[논문]Analysis on the exit strategy of ODA for sustainability: a case study from the Greenbelt Plantation Project of Mongolia

Kim, Ki Hyun; Kim, Se Bin

doi:10.7744/kjoas.20200032

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Official development assistance (ODA) projects are conducted under the auspices of donor countries and on the principle of time-limited implementation for economic development and welfare improvement in a host country. Exit strategies on how to end official assistance are therefore crucial. Sudden e...

Official development assistance (ODA) projects are conducted under the auspices of donor countries and on the principle of time-limited implementation for economic development and welfare improvement in a host country. Exit strategies on how to end official assistance are therefore crucial. Sudden economic recession in a donor country could lead to the suspension of ODA projects, which would affect diplomatic relations and project outcomes. Further, exit strategies can help continue the original project and create links with other ODA projects. This study shows how to employ exit strategies in the Korea-Mongolia Greenbelt Plantation Project and has implications for sustainability of development assistance. Exist strategies were not taken into consideration initially. In the course of implementation and management transfer upon the completion of plantation, various facets were considered later on in developing exit strategies. An ideal exit strategy is to reach the extent to which a host country no longer needs official assistance or has capacity of project implementation on its own. A year-by-year transfer of planted areas can be a phase-over strategy. The Korea Forest Service fulfilled transparent cooperation with Mongolian local governments, established appropriate arrangements with stakeholders, secured institutional and financial foundation for follow-up management by a host country, and realized predictability, responsibility, and sustainability. As a local institution, the plantation technology management center has been established for follow-up activities such as the introduction of agro-forestry. When the Korea Forest Service designed an urban forest project as an exit strategy, sustainability was ensured, which has implications in implementing other ODA projects.

주제어

표/그림 (8)

그림 Fig. 1. Mongolia green belt afforestation site and performance.
표 Table 1. Contents of Korea-Mongolia Greenbelt Plantation Project.
표 Table 2. Exit strategy (phase-down, phase-over, phase-out).
표 Table 3. Considerations for phased transfer process.
표 Table 4. Transferred project site by year.
표 Table 5. Guidelines for sustainable exit strategies.
표 Table 6. Income generation project.
그림 Fig. 2. Exit Strategies in Korea-Mongolia Greenbelt Plantation Project.

AI 본문요약
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문제 정의

몽골에서 이루어진 공적개발 원조사업이 초기사업추진계획 수립 시 이러한 지속가능성을 고려한 출구전략이 수립되지는 않았다. 다만, 이 연구를 통해서 대체로 공여국들이 출구전략에 관하여 대외적으로 공표를 하지 않고 있다는 점을 감안하면서, 여기서는 사업추진 과정 및 사업종료 후 출구전략으로 간주할 수 있는 활동을 검토하면서 향후 발전방안을 연구하였다. 몽골 그린벨트 조림사업은 기한을 정하고 추진한 사업으로 따로 출구전략을 마련하지는 않았으나 사업종료가 되기 전년도인 2015년부터 몽골 당국은 조림지 이관을 연기 또는 단계적으로 이관해줄 것을 요청하였다(Lee et al.
이 연구는 우선 출구전략에 대한 종전의 문헌검토를 통해 성공적인 출구전략의 주요 원칙을 확인하는 한편, 몽골 그린벨트 조림사업에서 추진된 다양한 출구정책이 어떠한 측면에서 출구전략의 주요원칙 및 가이드라인과 맥락을 같이 했다고 볼 수 있는지를 알아보았다.
이 연구에서는 산림분야에서 가장 오래된 공적개발원조 사업 중 하나인 몽골그린벨트 조림사업에 대해 출구전략의 차원에서 분석함으로써 지속가능성에 대한 시사점을 도출하고자 한다.
이에 따라 2016년 한-몽 정상회담 및 2016년 양국간 MOU 및 실시협의록을 작성하면서 하나의 출구전략으로 조림지를 단계적으로 이관하는데 합의하였다. 이에 따르면 2016년까지 조성 완료된 그린벨트 조림지 2,592 ha (룬솜 522 ha, 달란자드가드 529 ha, 바양작 1,541 ha)를 2017년부터 Table 4와 같이 이관할 계획이다.
공적개발 원조사업에서 이루어진 경험과 성공을 바탕으로 보다 발전된 형태의 사업을 연계한다면 사업의 지속성을 더욱 높이는 출구전략이 될 수 있다. 이와 관련하여 그간의 양묘, 관수, 조림기술의 성공적 경험을 바탕으로 이를 양국간의 합의에 의해 보다 발전된 공적개발원조 사업의 하나인 도시숲 조성사업을 공동으로 추진하기로 하였다.

