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문제 정의
- 이러한 가운데, 본 저자들은 관리주체의 유지·보수 업무에 대한 동기를 제공하고, 국비보조금의 효율적인 분배를 위해 성과목표제를 추진할 것을 제안하고자 한다.
- 이러한 이슈를 배경으로 국토교통부에서 ‘15년 5월부터 하천 유지관리 평가 및 개선방안 연구가 진행되어 왔으며, 이를 통해 본 저자들은 여러 기관의 각계 전문가들과 토의하며 각 이슈에 대한 현실적인 해결책을 고민해오고 있다.
- 이러한 이슈를 배경으로 국토교통부에서 ‘15년 5월부터 하천 유지관리 평가 및 개선방안 연구가 진행되어 왔으며, 이를 통해 본 저자들은 여러 기관의 각계 전문가들과 토의하며 각 이슈에 대한 현실적인 해결책을 고민해오고 있다. 특별히, 본고에서는 연구결과 공개에 대해 해당연구 감독부서의 동의 하에 세 번째 이슈와 관련되어 하천 유지관리의 성과 모니터링체계 구축에 대한 진행상 황을 공유하고자 한다. 이해를 돕기 위해 2장에서는 국가하천 유지관리의 현황을 간략히 설명하고, 3장에서는 성과 모니터링을 위해 제안한 지표를 논의하고, 이어서 지방국토관리청의 협조하에 시범적용한 결과를 논의하고자 하였다.
제안 방법
- 각 관리주체별 하천 유지관리 종합성과 점수는 기능지표, 이용지표, 보전지표 각각의 점수(0점~100점)를 평균하기로 하였으며, 각 지표는 과 같이 산정하고자 하였다.
- 첫 번째는 평가의 포괄성으로, 최소한의 평가를 통해 성과를 종합적으로 측정하고자 하였다. 두 번째는 평가의 객관성으로, 충분히 검증되거나 공신력 있는 자료를 활용하기로 하였다. 셋째는 측정용이성으로 자료수집 부담이 낮고 의미가 명확한 자료를 선호하고자 하였으며, 넷째는 동시성으로, 관리자 노력을 적시에 반영하고 자료 갱신이 쉽게 이뤄져야 할 것이다.
- 마지막으로 보전지표는 하천공간의 체계적인 관리·감독을 위한 관리주체의 노력을 측정하며, 불법점용 조치와 장애물 조치의 두 분야로 평가한 뒤 평균 점수 부여하기로 하였다.
- 마지막으로 실무관련성을 중시함으로써, 평가결과가 예산운용, 보수·보 강, 상황점검·조치, 시설운영 등 유지·보수 업무에 직접적인 시사점을 제공하도록 하였다.
- 성과지표 산정의 공간단위로는 각 관리주체(지방청의 국토관리사무소, 시·군·구, 수공)를 대상으로 하여, 순차적으로 수계단위(지방국토관 리청), 전국단위(국토교통부 본청)에서 상향식 집계가 이뤄지는 방법을 제안하였다.
- 성과지표의 유용성을 확인하려는 취지에서 ‘16년 7월 동안 5대강 본류구간을 중심(지방청 단위로 평가하였는데, 기능·보전지표는 지방청 관할 구간만을, 이용지표는 모든 국가하천 구간 내 수변공원을 평가)으로 시범 적용하였고, 성과측정은 ‘15년 말의 시점을 기준으로 하였다.
- 각 관리주체별 하천 유지관리 종합성과 점수는 기능지표, 이용지표, 보전지표 각각의 점수(0점~100점)를 평균하기로 하였으며, 각 지표는 <표 1>과 같이 산정하고자 하였다. 우선 기능지표는 하천시설 기능유지를 위한 관리주체의 노력을 측정하며, 안전등급, 예산집행, 정비불량 조치 등세 분야를 평가한 뒤 평균점수를 부여하고 자 하였다. 그리고 최종적으로 채택되지 않았으나, 예산집행에 있어서 하천연장 당 관리예산 확보액도 필요 시 활용할 수 있을 것으로 판단되었다.
