2011년 발생한 후쿠시마 원전사고 이후 국제사회에서 원자력정책은 침체기에 접어들었으나 우리나라는 박근혜 정부까지 약 60여 년 동안 친원전 정책을 유지하는 경로의존성을 보여주었다. 하지만 2017년 탈원전 정책을 공약으로 내세운 문재인 정부 출범 이후 기존의 친원전 정책은 경로의존성에서 이탈하는 양상을 보이게 되었다. 본 연구는 역사적 제도주의를 중심으로 2008년 이명박 정부 시기부터 2018년 문재인 정부 까지 한국의 원자력정책 변동 과정을 고찰하였다. 연구결과 후쿠시마 원전 사고라는 외부 환경은 중대한 전환점이 되어 정부의 원자력 정책의 변동을 초래하였다. 제도적 맥락 측면에서 원자력정책의 패러다임, 정책결정구조, 법령 등에 영향을 미쳤고 행위자 측면에서도 정치 이념 및 국민 수용성에 영향을 주었다. 2017년 문재인 정부출범 이후 탈원전 정책이 제도적 기반을 확보하고 기존의 친원전 정책에서 탈원전으로 근본적인 정책 변동이 이루어지게 되었다. 이를 통해 문재인 정부의 에너지 정책은 이전 정부들의 원전 중심의 경로의존성에서 벗어나 단절적 균형이 발생하였고 재생에너지 중심으로 정책이 변동되었음을 확인할 수 있었다.
2011년 발생한 후쿠시마 원전사고 이후 국제사회에서 원자력정책은 침체기에 접어들었으나 우리나라는 박근혜 정부까지 약 60여 년 동안 친원전 정책을 유지하는 경로의존성을 보여주었다. 하지만 2017년 탈원전 정책을 공약으로 내세운 문재인 정부 출범 이후 기존의 친원전 정책은 경로의존성에서 이탈하는 양상을 보이게 되었다. 본 연구는 역사적 제도주의를 중심으로 2008년 이명박 정부 시기부터 2018년 문재인 정부 까지 한국의 원자력정책 변동 과정을 고찰하였다. 연구결과 후쿠시마 원전 사고라는 외부 환경은 중대한 전환점이 되어 정부의 원자력 정책의 변동을 초래하였다. 제도적 맥락 측면에서 원자력정책의 패러다임, 정책결정구조, 법령 등에 영향을 미쳤고 행위자 측면에서도 정치 이념 및 국민 수용성에 영향을 주었다. 2017년 문재인 정부출범 이후 탈원전 정책이 제도적 기반을 확보하고 기존의 친원전 정책에서 탈원전으로 근본적인 정책 변동이 이루어지게 되었다. 이를 통해 문재인 정부의 에너지 정책은 이전 정부들의 원전 중심의 경로의존성에서 벗어나 단절적 균형이 발생하였고 재생에너지 중심으로 정책이 변동되었음을 확인할 수 있었다.
Since Fukushima nuclear disaster occurred in 2011, the nuclear energy policy of the international society has been in recession. However, In Korea, the nuclear-friendly policy had remained and even expanded over the last 60 years until the Park Geun-hye government. In other words, there was the path...
Since Fukushima nuclear disaster occurred in 2011, the nuclear energy policy of the international society has been in recession. However, In Korea, the nuclear-friendly policy had remained and even expanded over the last 60 years until the Park Geun-hye government. In other words, there was the path dependence of nuclear energy policy. Since the Moon Jae-in government that pledged to perform nuclear phase-out policy in 2017 was inaugurated, the nuclear-friendly policy began to swerve from the course of path dependence. Based on the mai logic of historical institutionalism, this study looked into the change of Korean nuclear policy by before and after the Fukushima nuclear accident. As the result of this research, the external situation of Fukushima Nuclear Accident became a critical turning point and led to a change in the government's policy on nuclear power. From an institutional perspective, it influenced the paradigm of nuclear power policy, policy decision structure, and laws of nuclear power. From a doer's perspective, it influenced political idea and social acceptability. Since Moon Jae-in government was inaugurated in 2017, nuclear phase-out policy has secured its institutional foundation and nuclear power policy has basically changed from nuclear-friendly policy to nuclear phase-out policy. Therefore, the energy policy of Moon Jae-in government gets out of the nuclear power based path dependency that previous governments pursued, keeps punctuated equilibrium, and changes to renewable energy oriented policy.
