[논문]정책실패의 반복과 관성에 관한 연구: 양양국제공항 사례를 중심으로

허혁; 최선미

doi:10.5392/jkca.2018.18.12.456

정책실패의 반복과 관성에 관한 연구: 양양국제공항 사례를 중심으로
Repetition and Inertia of Policy Failure -Focusing on the Case of Yangyang International Airport 원문보기

한국콘텐츠학회논문지 = The Journal of the Korea Contents Association, v.18 no.12, 2018년, pp.456 - 467

허혁 (연세대학교 정치외교학과) , 최선미 (연세대학교 행정학과 SSK 미래정부 연구센터)

초록
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본 연구는 양양국제공항 사례를 중심으로 정책실패의 반복 원인에 대하여 분석하였다. 2002년 개항한 양양국제공항은 약 3,600억원을 들여 건설하였으나, 공항 이용 객수 확보 실패 및 활성화 실패로 지방공항의 대표적 실패사례로 거론되고 있다. 정책실패 이론에 따라 합리주의적 관점, 정치적 관점, 환경복잡성 관점에 따라 양양국제공항의 실패요인을 분석한 결과 첫째, 합리주의적 관점에서 양양공항은 이용객 확보와 지역경제 활성화라는 정책목표 달성에 실패하였으며, 이는 정치권의 압력에 의한 사업추진과 지리적 인프라 부족에 기인한 것으로 나타났다. 둘째, 정치의 흐름에서의 이해관계자들의 갈등 조정 실패 양상은 항공사와 공항 간 갈등과 저가항공인 플라이양양 허가 및 지원금에 대한 정부와 공항 간의 갈등 조정 실패로 볼 수 있다. 셋째, 환경복잡성 관점에서 양양국제공항은 주변 고속도로, 철도 노선 개통과 한한령으로 인한 중국인 관광객 급감이라는 환경변화에 적응 실패로 볼 수 있다. 즉, 양양국제공항은 정책계획단계에서부터 합리적인 분석에 의해 무산된 사업임에도 불구하고 정치적으로 선거결과에 따라 지리적 인프라가 부족한 지역에 건설되었으며 운영 과정에서 항공사 및 정부 간의 갈등 조정에 실패하였고, 주변 교통시설 확충과 외부 환경적 요인에 적응하지 못한 것으로 볼 수 있다. 본 연구를 통해, 대규모 국책사업의 경우 정책결정자의 무리한 사업 추진을 막을 수 있는 독립적 기구의 설치, 공항이나 철도와 같은 교통시설의 경우 주변 인프라 및 관련 사업과의 연계 및 고려를 통한 사업 추진, 이해관계자들 간의 갈등조정을 위한 협력적 거버넌스의 제도화 등을 제언하였다.

Abstract ▼ AI-Helper

This study analyzed the repeated causes of policy failure focusing on Yangyang International Airport cases. Yangyang International Airport, which opened in 2002, was built with about 360 billion won, but it is considered as a representative example of policy failure of local airports. According to the policy failure theory, the failure factors of Yangyang International Airport are anlyzed by rationalistic, political, and environmental complexity viewpoint. The results are as follows. First, from a rationalist point of view, Yangyang Airport failed to achieve the policy goal of securing passengers and revitalizing local economy, This is due to the pressure of politics and the lack of geographical infrastructure. Second, the failure of the stakeholders to resolve conflicts in the flow of politics can be seen as the conflict between the airline and the airport, and the failure to reconcile conflicts between the government and the airports on the low cost airline permits and subsidies. Third, from the viewpoint of environmental complexity, Yangyang International Airport can be regarded as a failure to adapt to environmental changes such as the opening of nearby expressways and railway lines, and the sharp decline of Chinese tourists. This study sugeests the establishment of an independent organization that can prevent unreasonable business promotion by politics in the case of large scale national projects, the linkage with the surrounding infrastructure and related businesses in the case of transportation facilities such as airports and railways, and institutionalization of cooperative governance for coordinating conflict among stakeholders.

주제어

AI 본문요약
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문제 정의

정책이 수립될 때에 여러 학문의 다학제적 접근을 통하여 수립되지만 종국적으로 정책학적 측면에서 종합적인 분석이 필요하다는 점에서 이론적 틀에 근거한 정책실패 사례연구를 통하여 정책학습에 기여할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 정책실패에 관한 이론적 논의를 바탕으로 양양공항 정책실패 원인을 다각적이고 종합적으로 분석하여 현재 진행중인 공항사업과 향후 진행될 사업에 대하여 정책적 시사점을 제공하고자 한다.
본 연구는 양양국제공항 실패 사례를 정책학적 관점에서 사업을 둘러싼 정치적 압력과 이해관계자들 간의 갈등, 환경변화 등 주요 요인을 종합적으로 분석하여 향후 국책사업의 향후 공항을 비롯한 대규모 교통시설국책사업에 대한 정책학습의 도구로 활용하고자 하였다. 이를 표로 나타내면 다음 [표 2]와 같다.
본 연구는 정책실패이론에 따라 양양국제공항 사례를 중심으로 정책 실패 요인을 분석하였다. 그러나, 질적연구로서 사례연구의 특성상 저자의 주관적인 의견이 개입될 수 있다는 점에서 한계가 있으며, 이 점은 향후 양적데이터를 통한 추가 연구를 통해 보완될 수 있을 것이다.