- 그리고 최종적으로 채택되지 않았으나, 예산집행에 있어서 하천연장 당 관리예산 확보액도 필요 시 활용할 수 있을 것으로 판단되었다. 이용 지표는 수변공원을 관리함으로써 주민에게 편익을 제공하는 정도를 측정하며, 전년 대비 하천이 용객 증가율을 평가한 뒤 점수를 부여하고 자 하였다. 마찬가지로 최종적으로 채택되지 않았으나, 공원의 단위면적당 일평균 이용객 수나 현재 조사가 도입된 하천이용객 만족도 또한 지표의 단순함을 보완할 수 있을 것으로 생각되었다.
- 지표를 위한 평가분야 선정을 위해서는, 각 지방청, 지자체, 수공 등의 담당자 면담을 통해, 정책방향과 실무 간의 간격을 확인하였고, 문헌조사 및 브레인스토밍을 통해 실무의 간격을 측정하기 위한 평가분야를 결정하였으며, 공신력 있는 자료수집 가능성을 검토하고 담당자·전문가의 의견수렴을 거쳐 평가분야별 평가방법을 선정하였다. 이후 남한강 수계를 대상으로 시범사례연구를 통해 관리주체의 노력에 따른 평가지표의 변별력을 살펴보고, 일부 수정 후 최종적으로 성과지표를 확정하였다. 평가방법을 정하는 데에 있어서는 정책 도구로서의 목적을 감안해 5가지 기준을 두었다.
- 지표를 위한 평가분야 선정을 위해서는, 각 지방청, 지자체, 수공 등의 담당자 면담을 통해, 정책방향과 실무 간의 간격을 확인하였고, 문헌조사 및 브레인스토밍을 통해 실무의 간격을 측정하기 위한 평가분야를 결정하였으며, 공신력 있는 자료수집 가능성을 검토하고 담당자·전문가의 의견수렴을 거쳐 평가분야별 평가방법을 선정하였다.
- 평가방법을 정하는 데에 있어서는 정책 도구로서의 목적을 감안해 5가지 기준을 두었다. 첫 번째는 평가의 포괄성으로, 최소한의 평가를 통해 성과를 종합적으로 측정하고자 하였다. 두 번째는 평가의 객관성으로, 충분히 검증되거나 공신력 있는 자료를 활용하기로 하였다.
- 이후 남한강 수계를 대상으로 시범사례연구를 통해 관리주체의 노력에 따른 평가지표의 변별력을 살펴보고, 일부 수정 후 최종적으로 성과지표를 확정하였다. 평가방법을 정하는 데에 있어서는 정책 도구로서의 목적을 감안해 5가지 기준을 두었다. 첫 번째는 평가의 포괄성으로, 최소한의 평가를 통해 성과를 종합적으로 측정하고자 하였다.
성능/효과
- (1) 불법점용 조치: 이전년도 불법점용 적발 건에 대해 조치 완료한 비율을 평가한 결과 평균 조치율이 25%에도 미치지 못하였으며, 4대강살리기 사업 이후 불법 점용행위가 다시 축적되지 않도록 정책 강화가 필요하다고 판단되었다.
- (1) 시설 안전등급: 제방, 수문 등 시특법 대상 시설의 안전등급이 보통 이상인 하천시설 비율을 평가한 결과 모든 구간이 90%를 상회하고 있어 안전등급 점수는 전반적으로 우수한 수준이었고, 특히, 원주청 관내 시설이 안전등급이 보통 이상인 하천시설 비율은 97%에 달하는 것으로 확인되었다. 평가를 시행하는 과정에서 영산강 하류의 경우 연약지반으로 C, D등급이 쉽게 발생하는 등 지역특수성을 고려할 필요가 있다는 의견도 있었는데, 지역 특수성 문제는 성과지표 산정 시 고려해야 할 대상이라기 보다는 산정결과를 해석하고 활용할 때의 유의사항(즉, 보수비 예산 분배 시 안정 등급에 따른 차등화 필요)이라 생각되었다.