Since Fukushima nuclear disaster occurred in 2011, the nuclear energy policy of the international society has been in recession. However, In Korea, the nuclear-friendly policy had remained and even expanded over the last 60 years until the Park Geun-hye government. In other words, there was the path dependence of nuclear energy policy. Since the Moon Jae-in government that pledged to perform nuclear phase-out policy in 2017 was inaugurated, the nuclear-friendly policy began to swerve from the course of path dependence. Based on the mai logic of historical institutionalism, this study looked into the change of Korean nuclear policy by before and after the Fukushima nuclear accident. As the result of this research, the external situation of Fukushima Nuclear Accident became a critical turning point and led to a change in the government's policy on nuclear power. From an institutional perspective, it influenced the paradigm of nuclear power policy, policy decision structure, and laws of nuclear power. From a doer's perspective, it influenced political idea and social acceptability. Since Moon Jae-in government was inaugurated in 2017, nuclear phase-out policy has secured its institutional foundation and nuclear power policy has basically changed from nuclear-friendly policy to nuclear phase-out policy. Therefore, the energy policy of Moon Jae-in government gets out of the nuclear power based path dependency that previous governments pursued, keeps punctuated equilibrium, and changes to renewable energy oriented policy.
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문제 정의
이상의 선행연구를 종합한 결과 본 연구에서는 정책 변동의 주요 변수로 외부 환경, 제도적 맥락, 행위자 요인으로 구성하고자 한다.
따라서 본 연구에서는 이명박 ·박근혜 정부 집권 시기인 2008년부터 2016년까지를 하나의 범주로 설정하고 2017년 출범한 문재인 정부와 비교하여 고찰하고자 한다.
본 연구는 역사적 제도주의 관점에서 원자력 정책의 변동을 설명함에 있어 기존 경로의존성 중심의 한계를 극복하고자 선행연구를 통해서 도출한 외부환경 요소와 제도적 맥락에 행위자 요인을 추가하여 살펴보고자 한다. Krasner(1984)가 언급한 단절적 균형 이론에 따르면 외부 충격은 중대한 전환점으로 작용하여 기존 제도와 단절되고 이후 단절적 균형 상태로 이어지게 되는데 이때 제도의 변화는 급격한 변화를 전제로 한다.
본 연구는 역사적 제도주의의 관점에서 우리나라의 원자력 정책의 경로의존성을 벗어나는 정책변동에 대한 제도적 맥락과 결정요인을 바탕으로 정책 변동 과정에서 나타나는 특징들을 살펴보고자 한다.
본 연구는 우리나라 원자력 정책 변화에 대하여 역사적 제도주의 관점에서 고찰을 시도하였다. 우리나라는 2016년까지 원전정책의 경로의존성이 강화되는 흐름으로 나타났는데 2011년 후쿠시마 원전 사고 이후 원자력에 대한 위험성 및 기후변화 문제에 따른 대체 에너지 개발 등으로 탈원전 문제가 정치적 이슈로 떠오르게 되었고 2017년 박근혜 대통령이 탄핵되는 헌정 사상 초유의 사건이 발생하면서 탈원전을 공약으로 내세운 문재인 정부가 출범하며 여야 간 정권교체가 이루어지게 되었다.
제안 방법
둘째, 기후변화가 국제사회에서 주요 이슈로 등장하였다. 1980년대 이후 지구온난화 문제가 이슈로 부각 되었고 이에 따라 1992년에 UN주관으로 기후변화협약 (UNFCCC)이 체결되었다.
이를 통한 연구의 분석틀은 [그림 1]과 같이 정리할 수 있다[21][23]. 따라서 본 연구에서는 외부 환경, 제도적 맥락, 행위자 요인은 독립변수가 되고, 이를 통해 도출된 원자력 정책의 변화는 종속변수로 상정한다.