가설 설정

둘째, 지역경제 활성화의 실패이다. 양양 국제공항은 공항으로서의 역할 뿐만 아니라 국제공항 설립을 통하여 양양 외에 강원도의 지역 경제 활성화를 꾀하였다.
셋째, 정부와 공항 간의 관계이다. 국제공항 사업은 대규모 국책사업인만큼 국비와 도비의 지원이 필요하며, 양양국제공항과 같이 적자가 지속되는 상황에서 재정지원이 계속되면서 정부와 갈등이 나타날 수 있다.
첫째, 이용객 확보의 실패이다. 강원도청 항공해운 기획단에 따르면 양양공항은 시군비 포함 정부의 재정지원이 들어가는 사업으로서 정부의 사업계획 당시 당초 연간 317만명이 공항을 이용할 것이라 예측하였다[51].

대상 데이터

본 분석에서 분석대상으로 삼은 사례는 강원도 양양국제공항 사례이다. 양양 국제 공항은 강원도 양양군 양양읍 손양면 학포리·동호리 일대에 위치하고 있는 국제공항으로, 인천국제공항·김포국제 공항·제주국제공항에 이어 한국의 현존하는 공항 중 네 번째로 규모가 크다.
코리아익스프레스에어의 경우 2013년 3월 복항하여 김포, 부산, 광주 노선을 만들었으나 수요부족으로 김포노선이 단항되고 현재 국내선은 부산과 제주 노선만이 남아 있다[57]. 이후 2018년 평창 동계 올림픽에 대비하여 인천공항과 양양공항을 잇는 환승 전용 내항기 총 68편을 특별편성하였으나 예약자 수가 적어 당초 계획한 68편에서 7편으로 줄여 운용하였다[58]. 한국공항공사에 따르면 2017년 양양공항을 이용한 여객기는 179대(출발 89대·도착 90대)에 불과했으며 출·도착 횟수를 감안하면 지난해 양양공항 여객은 매우 적었던 것으로 볼 수 있다.

이론/모형

또한, 기존의 정책실패를 분석한 이론의 경우 정책과 환경과의 관계를 간과하여 정책이 환경에 적응 실패하는 과정을 분석하는 데 한계가 있다는 점에서 Bovens & t' Hart(1996)의 모형을 수정한 고길곤(2016)의 모형을 활용하고자 한다.

성능/효과

또는 정책사례 연구의 경우, 무어의 정치적 관리이론이나 Kindon의 다중흐름모형을 통하여 분석되기도 한다. 그러나, 위 모형의 경우 정책실패에 초점을 둔다기보다 정책 전반의 거시적인 차원에서 정책의 흐름을 분석한다는 점에서 본 연구에서는 정책실패를 중심으로 한 접근방식이 적합하다. 또한, 기존의 정책실패를 분석한 이론의 경우 정책과 환경과의 관계를 간과하여 정책이 환경에 적응 실패하는 과정을 분석하는 데 한계가 있다는 점에서 Bovens & t' Hart(1996)의 모형을 수정한 고길곤(2016)의 모형을 활용하고자 한다.
둘째, 정치적 관점에서 양양국제공항은 이해관계자들의 갈등 조정에 실패했다는 점에서 정책실패라고 볼 수 있다. 양양 국제공항의 경우 기피시설이 아닌 선호시설이며, 속초공항의 이전 필요성을 주민들이 공감하고 있었다는 점에서 주민들과의 큰 갈등은 나타나지 않았다.
분석결과 첫째, 합리주의적 관점에서 양양국제공항은 이용객 확보와 지역경제 활성화라는 정책목표를 달성하지 못했다는 점에서 정책실패라고 볼 수 있다. 구체적으로 양양국제공항이 이용객 확보에 실패한 것은 공항 수요 예측에 대한 합리적 분석이 부재했기 때문이라기보다는 정치권의 압력에 의해 주도적으로 추진되었다는 점에 정책실패의 원인이 있다.
셋째, 환경복잡성 관점에서 볼 경우 양양국제공항은 영동고속도로의 4차선 확장과, 서울 양양고속도로 완공, 경강선의 설치, 사드배치로 인한 한한령이 초래한 중국인 관광객 감소 등의 환경변화에 적응하지 못했다는 점에서 정책실패로 볼 수 있다. 위의 환경변화요인들 그 자체가 양양국제공항 사업의 정책실패를 초래한 직접적인 원인은 아니지만 위 요인들이 양양국제공항의 이용객 감소에 영향을 주었다는 점에서 간접적인 원인으로 작용한 것으로 볼 수 있다.
셋째, 환경복잡성관점은 정책을 둘러싼 정책환경과의 상호작용을 중심으로 정책이 변화하는 불확실한 환경에 적응하지 못할 때 정책실패가 발생하는 것으로 보는 접근방식이다[33]. 위 관점에서는 의도된 목표의 달성이 공공선이라고 전제하는 합리주의적 관점과 달리 계획 단계에 적합한 정책이 수립되었다고 하더라도 정책환경 및 정책수요의 변화와 관료제의 경직적인 구조로 인한 부적응이 정책실패를 초래하는 것으로 본다[33].
이를 Kingdon의 다중흐름모형의 관점에서 볼 경우, 강원 지역에서의 국제공항에 대한 논의라는 문제의 흐름이 있었고 그 대안으로 양양국제공항 사업이라는 정책대안의 흐름, 각 후보자들이 양양공항을 추진하려는 정치의 흐름이 각각 흐르다가 대선이라는 정치적 창과 대통령이라는 정책선도가의 역할로 결정이 되었음을 알 수 있다.