- (2) 예산 집행방식: 대부분의 지방청에서 이·불용률과 목적이내 집행률이 모두 양호함에 따라 당해년도에 지급된 유지·보수비를 충실하게 집행하고 있지만, 연초에 유지·보수 계획대비 실 집행이 잘 이뤄지지 않아 배정예산의 평균(분기별평균) 실집행률은 다소 미흡한 곳도 발견되었다.
- (2) 장애물 조치: 이전년도 동안 하천관리 장애 물(적치 또는 투기된 유수소통 지장물, 오물, 페기 물, 건설자재·농기구 등)에 대해 조치 완료한 비율을 평가한 결과 평균적 조치율이 11% 수준에 불과하였고, 마찬가지로 하천관리상황 점검 결과를 토대로 국가 합동대책 마련이 필요해 보였다.
- (3) 정비 조치수준: 홍수기 전에 적발된 사항에 대한 홍수기 후까지 조치 완료된 비율을 살펴본 결과 지방청별로 50~100%로 성과 차이가 크게 발생하였다. 특히, 서울청과 부산청의 경우 고장, 불량, 파손 등의 적발된 유지·보수 대상을 모두 조치·완료하였다는 점을 고려할 때 일상적인 시설정비 수준은 담당자 노력 여하에 따라 직결됨을 알 수 있었다.
- 하지만 일부 수계의 친수공원은 하천이용객이 감소하는 경향을 나타내었는데, 특히, 서울청, 원주청, 익산청이 관할하는 수계의 공원 이용객은 40% 이상 감소하는 상반된 추세를 보였다. 그 결과 이용지표는 수계별로 20점에서 100점으로 큰 차이를 보였다. 현장에서 수변공원이 조성된 지 제법 시일이 지났기 때문에 증가율 변동이 크지 않아 지표의 변별력을 우려하는 목소리가 많았다.
- 기능지표를 산정한 결과, 시설 안전등급, 예산 집행방식, 정비 조치수준 등을 종합할 때 지방청의 관할구간에서 기능지표는 60점에서 82점에 이르며 시설의 정비조치를 잘 수행한 서울청과 부산 청의 구간이 성과우위를 보였다.
- 06%로 구성되어 있다. 내구성 증진을 위해 일부 보수가 필요한 B등급이 전체 등록시설의 66.1%로 다수를 차지하였고, 문제가 발견되지 않은 A등급이 27.3%로 두 번째로 많아 전반적인 안전상태는 양호하다고 할 수 있다. 시설물 안전에 문제가 없으나 보수·보강이 필요한 C 등급이 6.
- 이용 지표는 수변공원을 관리함으로써 주민에게 편익을 제공하는 정도를 측정하며, 전년 대비 하천이 용객 증가율을 평가한 뒤 점수를 부여하고 자 하였다. 마찬가지로 최종적으로 채택되지 않았으나, 공원의 단위면적당 일평균 이용객 수나 현재 조사가 도입된 하천이용객 만족도 또한 지표의 단순함을 보완할 수 있을 것으로 생각되었다. 마지막으로 보전지표는 하천공간의 체계적인 관리·감독을 위한 관리주체의 노력을 측정하며, 불법점용 조치와 장애물 조치의 두 분야로 평가한 뒤 평균 점수 부여하기로 하였다.
- 불법행위가 적발되는 위치를 살펴보면, 읍면지역을 관통하는 농촌구간이 높은 발생빈도를 보였으며, 서울·부산·대구·대전·울 산·세종 등 대도시에서는 불법행위가 거의 적발되지 않았다.