문재인 정부는 이전 정부의 핵심 패러다임의 경로 의존성을 바꿔야 할 필요성에 대해 근본적인 문제를 제기하였고 원전의 안정성 확보는 기존 패러다임보다 하위 개념이 아니며 신재생에너지 확대 등 미래지향적 정책을 원전 정책 결정시 주요 패러다임으로 고려하였고 장기적 탈원전 로드맵을 제시하였다. 또한 정부의 원전 정책 결정과 관련하여 기존의 시민단체, 지역주민 중심의 제한적 참여를 공론화과정을 통하여 일반 시민들이 직접적으로 참여할 수 있는 정책결정 체계를 시도하였다. 이는 대의민주주의 한계를 보완하기 위해 필 요하다고 언급되는 숙의민주주의, 참여 민주주의의 사례를 마련했다는 점에서 의미가 있다.
신고리 5·6호기 폐쇄는 대선 당시 공약으로 내세웠지만 이미 2016년 6월 건설이 허가된 후 공사가 진행되고 있는 상태여서 매몰비용 등 경제적 파급효과와 이해관계가 첨예하게 대립되는 중요한 문제였기 때문에 사회적 합의도출을 위해 2017년 7월 25일 시민들이 참여하는 공론화위원회를 구성하고 약 3개월간 공론 조사를 실시하였다.
본 연구의 시간적 범위는 한국의 원자력 정책에 직접적인 영향을 끼친 2011년 후쿠시마 원전 사고를 기점으로 정책 변동 과정을 고찰하기 위해 이명박, 박근혜, 문재인 정부 시기인 2008년부터 2018년까지로 설정하였다. 연구 방법은 국내외 논문 및 정책보고서, 언론기사 등의 문헌조사법을 활용하였다.
이상의 선행연구를 종합한 결과 본 연구에서는 정책 변동의 주요 변수로 외부 환경, 제도적 맥락, 행위자 요인으로 구성하고자 한다. 외부 환경의 변수는 국내외 외부 사건으로, 제도적 맥락은 정책패러다임, 정책결정 구조, 법령으로 구성하였고 행위자 요인은 정치 이념과 국민 수용성으로 구성하였다. 이를 정리하면 [표 1]과 같다.
공론화 과정 중 주목할 점은 시민참여단의 선정이었다. 정부가 시민 참여단의 의견을 그대로 정책에 반영하겠다고 선언한 만큼 국민들의 집중적인 관심을 받으며 진행되었는데, 2017년 9월 13일부터 10월 15일까지 33일간 숙의 프로그램이 진행되었다. 숙의 프로그램은 시민참여단을 대상으로 하는 오리엔테이션, 종합토론회 등 기본 프로그램과 일반 국민과 공유할 수 있는 지역 순회 토론회, TV토론회 등의 보강 프로그램으로 진행되었다.
이러한 역사적 제도주의가 가진 주요 특징은 다음과 같다. 첫째, 역사적 제도주의는 국가의 제도적 장치에 따라 정책 결과가 다르게 나타날 수 있는 것을 시간의 경과에 따른 분석으로 입증하고자 한다[2]. 둘째, 넓은 범위에서 모든 국가에 적용되는 규칙성을 강조하는 거대이론과, 특정 국가에만 타당한 좁은 범위의 사례분석을 연결하여 소수의 사례분석에 이용되는 중범위 이론을 추구한다[1][2][4].
대상 데이터
2019년 제 3차 에너지기본계획 수립에 앞서 2018년 3월 학계, 산업계, 시민사회 전문가 75명이 참여하는 워킹그룹을 구성하여 2018년 11월 권고안을 발표하였다. 해당 권고안은 “안전하고 깨끗한 국민참여형 에너지시스템 구현 ”이라는 비전을 토대로 안정, 안전, 환경, 공존, 성장이라는 5대 핵심가치를 비롯, 최종소비를 2040년 재생에너지 비중을 25~40%까지 확대하겠다는 목표를 제시하였다[44].
신고리 5·6호기 폐쇄는 대선 당시 공약으로 내세웠지만 이미 2016년 6월 건설이 허가된 후 공사가 진행되고 있는 상태여서 매몰비용 등 경제적 파급효과와 이해관계가 첨예하게 대립되는 중요한 문제였기 때문에 사회적 합의도출을 위해 2017년 7월 25일 시민들이 참여하는 공론화위원회를 구성하고 약 3개월간 공론 조사를 실시하였다. 공론화위원회는 위원장 포함 총 9인으로 구성되었으며 공론화위원은 인문사회, 과학기술, 조사통계, 갈등관리 4개 분야에서 각 2인씩 선발하였다.공론화 과정 중 주목할 점은 시민참여단의 선정이었다.