후속연구

물론, 이해관계가 다른 여러 사업주체가 참여하여 공론화 과정을 통해 결론을 도출하는 데에는 많은 시간과 비용이 소요되며, 이해관계 당사자의 참여가 반드시 좋은 결과를 초래하는 것은 아니다. 그러나 장기적인 관점에서 절충안을 모색하고 합의안을 도출하는 것이 향후 예산 및 행정력 낭비를 절감하는 방안이 될 수 있다. 이 때, 최근 논의되고 있는 협력적 거버넌스를 활용하는 것이 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.
본 연구는 정책실패이론에 따라 양양국제공항 사례를 중심으로 정책 실패 요인을 분석하였다. 그러나, 질적연구로서 사례연구의 특성상 저자의 주관적인 의견이 개입될 수 있다는 점에서 한계가 있으며, 이 점은 향후 양적데이터를 통한 추가 연구를 통해 보완될 수 있을 것이다.
이를 양양국제공항에 적용하여 볼 경우, 공항과 항공사 간의 구속력 있는 협약을 통하여 노선을 조정하는 한편, 현재 논의 중에 있는 ‘플라이양양’에 대하여 사업주체, 정부, 주민 간의 숙의과정과 사업성 검토를 바탕으로 양양국제공항 활성화를 꾀할 수 있을 것이다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	정책이란 무엇인가?	일반적으로 정책을 “바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표를 실현하기 위한 행동 또는 권위 있는 정부기관의 정책수단에 대한 공식적인 결정”[3-6]으로 본다면 정책실패의 개념은 다음과 같이 볼 수 있다. 정책실패에 대해서는 “정책 계획 시 의도했던 결과와 실제 나타난 결과와의 차이[7]” 또는 “정책 집행 상에서 나타나는 오차수정의 실패”[8]로 접근하는 시각과 ‘정책학습의 실패[9]’로 보는 시각이 존재한다.
	동남권 신공항은 무엇을 두고 입지정쟁을 지속하였는가?	최근 전북지역 새만금 국제공항 사업절차가 진행되고 있는 가운데, 논란 끝에 무산된 동남권 신공항 입지를 두고 김해공항 확장에 대한 논란이 계속되고 있다. 동남권 신공항의 경우 부산 가덕과 경남 밀양, 김해공항 확장을 두고 지난 10여 년간 입지정쟁이 지속되어2011년 전면 백지화된 사업임에도 불구하고 여전히 논쟁중이다. 광주전남연구원(2018)에 따르면 전북 새만금 신공항은 국내 공항정책에 역행하고 공항시설의 중복투자 문제가 발생할 수 있다[1].
	대규모 국책사업의 문제점은 무엇인가?	특히 이러한 교통, 철도, 항만 등의 대규모 국책사업의 경우, 비용은 국가 전체적으로 분산된 반면 이익은 공항을 유치한 지자체로 한정된다는 점에서 수혜집단이 보다 적극적으로 조직화되어 수혜집단에 유리한 방향으로 정책이 형성되기 쉽다. 즉, 사업이나 정책의 실패로 인한 책임이 결국 수혜집단이 아닌 국가 전체로 귀결된다는 점에서 책임성 확보가 쉽지 않다. 따라서 대규모 국책사업이자 국민들의 교통수단으로서 공항사업이 자치단체들 간의 정쟁의 이슈 혹은 선거에서의 수단으로 전락하여 혈세를 낭비해온 것은 아닌지, 정치적 결정에 의해 행정력을 낭비하고 있는 것은 아닌지 공항 건립사례를 두고 정책사례를 논의할 필요가 있다.

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표제어: PCR

동의어: Packet Collision Rate

용어 설명 출처 목록 (6)

용어 설명: PCR은 세균 특이성이 있는 primer를 이용하여 적은 수의 세균이 있을지라도 쉽게 검출할 수 있는 유용한 방법이며, 이를 이용하여 구강 내 치면세균막이나 타액에서 직접 세균을 검출할 수 있게 되었다[8].

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