제안 방법

이러한 문헌연구를 통한 성공적인 요소와 원칙들을 토대로 몽골 그린벨트 조림사업에 대한 추가적인 문헌조사를 실시하였다. 그동안 산림청에서 매년 몽골 그린벨트 사업단을 통해 실시한 중간평가 결과와 사업 추진에 대한 백서, 사업지의 후속관리를 위한 관리모델 연구 등 문헌을 통한 사업의 시작과 중간과정, 사후관리 방안에 대한 문헌연구를 통해 당초 사업추진시 출구전략의 도입여부를 확인하였고, 당초에 이를 고려하지 않았다면 중간과정, 마무리 과정에서의 출구전략과 유사한 제도가 있었는지, 이론적 배경과 실제 사업에서의 적용사례가 얼마나 연계되고 실제로 타당성을 확보하고 있는지를 알아보았다.
수원국이 사업지를 이관받아 지속적으로 관리할 수 있도록 하는 것이 출구전략이며 몽골의 경우 조림지 이관 및 사후관리에 대한 계약서를 몽골 정부, 도지사, 산림청이 계약을 체결하고 각 당사자의 역할을 명시하였다. 또한 이관받은 조림지를 국가산림으로 등록하도록 하고 조림지 사후관리 및 보호에 필요한 일정비용을 국가예산 및 지방예산에 반영하도록 하였다.
사업지는 Fig. 1처럼 룬솜, 달란자드가드, 남고비 등에 조림사업을 실시하였고, 조림뿐만 아니라 조림기술 교육센터를 활용한 교육, 공동연구, 심포지엄, 워크숍 등을 함께 진행하였다. 세부적인 사업내용은 Table 1과 같다.
이러한 문헌연구를 통한 성공적인 요소와 원칙들을 토대로 몽골 그린벨트 조림사업에 대한 추가적인 문헌조사를 실시하였다. 그동안 산림청에서 매년 몽골 그린벨트 사업단을 통해 실시한 중간평가 결과와 사업 추진에 대한 백서, 사업지의 후속관리를 위한 관리모델 연구 등 문헌을 통한 사업의 시작과 중간과정, 사후관리 방안에 대한 문헌연구를 통해 당초 사업추진시 출구전략의 도입여부를 확인하였고, 당초에 이를 고려하지 않았다면 중간과정, 마무리 과정에서의 출구전략과 유사한 제도가 있었는지, 이론적 배경과 실제 사업에서의 적용사례가 얼마나 연계되고 실제로 타당성을 확보하고 있는지를 알아보았다.
이를 위해 우선 몽골 그린벨트 조림사업 사례를 분석할 주요원칙과 내용을 탐색하였다. Rogers and Macias (2004)는 식량원조 개발 프로그램(Food Aid Development programs)사례를 통해 성공적인 사업의 이관을 위한 전략으로 검증된 가치를 지역주민과 공유하고 지역주민의 주인의식, 지역민의 역량배양을 제시하였다.

성능/효과

2) 현재 몽골은 지역에서 울란바타르로 인구 이동이 꾸준히 증가하면서 게르지역이 팽창되고 도시인구의 60% (약 18,500 가구)가 게르촌에 거주하면서 식수 및 위생시설 부족, 난방문제, 생활폐기물 문제 등 주거환경 개선이 시급하다. 이에 따라 "신 울란바타르 - 녹색도시" 프로그램을 통하여 수도의 대기오염과 토지 질 저하 감소시키고 모든 구역에 녹색공원 조성을 목표로 하고 있다.
몽골 그린벨트 조림 사업은 초기에 이러한 출구전략의 원칙과 가이드라인을 도입하지 않았다. 그러나, 출구전략으로 간주될 수 있는 다양한 정책을 추진했다는 것을 확인할 수 있었다. 출구전략의 유형중 몽골 그린벨트 조림사업은 단계적 이관으로 볼 수 있다.
사업초기 또는 중간에 출구전략 도입이 전략적으로 이루어지지 않았으나, 이 연구를 통해 출구전략 원칙과 가이드 라인에 부합하는 다양한 활동이 확인되었고 이를 통해 사업의 지속가능성을 확보한 것으로 판단된다.

