정하였다.
이는 구체적으로 생태계 특성/구조와 생태계서비스 공급량간의 상관관계 또는 함수관계의 규명을 의미한다. 본 연구에서는 물조절, 대기조절 세부항목의 경우 KFRI(2010, 2011) 연구결과를 활용하여 생태계 특성과 해당 서비스 공급량 간의 함수식을 활용하였으나, 서식처제공 지표그룹 세부지표의 경우 관련정보의 부족으로 서비스의 특성과 점수간의 선형관계를 가정하였다. 특히 지지서비스에 해당하는 서식처제공의 경우 상관관계 규명이 쉽지 않아 이에 대한 기초연구가 필요한 시점이다.
위협요소가 클수록 서식처 교란 내지는 파편화로 이어질 확률이 크다는 측면에서 부(−)의 효과를 가정한다.
제안 방법
각각의 지표그룹은 다시 3~5개의 세부항목으로 구성하였으며, 고유의 점수체계를 구축하였다. 세부항목 선정은 각 지표그룹의 측정목표를 염두에 두고 정량화가 가능한변수를 목록화한 후, 이론적·과학적 적합성, 대표성, 측정 가능성 등을 고려하여 전문가 자문과 현지조사를 통해 확정하였다.
관리요소 지표그룹은 다양한 관리여건이 생태계서비스 개선에 미치는 잠재적 영향을 평가하고자 하였으며, 세부항목으로 계약기간, 제안서의 우수성, 위협요소, 대상지면적을 선정하였다. 계약기간은 장기계약을 통해 지속적인 산림경영관리를 유도할 수 있다는 측면에서 정(+)의 효과를 가정하고, 계약기간에 따라 3등급으로 구분하였다.
, 2012;Rho, 2009). 대상지조건 세부항목으로는 종조성, 식생계층구조, 식생보전등급을 포함하였고, 경관요소 세부항목으로는 핵심지역까지의 거리, 협의경관 및 광의경관 측면의 서식처 다양성을 포함하였다(Choung et al., 2006). 핵심지역이라 함은 생물다양성이 양호하고 생태계 건강성이 확보된 지역으로 본 연구에서는 백두대간보호지역, 산림보호구역, 국립공원 등 법정보호지역으로 정의한다.
면적기반 지불제는 목재 또는 휴양·생태관광과 같은 최종생산물에 해당하는 생태계서비스보다는 환경 친화적인 토지이용 및 자원관리를 통해 이러한 상품을 제공하기 위한 기반여건 담보에 프로그램의 목적을 둔다. 따라서 일정면적의 토지로부터 공급 가능한 조절서비스와 지지서비스에 중점을 두어 구성하였다.
그러나 관리요소 및 실질비용은 토지소유자가 자율적으로 작성하거나 또는 이행기관에 제안서 제출 이후 사후적으로 평가하는 항목이기 때문에 사전적으로 측정 가능한 지표그룹은 생태계서비스 지표그룹에 한정된다. 따라서 지수체계 적용 가능성 검토는 사례지역을 대상으로 대표 토지소유자(representative landowner)를 가정하고, 현재 측정 가능한 생태계서비스 지표그룹 점수에 관리요소 및 실질비용 관련 시나리오를 조합하여 그 영향을 분석한다. 본 연구에서는 최대한 독립성이 인정되는 지표를 세부항목으로 도출하였으며, 전문가 자문을 통해 사례대상지 적용의 적정성을 검토하였다.
예를 들어 종조성의 경우 원자료는 현지조사를 통하여 %로 측정되었고, 그 결과를 바탕으로 대상지의 서식처 등급화에 의해 5등급으로 구분하였으며, 할당된 최대점수는 50점이다. 또한 토양침식방지 기능은 모암 및 임목지 구성비율에 의한 토사유출량을 계산한 후 관련 선행연구에서 제시한 함수식을 이용하여 정규화하였다(KFRI, 2010).이와 같이 선행연구로부터의 함수식을 이용하여 서비스 공급량을 계산할 수 있는 경우에는 함수식을, 그렇지 못한 경우는 측정 원자료를 등급화하여 점수를 부여하였다.
산림생태계서비스지불제 유형설계의 핵심은 프로그램의 목적과 대상 생태계서비스의 성격을 어떻게 정의하는가에 있다. 먼저 지불제 목적은 사유림으로부터의 생태계서비스 공급유지 및 개선의 비용효과적 달성으로, 대상 생태계서비스는 개별 서비스가 아닌 일정면적에서 제공되는 생태계서비스의 합으로 정의되는 묶음(bundled) 생태계서비스로 설계하였다. 지불제 이행절차는 토지소유자가 담당기관에 해당지역에 대한 제안서를 제출하면, 담당기관은 제안서를 평가하여 순위를 정한 후, 예산범위에서 제안서를 선택·수용하고, 정기적으로 일정액을 자원관리 이행의 대가로지불하는 경매방식(auction type)으로 설계하였다.