- 이용지표를 산정한 결과, ‘14년에서 ’15년 기간 동안 전체적으로 하천이용객은 크게 증가하였는데(하천이용도 조사 자료의 집계가 완전히 이뤄지지 않아 하반기 조사 결과만 사용함), 특히, 부산청이 관할하는 낙동강 수계에서 친수공원 이용객은 전년대비 약 140% 증가를 보였다.
- 두 번째 문제는, 하천이용객의 지역별 차이가 너무 크다는 데에 있다. 지자체 담당자와의 면담 결과, 지역과 무관하게 수변공원에 대한 지역주민의 만족도는 전반적으로 높다는 점을 알 수 있었다. 하지만 인접지역의 인구밀도, 토지이용 방식, 경관·문화 등 관광자원, 그리고 접근의 용이성에 따라 수변공원의 이용도는 지역별로 큰 차이를 보이고 있다.
- (1) 시설 안전등급: 제방, 수문 등 시특법 대상 시설의 안전등급이 보통 이상인 하천시설 비율을 평가한 결과 모든 구간이 90%를 상회하고 있어 안전등급 점수는 전반적으로 우수한 수준이었고, 특히, 원주청 관내 시설이 안전등급이 보통 이상인 하천시설 비율은 97%에 달하는 것으로 확인되었다. 평가를 시행하는 과정에서 영산강 하류의 경우 연약지반으로 C, D등급이 쉽게 발생하는 등 지역특수성을 고려할 필요가 있다는 의견도 있었는데, 지역 특수성 문제는 성과지표 산정 시 고려해야 할 대상이라기 보다는 산정결과를 해석하고 활용할 때의 유의사항(즉, 보수비 예산 분배 시 안정 등급에 따른 차등화 필요)이라 생각되었다.
- 하지만 실제로 수변공원 조성이 완료된 지 제법 시일이 지났음에도 불구하고, ‘14년과 ’15년 동안 친수공원의 이용객 변화는 매우 크다는 점을 확인할 수 있었다.
- 해당 조사에서 불법행위는 총 122건 적발되었는데, 유형별로 보면 불법공작물 설치, 식재 및 경작, 오물·자재 적치가 주로 발생되었으며, 많은 경우 지역주민들이 허가를 득하지 않고 농업 활동을 하거나 유락행위를 한 뒤 방치한 결과로 해석된다( 참고).
후속연구
- 중기 성과달성계획에 의거, 매년 성과를 모니터링 하며, 업무협의회, 현장실태조사 등의 절차를 마련하고, 결과를 공식화(통계지표의 가치를 갖도록 연보형태의 평가보고서 발간)하길 요청한다. 각 기관의 하천관리실태 및 목표이행 수준을 공유해 자발적인 벤치마킹 유도하고, 더 나아가 성과를 공식화함으로써 효과적으로 담당자에게 책임감을 부여하는 수단이 될 수 있을 것이다. 또한 국가에서도 <표 2>와 같이 유지·보수비를 배분하고, 합동조사 등과 연계해 실효성 높은 시행대책을 즉각적으로 마련하며, 연말 포상, 우수기관 선정 등에 있어서도 객관적인 근거자료로 활용할 수 있을 것이다.
- 우선 기능지표는 하천시설 기능유지를 위한 관리주체의 노력을 측정하며, 안전등급, 예산집행, 정비불량 조치 등세 분야를 평가한 뒤 평균점수를 부여하고 자 하였다. 그리고 최종적으로 채택되지 않았으나, 예산집행에 있어서 하천연장 당 관리예산 확보액도 필요 시 활용할 수 있을 것으로 판단되었다. 이용 지표는 수변공원을 관리함으로써 주민에게 편익을 제공하는 정도를 측정하며, 전년 대비 하천이 용객 증가율을 평가한 뒤 점수를 부여하고 자 하였다.