후속연구

따라서 울란바타르에 집중된 경제성장 및 인구유입 가속화로 인한 주거부족, 환경오염, 도시빈곤 증가, 기초사회 인프라 부족 등 다양한 도시화 문제를 감안한 울란바타르 시민의 자연휴식공간이 필요하므로 그간 조림사업의 성공경험을 토대로 한층 발전된 산림관리, 생태서비스 기능을 하는 도시숲을 우수사례로 조성하고 확대해 나간다면 보다 발전된 협력관계를 지속해서 유지할 수 있고 새로운 공적개발원조 사업으로 이어지는 출구전략이 될 수 있다.
향후 이러한 공적개발원조 사업을 추진할 경우에는 사업초기부터 전략적으로 출구계획을 수립하고 수원국과도 이를 명확히 공유함으로써 양국의 신뢰증진과 사업의 확산과 지속성을 확보하도록 할 필요가 있다. 또한 출구 전략이 공여국의 일방적인 판단과 추진이 아니라 수원국 입장에서도 공여국에 대한 의존도를 줄일 수 있도록 적극적인 참여를 통한 역량개발, 모니터링, 성과체계 마련 등 양국이 모두 참여하고 실행하는 과정으로 이해되어야 할 것이다.
이 사업에서 출구전략 중 눈여겨 볼 점은 조림사업의 성공적 추진을 도시숲 조성이라는 보다 발전된 공적개발 원조사업으로 연계시킨 점이다. 이것은 앞으로 두나라가 몽골 그린벨트 사업 및 이관절차가 마무리되더라도 연속성 있는 관계로 발전할 수 있는 계기로서 작용할 것으로 판단된다.
향후 이러한 공적개발원조 사업을 추진할 경우에는 사업초기부터 전략적으로 출구계획을 수립하고 수원국과도 이를 명확히 공유함으로써 양국의 신뢰증진과 사업의 확산과 지속성을 확보하도록 할 필요가 있다. 또한 출구 전략이 공여국의 일방적인 판단과 추진이 아니라 수원국 입장에서도 공여국에 대한 의존도를 줄일 수 있도록 적극적인 참여를 통한 역량개발, 모니터링, 성과체계 마련 등 양국이 모두 참여하고 실행하는 과정으로 이해되어야 할 것이다.

참고문헌 (17)

Gardner A, Kara G, Erika J. 2005. What we know about exit strategies practical guidance for developing exit strategies in the field, Lisaka and Harare;C-SAFE's Regional Learning Spaces Initiative.
Hayman R, James R, Popplewell R, Lewis S. 2016. Exit strategies and sustainability. Lessons for practitioners. intrac for civil society.
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KFS (Korea Forest Service). 2015. Korea-Mongolia Greenbelt Plantation Project (2007-2016). pp. 46-47. KFS, Daejeon, Korea. [in Korean]
KFS (Korea Forest Service). 2019. 2019 International forest cooperation moving forward. KFS, Daejeon, Korea. [in Korean]
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Pearson J. 2011. Training and beyond: Seeking better practices for capacity development. OECD, Paris, France.
Rogers BL, Macias KE. 2004. Program graduation and exit strategies: A focus on title II food aid development programs. FANTA (Food and Nutrition Technical Assistance) Technical Note 9:1-12.
Yoon JY, Park GS, Kim SB, Lee JW, Sung YJ, Lee SJ, Park BH, Jang GW. 2013. A study on the direction of Korean official development assistance in forestry. CNU Journal of Agricultural Science 40:19-26. [In Korean]

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