조절서비스 지표그룹으로는 국립산림과학원의 연구결과를 활용할 수 있는 물조절과 대기조절을 선택하였다. 물조절 세부항목으로 토양침식방지, 지표수와 지하수 함양기능을 선정하였고, 대기조절 세부항목으로 산림의 대기정화 기능과 탄소흡수 기능을 선정하였다(KFRI, 2010).
5로 부여하였으며, 점수는 200, 100, 100, 50으로 설정하였다(Table 3). 비용 지표그룹은 보상에 근거한 실질비용에 초점을 맞추고 숲가꾸기비용과 모니터링비용을 포함하는 것으로 설계하였다.
비용은 보상차원에서 실질비용 개념으로 접근하며 지속가능한 산림경영을 위한 숲가꾸기 비용과 정기적인 모니터링비용을 포함하는 것으로 설계하였다. 숲가꾸기비용은 산림청의「표준숲가꾸기」사업이 생태계서비스 개선과 정(+)의 상관관계가 있다는 가정 아래 예시적으로 포함한 항목이나 일반적으로는 제안서 상의 특정 산림시업이행에 수반되는 비용으로 정의할 수 있다.
생태계서비스 지표그룹인 서식처제공, 물조절, 대기조절 세부항목별 점수를 사례지역별로 산출하였다(Table 5). 먼저 대상지조건 그룹에서는 사례지역 2(평창군 소재)가사례지역 1(괴산군 소재) 보다 높은 점수를 받은 반면 경관요소 그룹에서는 사례지역 1이 사례지역 2 보다 높은점수를 받았다.
세부항목 선정은 각 지표그룹의 측정목표를 염두에 두고 정량화가 가능한변수를 목록화한 후, 이론적·과학적 적합성, 대표성, 측정 가능성 등을 고려하여 전문가 자문과 현지조사를 통해 확정하였다.
세부항목별 획득 가능한 최대점수, 내용, 측정단위 및 측정방법, 자료출처를 정리하였다(Table 3). 측정단위 항목은 원자료 측정단위와 가공방법을 순서대로 표시하였다.
실질비용 역시 토지소유자의 사업계획에 의존하므로 시나리오 접근법을 활용하여 산출한다. 실질비용은 숲가꾸기비용과 정기적인 모니터링비용을 포함하는 것으로 설계하였다.
실질비용 역시 토지소유자의 사업계획에 의존하므로 시나리오 접근법을 활용하여 산출한다. 실질비용은 숲가꾸기비용과 정기적인 모니터링비용을 포함하는 것으로 설계하였다. 산림청은 건강한 산림관리를 위하여 「표준숲가꾸기사업」을 5년에 1회 실시하는 것을 권고하고 있는데(KFS, 2013), 본 연구는「표준숲가꾸기사업」을 시나리오 구분 없이 동일하게 포함하였다(Table 7).
즉, 정성적인 요소라 볼 수 있는 토지소유자의 산림경영에 대한 인식 및 태도를 평가하기 위한 항목이라 볼 수 있다. 위협요소는 인접지역의 시가화 면적, 도로망, 개발계획 등과 같은 생태계 교란인자를 평가하여 상, 중, 하 3등급으로 구분하였다. 위협요소가 클수록 서식처 교란 내지는 파편화로 이어질 확률이 크다는 측면에서 부(−)의 효과를 가정한다.
이와 같은 기존 연구사례6)를 참고로 지표그룹 간 상대적 중요도 초안을 작성하고, 전문가(산림생태학자, 자원경제학자, 행정가)를 대상으로 2차례 심층인터뷰를 거쳐 수정·보완하였다.
지불제 이행절차는 토지소유자가 담당기관에 해당지역에 대한 제안서를 제출하면, 담당기관은 제안서를 평가하여 순위를 정한 후, 예산범위에서 제안서를 선택·수용하고, 정기적으로 일정액을 자원관리 이행의 대가로지불하는 경매방식(auction type)으로 설계하였다.
지수체계 설계는 프로그램 목적-측정목표-지표그룹-세부항목-가중치-지수별 함수식 순으로 진행하였다. 지수체계의 개발절차와 내용은 Table 2에, 선정된 평가지표의 구체적 내용과 측정단위, 점수체계 등은 Table 3에 정리하였다.