본 연구의 시간적 범위는 한국의 원자력 정책에 직접적인 영향을 끼친 2011년 후쿠시마 원전 사고를 기점으로 정책 변동 과정을 고찰하기 위해 이명박, 박근혜, 문재인 정부 시기인 2008년부터 2018년까지로 설정하였다. 연구 방법은 국내외 논문 및 정책보고서, 언론기사 등의 문헌조사법을 활용하였다.
한편 정부의 에너지 정책의 기본 방향을 설정하는 국가에너지 기본계획은 이명박 정부 시기 제 1차 국가에너지기본계획이 수립되었는데 계획 수립 과정은 정부가 초안을 마련하고 공청회 등을 통해 의견을 수렴하고 이를 통해 에너지위원회의 심의를 받아 확정하는 구조였다. 에너지위원회는 대통령, 국무총리, 관계중앙기관장 등 당연직 8인과 산업, 학계, 연구계 전문가 11인, 시민단체 추천 전문가 5인 등 총 24인으로 구성되었다. 박근혜 정부 시기의 제 2차 계획에서는 산업계, 시민단체, 학계 등 60여명의 이해관계자가 참여하는 5개의 워킹그룹을 구성하였다.
성능/효과
주성돈(2011)은 원자력정책의 변동을 환경요인, 제도적 맥락, 행위자 요인의 변수를 중심으로 설명하였는데 기존의 원자력 정책은 외생적 사건이 촉발되는 경우에도 급격한 정책변화로는 이어지지 않았으며 경로의존적으로 점진적 변화와 지속성이 유지되었다고 설명하였다[21]. 결국 이들 연구를 종합해보면 원자력 정책이 그동안 쓰리마일 원전 사고, 체르노빌 원전사고 이후 국제사회에서 원자력 정책은 침체기에 접어들었으나 우리나라는 제도적 맥락에서 경로의존성의 지속성을 유지하고 있다고 설명하고 있다.
넷째, 역사적 제도주의는 거시적·구조적 시각과 함께 사회 내 존재하는 권력관계의 불평등에 초점을 맞출 뿐만 아니라 이러한 권력관계가 제도에 의해 구조화되어 있음을 강조한다[5].
둘째, 제도적 맥락 측면에서 살펴보면 기존 원자력 진흥 ·발전 위주의 패러다임에서 문재인 정부 출범 이후 규제 ·안전 위주의 패러다임으로 근본적인 변화가 일어났다.
연구 결과를 종합해보면 외부 환경 요소 중 후쿠시마 원전 사고는 원전 정책 변동의 중대한 전환점으로 작용하였다. 원전 안정성의 관점에서 원전 사고 직후 원자력 규제를 강화하기 위해 원자력안전위원회를 신설하는 등의 일부 변화가 이루어졌고, 이후 탈원전을 공약으로 내세운 문재인 정부가 출범하면서 재생에너지 중심의 에너지정책 변동이 이루어졌다고 할 수 있다.
제도적 맥락 측면에서 살펴보면 문재인 정부 출범 이후 정책패러다임은 과거 정부들의 진흥 ·발전 패러다임에서 규제 ·안전 패러다임 및 탈원전으로의 변화가 이루어졌고 기존의 친원전 중심의 경로의존성에서 벗어나 재생에너지 중심으로 정책 패러다임의 변화가 이루어졌다.
박근혜 정부 시기에도 이러한 경로의존성은 이어졌는데 2012년 18대 대선 당시 새누리당의 박근혜 후보의 원전 관련 공약은 원전관련 안전관리를 강화하는 쪽에 초점을 두고 있었고 야당이었던 민주통합당의 문재인 후보 측은 단계적 탈원전 및 신재생에너지 비율 확대를 공약으로 제시하였다. 즉 새누리당은 전반적으로 원전에 대하여 직접적 언급 없이 유보적 입장을 취했다고 할 수 있는데 박근혜 후보가 대통령으로 당선된 이후 고리원전 1호기 폐쇄 결정 등 국내외 외부 사건의 영향으로 제도적 방안으로 원전에 대한 규제가 일부 이루어졌지만 제 2차 에너지기본계획에서도 알 수 있듯이 원전 확대정책을 유지하고 있었다는 것을 확인할 수 있다.이는 당시 집권여당의 정치이념인 보수주의를 바탕으로 친원전 정책의 흐름이 이어져왔다고도 해석할 수 있다.