- 둘째는, 저출산·고령화 시대에 접어들어 국가와 지자체의 재정기반의 약화되고 있어 장기적인 안목에서 안전과 효용과 경제성을 적정화하도록 시설관리 방향을 정하고, 수혜자 지불 원칙에 맞게끔 관리재원의 추가 확보 방법을 찾아나가야 할 것이다.
- 또한 국가에서도 와 같이 유지·보수비를 배분하고, 합동조사 등과 연계해 실효성 높은 시행대책을 즉각적으로 마련하며, 연말 포상, 우수기관 선정 등에 있어서도 객관적인 근거자료로 활용할 수 있을 것이다.
- 셋째는, 국가하천의 가치를 지속시키기 위해 국가는 관리주체에게 어떻게 동기를 부여하고, 점진적인 성과발전을 유도할 것인가 하는 문제 또한 남겨져 있다. 마지막으로, 친수공간이라는 국토자원을 적극 활용해 어떻게 하면 주민이 원하는 방식으로 지역 활성화에 기여할 수 있을 지에 대한 논의도 더욱 진행되어야 할 것이다.
- 이를 위해서는 먼저 관리주체별·수계별로 현재의 성과지표 값을 산정하여 베이스라인을 확인하고, 중기수준의 성과달성 목표치를 설정해 국가하천 성과달성계획을 수립하고 발표해야 할 것이다.
- 이를 위해서는 먼저 관리주체별·수계별로 현재의 성과지표 값을 산정하여 베이스라인을 확인하고, 중기수준의 성과달성 목표치를 설정해 국가하천 성과달성계획을 수립하고 발표해야 할 것이다. 중기 성과달성계획에 의거, 매년 성과를 모니터링 하며, 업무협의회, 현장실태조사 등의 절차를 마련하고, 결과를 공식화(통계지표의 가치를 갖도록 연보형태의 평가보고서 발간)하길 요청한다. 각 기관의 하천관리실태 및 목표이행 수준을 공유해 자발적인 벤치마킹 유도하고, 더 나아가 성과를 공식화함으로써 효과적으로 담당자에게 책임감을 부여하는 수단이 될 수 있을 것이다.
- 보전지표를 산정한 결과, 하천공간에서 발생되는 불법행위에 대한 조치는 원활하게 이뤄진다고 보기 힘들었다. 지방청의 관리구간에 따라 보전지 표는 0점에서 100점까지로 큰 차이를 보였는데, 100점을 기록한 지방청의 경우에는 적발된 건수가 많지 않았으므로 추후 검증단계에서 현장조사를 실시해 혹시 적발을 소홀히 하고 있지 않은 지 확인이 필요해 보였다.
- 첫째는, 국가하천 유지·보수는 시설 확충으로 지자체 업무 부담이 더욱 가중됨에 따라 관할 시설·구간이나 업무범위를 다시 논의해야 할 것이다.
- 본 고에서 설명한 성과지표는 정책적으로 그 필요가 제기됨에 따라 실무적인 고민과 검토를 통해 마련된 것이다. 추후 지표의 독립성 검토, 중요도 분석, 자료생성 및 측정방법 개선, 배점기준 보완, 의사결정 방법론 개발, 통합관리 시스템 구축 등 많은 학술연구에 의해 개선될 여지가 많다고 판단 되며, 이에 따라 학계에서도 큰 관심을 갖고 심층 연구를 수행해주길 희망한다.
- 3점(기능지표 83점, 이용지표 80점, 보전지표 30점)으로 집계되었다. 향후 지속적인 투자를 통해 시설 노후화를 억제함으로써 안전등급을 현행수준으로 유지하고, 계속적으로 하천이용객의 증가추세를 유지할 수 있도록 수변공원의 거점화를 유도하며, 무엇보다 하천공간의 보전을 위한 담당자의 노력과 국가의 합동대책 마련이 시급함을 알 수 있었다.
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