지표그룹은 설정된 프로그램의 목적 달성을 위한 측정목표를 기반으로 현재 생태계서비스 공급량(기준선) 측정을 위한 지표그룹, 관리여건에 따른 생태계서비스 개선 잠재력 평가를 위한 관리요소 지표그룹(추가성), 비용효과성 측정을 위한 실질비용 지표그룹으로 구분하였다. 먼저 생태계서비스 지표그룹은 MA(2005)에서 제시한 생태계서비스 분류체계를 참고하였으며, 설계한 지불제 유형이면적기반이라는 점을 고려하였다.
최종 종합점수는 세부항목별 가중치를 반영한 가중산술평균을 활용하여 산출하는 것으로 설계하였다. 즉, 비용을 제외한 지표그룹 내 세부항목 점수를 모두 합산한 후 그 결과를 실질비용으로 나눈 값이다.
이와 같은 기존 연구사례6)를 참고로 지표그룹 간 상대적 중요도 초안을 작성하고, 전문가(산림생태학자, 자원경제학자, 행정가)를 대상으로 2차례 심층인터뷰를 거쳐 수정·보완하였다. 최종적으로 서식처 제공, 물조절, 대기조절, 관리요소 지표그룹의 가중치는 2:1:1:0.5로 부여하였으며, 점수는 200, 100, 100, 50으로 설정하였다(Table 3). 비용 지표그룹은 보상에 근거한 실질비용에 초점을 맞추고 숲가꾸기비용과 모니터링비용을 포함하는 것으로 설계하였다.
대상 데이터
국내 적용 가능한 지불제 유형과 지수체계 설계는 기초연구(Ahn et al., 2008; KFRI, 2010; 2011; KFS,2008)가 수행되어 상대적으로 관련자료가 축적되어 있는 산림부문을 대상으로 한다. 산림생태계서비스지불제 유형설계의 핵심은 프로그램의 목적과 대상 생태계서비스의 성격을 어떻게 정의하는가에 있다.
사례지역은 국내 사유림 중 임상(활엽수림, 침엽수림,혼효림), 위치, 면적 등을 고려하고, 현지조사를 통해 접근성과 자료수집의 적절성을 갖춘 2개 지역을 선정하였다(Table 4). 충북 괴산군에 소재한 사례지역 1은 18필지99,807 m2로 활엽수림이고, 사례지역 2는 강원 평창군에 위치하며 침엽수림이 우점하는 2필지 31,210 m2 지역이다.
이에 따라 핵심지역까지의 거리가 가까울수록 대상지는 양호한 산림생태계로부터 안정적인 종자, 생물종 공급으로 서식처제공 기능이 높아진다. 조절서비스 지표그룹으로는 국립산림과학원의 연구결과를 활용할 수 있는 물조절과 대기조절을 선택하였다. 물조절 세부항목으로 토양침식방지, 지표수와 지하수 함양기능을 선정하였고, 대기조절 세부항목으로 산림의 대기정화 기능과 탄소흡수 기능을 선정하였다(KFRI, 2010).
사례지역은 국내 사유림 중 임상(활엽수림, 침엽수림,혼효림), 위치, 면적 등을 고려하고, 현지조사를 통해 접근성과 자료수집의 적절성을 갖춘 2개 지역을 선정하였다(Table 4). 충북 괴산군에 소재한 사례지역 1은 18필지99,807 m2로 활엽수림이고, 사례지역 2는 강원 평창군에 위치하며 침엽수림이 우점하는 2필지 31,210 m2 지역이다.
이론/모형
지표그룹은 설정된 프로그램의 목적 달성을 위한 측정목표를 기반으로 현재 생태계서비스 공급량(기준선) 측정을 위한 지표그룹, 관리여건에 따른 생태계서비스 개선 잠재력 평가를 위한 관리요소 지표그룹(추가성), 비용효과성 측정을 위한 실질비용 지표그룹으로 구분하였다. 먼저 생태계서비스 지표그룹은 MA(2005)에서 제시한 생태계서비스 분류체계를 참고하였으며, 설계한 지불제 유형이면적기반이라는 점을 고려하였다. 면적기반 지불제는 목재 또는 휴양·생태관광과 같은 최종생산물에 해당하는 생태계서비스보다는 환경 친화적인 토지이용 및 자원관리를 통해 이러한 상품을 제공하기 위한 기반여건 담보에 프로그램의 목적을 둔다.