이상의 논의를 종합해보면 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 외부 환경 요인으로 2011년 발생한 후쿠시마 원전 사고는 원자력 정책의 변화에 직접적인 영향을 미쳤다. 2012년 대선에서 여당이 집권하게되면서 일부 규제 ·안전 측면의 법률 제정과 같은 제도를 도입하면서 변화가 있었지만 기본적으로 제도적 맥락에서 친원전 중심의 정책이 유지되는 경로의존성이 발생하였는데 2017년 박근혜 대통령이 국정농단 사태로 인하여 탄핵을 당하는 초유의 사건이 발생하며 19대 대선에서 탈원전 공약을 내세운 문재인 정부가 출범하면서 여야간 정권이 교체되었고 재생에너지 중심의 급격한 정책 변동이 이루어졌다고 할 수 있다.
후속연구
본 연구의 한계는 역사적 제도주의를 중심으로 접근하였기 때문에 정책변동을 야기한 다양한 원인들에 대한 분석은 하지 못했다는 점에서 그 한계가 있다. 또한 역동적인 한국 사회의 특성상 정부의 원전 정책의 방향이 바뀔 가능성 또한 존재한다는 점에서 탐색적 연구라는 한계가 존재한다. 이는 후속 연구를 통해 보완해야 할 것이다.
본 연구의 한계는 역사적 제도주의를 중심으로 접근하였기 때문에 정책변동을 야기한 다양한 원인들에 대한 분석은 하지 못했다는 점에서 그 한계가 있다. 또한 역동적인 한국 사회의 특성상 정부의 원전 정책의 방향이 바뀔 가능성 또한 존재한다는 점에서 탐색적 연구라는 한계가 존재한다.
또한 역동적인 한국 사회의 특성상 정부의 원전 정책의 방향이 바뀔 가능성 또한 존재한다는 점에서 탐색적 연구라는 한계가 존재한다. 이는 후속 연구를 통해 보완해야 할 것이다. 하지만 문재인 정부의 원전 정책 변동에 대한 선행연구들의 논의가 부족하다는 한계를 보완하기 위해 외부 환경, 제도적 맥락, 행위자 변수를 통하여 접근을 시도했다는 점에서 시의적으로 의미가 있다고 할 수 있다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
역사적 제도주의의 특징은 무엇인가?
역사적 제도주의는 1970년대 말 행태주의 및 구제도 주의에 대한 비판으로 등장한 신 제도주의이론의 유형 중 하나로 제도를 중시한다는 측면에서 구제도주의와 유사하지만 , 제도의 개념을 동태적으로 파악한다는 점에서 차별성이 있다 [2].
단절적 균형 이론의 한계점 및 문제점은 무엇인가?
단절적 균형 이론에서는 중대한 전환점에 이르게 되는 원인을 전쟁 , 혁명 , 심각한 경제위기 등 외부적 충격에서 찾고 있다 [12]. 하지만 제도변화의 원인으로 외적인 충격만을 강조하고 있을 뿐 내재적 모순과 갈등 , 그리고 행위자들의 선택이 어떻게 제도의 변화를 초래하는지를 제대로 설명하지 못하는 비판도 받고 있다 [5]. 단절적 균형이론이 제도의 변화를 제대로 설명하지 못하는 한계에 대하여 역사적 제도주의자들은 경로 이탈 , 경로파괴 , 경로형성 , 경로전환 등의 새로운 개념들을 제시하게 되었고 [7], 또한 제도 이외의 요인으로 정책 아이디어와 이데올로기 등을 제도 변화의 원천의 하나로 주장하는 학자들도 있다 [10].
제도는 무엇인가?
역사적 제도주의 관점에서 제도는 일반적으로 “행위를 구조화하는 공식 조직과 비공식적인 규칙 및 행위를 구성하는 절차를 포함하는 것 ”으로 정의할 수 있다 [4]. 역사적 제도주의는 제도 그 자체의 의미를 파악하기보다는 개인행위와 행위자들 간의 상호작용을 제약하고 규율해주는 제도의 영향력과 제도의 관계적 측면에 초점을 맞추고 있다 [1][2].
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