위협요소가 클수록 서식처 교란 내지는 파편화로 이어질 확률이 크다는 측면에서 부(−)의 효과를 가정한다. 면적이 넓을수록 종 다양성은 풍부해진다는 도서생물지리설(theory of island biogeography)에 근거하여(Wilson and MacArthur, 1967), 대상지 면적을 세부항목으로 선정하였다. 대상지 면적은 국내 사유림 소유규모를 고려하여 2 ha 미만, 2~5 ha, 5 ha 초과의 3등급으로 구분하였으며, 대상지 면적이 넓을수록 생태계서비스는 비례하여 증가하는 것으로 가정하였다.
성능/효과
4) 정량적 평가도구로는 지표(indicator) 또는 지수(index)가 대표적이며, 정성적 평가로는 점검목록(checklist)을 활용한 전문가 현장평가가 대표적이다. 최근에는 서식처 조성이나 생물다양성 증진과 같은 토지소유자의 개선노력에 따른 실효성을 평가에 반영하여 토지소유자의 자발적 참여를 유도하고 있다(DSE, 2008).
먼저 대상지조건 그룹에서는 사례지역 2(평창군 소재)가사례지역 1(괴산군 소재) 보다 높은 점수를 받은 반면 경관요소 그룹에서는 사례지역 1이 사례지역 2 보다 높은점수를 받았다. 대상지조건과 경관요소를 합한 서식처제공 점수에서는 전체 200점 중 사례지역 1이 132점, 사례지역 2는 135점으로 집계되어 두 지역이 생태적으로 유사한 기반을 갖추고 있는 것으로 평가되었다.
따라서 지수체계 개발을 위해서는 지불제 유형 및 구성요소 설계가 전제되어야 한다(Table 1). 본 연구에서 제시한 지수체계는 공공부문 주도의 경매방식의 지불제에 적용 가능한, 특히 관련 예산집행 차원의 비용효과성 측정에 초점을 둔 지수체계라 할 수 있다.
KFRI(2010)에 의하면 활엽수림이 침엽수림보다 대기오염물질 정화나 탄소흡수 기능에서 우수한 것으로 보고되고 있으며, 이는 전환계수를 통해 점수에 반영된다. 사례지역 1과 사례지역 2의 생태계서비스 종합점수는 각각 263, 243점으로 집계되어, 사례지역 1이 생태계서비스 공급측면에서 다소 우수한 것으로 평가되었다.
사례지역을 대상으로 생태계서비스 측정지표 적용결과, 관리요소 시나리오별 점수, 실질비용 시나리오별 점수 산출결과를 종합하였다(Table 8). 먼저 생태계서비스 공급량 측정결과는 동일하다 할지라도 관리요소 및 실질비용 수준에 따라 사례지역별로 9개의 시나리오가 가능한 것을 볼 수 있다.
요약하면 상대적으로 건강한 생태계, 따라서 생태계서비스 점수가 상대적으로 높다 할지라도 비용효과성을 담보하지 않는다는 것을 관찰할 수 있다. 실질비용은 종합점수, 즉 비용효과성 산출식의 분모에 해당하기 때문에 최종결과에 직접적인 영향을 미칠 수 있다.
후속연구
이를 위해서는 현재 서비스 공급량 수준(기준선)에 대한 정보가 구축되어 있어야 하고, 제안서 상의 이행조건 예를 들면 숲가꾸기사업과 생태계서비스 공급량 간의 과학적 상관관계 규명이 전제되어야 한다. 그러나 현재로서는 기준선에 대한 정보가 체계화 되어 있지 않고, 자원관리 계획과 생태계서비스 공급량 간의 과학적 상관관계에 대한 연구도 미흡한 상황이어서, 추가성의 직접적인 측정은 제한적이라 할 수 있다. 생태계서비스지불제는 공급자와 구매자 간의 계약에 근거한 상호준수 프로그램이며, 따라서 추가성의 측정은 이행조건을 충실히 수행하였는지를 평가할 수 있는 근간이다.
최종 종합점수 산출식의 분자에는 생태계서비스 지표그룹과 관리요소 지표그룹이, 분모에는 실질비용이 활용된다. 따라서 추가성(additionality) 측정에 해당하는 관리요소와 실질비용 간의 독립성에 대해 검토하여 중복성을 최소화하는 것이 필요하다.
본 연구는 자원관리계획 이행에 소요되는 실질비용을 지표그룹에 포함함으로써 프로그램의 단위비용 당 생태계서비스 공급량을 측정할 수 있는 지표체계를 제시하였으며 이는 합리적 의사결정, 특히 비용효과성에 근거한 의사결정에 기여할 수 있을 것으로 생각된다. 물론 비용효과성이 정책평가의 유일한 잣대는 아니다.
본 연구의 지표 설계 맥락에서는 관리요소세부항목과 「표준숲가꾸기」사업 및 모니터링 내용 간의 중복성 검토가 요구된다. 관리요소 세부항목인 계약기간, 제안서의 우수성, 위협요소, 대상지 면적 중에서 위협요소 평가는 모니터링과 대상지 면적은 숲가꾸기 사업과 관련성이 있다.
종합하면, 생물다양성/생태계 부문의 경제적 정책도구에 대한 연구와 해당 정책평가를 위한 측정체계 개발이 맞물려서 지속적으로 진행되어야 할 것으로 생각된다. 생태계서비스지불제는 보호지역 지정으로 대표되는 기존의생물다양성 보전 메커니즘에 비해 보다 능동적이고 직접적인 정책으로 새로이 부상하고 있고, 전 세계적으로 확대·적용되고 있는 추세이다.
한편 본 연구는 실질비용의 범위를 보상(compensation)개념에 근거하여 숲가꾸기사업과 모니터링에 소요되는 직접비용으로 한정하고 있으나, 지불제 대상 및 맥락에 따라 실질비용의 범위를 조정하는 것이 필요하다. 예를 들어 지불제의 대상이 사유림인 동시에 보호지역으로 지정되어 있다면 각종 행위제한으로 인한 기회비용을 비용에 포함하는 것이 바람직하다.
생태계서비스지불제는 보호지역 지정으로 대표되는 기존의생물다양성 보전 메커니즘에 비해 보다 능동적이고 직접적인 정책으로 새로이 부상하고 있고, 전 세계적으로 확대·적용되고 있는 추세이다. 향후 국내에서도 생태계서비스의 공공재적 특성에 따라 차별화된 다양한 유형의 지불제 도입 시도가 예상된다.8) 따라서 제도연구와 더불어 해당 프로그램의 정량적 평가수단 개발을 병행하는 것이 효율적 정책이행을 위해 바람직할 것으로 생각된다.
향후 생태계서비스지불제를 포함, 생물다양성/생태계 부문의 정책평가를 위한 정량적 도구 개발에 대한 수요는 지속적으로 높아질 것으로 전망된다. 본 연구는 생태계서 비스지불제 이행평가를 위한 지수체계를 제시하고 사례연구를 통해 적용 가능성을 예시하였다.
생태계서비스지불제는 공급자와 구매자 간의 계약에 근거한 상호준수 프로그램이며, 따라서 추가성의 측정은 이행조건을 충실히 수행하였는지를 평가할 수 있는 근간이다. 향후 추가성의 직접적인 측정을 위한 체계적인 자료구축 및 관련연구 수행이 요구된다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
생태계서비스지불제의 기존 정책과의 차이점과 목표는 무엇인가?
이때 계약조건은 해당 생태계서비스 공급유지 및 개선에 영향을 미치는 자원관리가 주를이룬다. 생태계서비스지불제는 기존의 생물다양성 보전 메커니즘에 비해 보다 능동적이고 직접적인 정책이며, 경제적 인센티브를 통해 서비스 공급자로 하여금 양질의 서비스를 자발적으로 제공하도록 함으로써 바람직한 자원 관리로 유도하는 것을 목표로 하고 있다(Ahn et al., 2008).
생태계서비스지불제는 무엇인가?
생태계서비스지불제(payments for ecosystem services;PES)는 수혜자부담원칙에 근거한 생물다양성 부문의 대표적 경제적 정책도구1)로서, 자발적 계약에 근거하여 특정 생태계서비스의 수혜자가 공급자에게 서비스 이용에 대한 일정액의 대가를 지불하는 다양한 형태의 계약을 총칭한다(OECD, 2010). 이때 계약조건은 해당 생태계서비스 공급유지 및 개선에 영향을 미치는 자원관리가 주를이룬다.
생태계서비스지불제에서 생태계서비스 측정을 위한 정량적 도구가 필수적인 이유는 무엇인가?
한편 생태계서비스지불제 이행 및 성과평가를 위해서는 생태계서비스 측정을 위한 정량적 도구가 필수적이다. 생태계서비스 공급현황 측정은 정책평가를 위한 기준선(baseline) 설정 및 정책이행으로 예상되는 추가적인 편익 산정 등에 활용될 수 있으며, 따라서 정책의 효율성 진단을 가능하게 한다. 특히 정책의 비용효과성, 즉 주어진 예산제약 아래 상대적으로 높은 생태계서비스 공급 및 개선을 담보로 하는 정책대안의 선택은 주요 의사결정 사항이다. 그러나 생태계서비스 측정에 대한 정책적 수요에도 불구하고 생물다양성·생태계서비스의 유기적 복잡성으로 인하여 측정도구 개발이 현실적으로 쉽지 않은 것이 사실이다.
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