초록 ▼

본 연구의 목적은 우리나라 지방교육자치제도 운영의 근간을 이루고 있는 교육감 및 교육위원의 선출제도가 2010년 제도 변화 이후 어떤 상황에 있는가를 평가하고 가치 측 면과 구조 측면의 균형을 찾는 방향으로 어떻게 개선할 수 있을지 방안을 모색해 보는데 있다.
연구 목적을 달성하기 위해 설문조사와 면담조사를 통한 실증적 정보를 포함, 입체적 접근을 통해 정책 집행의 정도, 문제점, 효과 등을 파악하고자 하는 정책모니터링 방법을 사용하였다. 설문조사는 선정된 3개 시･도의 교사, 학부모, 공무원(교육청 일반직, 전문직, 시･도청

본 연구의 목적은 우리나라 지방교육자치제도 운영의 근간을 이루고 있는 교육감 및 교육위원의 선출제도가 2010년 제도 변화 이후 어떤 상황에 있는가를 평가하고 가치 측 면과 구조 측면의 균형을 찾는 방향으로 어떻게 개선할 수 있을지 방안을 모색해 보는데 있다.
연구 목적을 달성하기 위해 설문조사와 면담조사를 통한 실증적 정보를 포함, 입체적 접근을 통해 정책 집행의 정도, 문제점, 효과 등을 파악하고자 하는 정책모니터링 방법을 사용하였다. 설문조사는 선정된 3개 시･도의 교사, 학부모, 공무원(교육청 일반직, 전문직, 시･도청 일반직) 1,071명을 대상으로 이루어졌다(응답률 89.2%). 수집된 자료에 대해서는 문항 특성에 따라 기술통계분석, 교차분석, 분산분석(F 검정) 등을 실시하였다.
그리고 설문조사에서 찾아내기 어려운 구체적 내용을 파악하기 위해 3개 지역의 교육 자치제도 관계자 17명을 대상으로 면담조사를 병행하였다. 면담 대상자는 교육감, 시･도지사, 지방의회 의장, 교육위원회 소속 교육의원 및 일반의원, 전문위원(실무자)으로서 지역별로 6명씩이었다(1개 지역의 시･도지사 제외). 면담 내용은 전사 후 10가지 소주제별 및 대상자별로 분석･정리되었다. 그 밖에도 실증적 정보를 보완하고 단편적 해석을 피하기 위해 연구진내 브레인스토밍과 토론, 전문가 자문, 관계자협의회, 정책포럼 등의 연구방법을 추가하였다. 설문 및 면담조사 결과를 요약하면 다음과 같다.
▣ 설문조사 결과
설문조사 결과를 (1)지방교육자치제도의 가치, (2)교육감의 자격 및 선출제도, (3)교육위원회 제도･교육의원의 자격 및 선출제도, (4)6.2 지방선거 이후의 상황, (5)현행제도 평가의 다섯 부문으로 나누어 살펴본 결과를 요약하면 다음과 같다.
(1) 지방교육자치제도의 주요 가치에 대해 조사한 결과 일반적으로 논의되는 6가지 가치 모두에 대해 중간수준(3.00)보다 높은 4점 이상으로 중요하다는 반응을 나타냈다. 5점 만점의 리커르트 점수 순위는 정치적 중립성(4.48), 전문성(4.42), 자주성(4.32), 주민참여(4.11), 지방분권(4.02), 행･재정의 효율성(4.00)이다. 이 결과는 지방교육자치제도의 주요 가치에 대한 중요성이 널리 인식되고 있음을 보여 주는 것이다. 또 정치적 중립성, 전문성, 자주성에 대한 가치가 주민참여, 지방분권, 행･재정 효율성 가치보다 상대적으로 높게 인식되고 있었고 그 중에서도 정치적 중립성의 가치를 가장 높게 인식하고 있음을 보여 주었다.
(2) 교육감의 자격 및 선출제도에 대한 조사 결과 80% 이상의 높은 의견 일치를 보인 문항은 교육경력 또는 교육행정경력 필요(89.8%), 정당의 교육감 후보자 공천 금지(80.9%)이다. 70~80%의 비교적 높은 의견 일치를 보인 것은 정당 당원의 교육감 후보금지(78.3%), 교육감 선거운동에 정당 참여 허용 금지(78.6%)였다. 60~70% 수준의 의견 일치를 보인 문항은 현행 교육감 자격기준 강화(60.2%)인데 집단별 차이가 큰 특징을 보여 주었다(교원 70.7%, 시･도청 일반직 공무원 31.8% 등). 교육감선거를 지방선거와 별도 실시(69.1%), 교원단체･교원노동조합의 단순한 지지의사 표명 허용(58.1%), 교육감 선출제도를 시･도별로 다르게 정함(40.8%)에 대한 동의율은 중간 또는 비교적 낮은 편이었다.
최근 정치권과 학계에서 논의가 활발했던 러닝메이트제는 동의하지 않음(59.7%)이 동의함(28.3%)보다 높고 지역별, 집단별 차이가 큰 편이다. 시･도청 일반직 공무원의 경우 동의함(49.0%)이 동의하지 않음(43.0%)보다 약간 높은 양상을 보이고 있다. 공동등록제 역시 동의하지 않음(50.7%)이 동의함(35.6%) 보다 높고, 모르겠다는 의견이 많아(13.7%) 상당한 지지가 있을 것이라는 예상과는 다른 양상을 보였다. 그러나 학부모의 경우 동의함(46.7%)이 동의하지 않음(38.8%)보다 약간 높고, 시･도청 일반직 공무원의 경우 동의(40.4%)함과 동의하지 않음(45.0%)의 차이가 크지 않았다.
‘교육감을 누가 선출하는 것이 적합한가’에 대해서는 주민전체(41.4%) 비율이 모든 집단과 지역에서 고르게 가장 높았고 학부모 전체(24.1%), 학교별로 선출된 선거인단(21.3%)이 뒤를 이었다. 현행의 주민전체 직선제와 제한적 직선제로 분류할 수 있는 학부모 전체를 합할 경우 직선제 지지율은 65.5%에 달해 직선제에 대한 선호가 높은 것으로 나타났다. 한편, 현행의 주민전체 직선제를 제외한 다른 방식, 즉 학부모 전체가 참여하는 제한적 직선제와 학교별로 선출된 선거인단, 학교운영위원회 선출 등 시･도 의회를 제외한 간선제 방안에 대한 선호율을 모두 합하면 55.1%로 과반을 넘고 있음은 주목할만하다. 이는 선거에 의한 교육감 선출 요구는 매우 높지만 주민전체 직선제 외의 대안에 대한 요구도 상당함을 시사하는 것이다.
종합하면 교육감 선출에 대해 주민 전체가 참여하는 직선제에 대한 선호가 높은 가운데서도 교육전문성에 대한 요구가 매우 높고 정당 공천에 대한 거부감이 크다는 점을 주목하게 된다. 이는 주민직선제 하에서 교육감의 교육경력 요건을 약화 내지 폐지하려는 경향과는 반대되는 것이다. 러닝메이트제와 공동등록제가 별다른 호응을 얻지 못하고 있음은 특이하다.
(3) 교육위원회 제도, 교육의원의 자격 및 선출에 대한 설문 결과 의견일치 정도가 높은 항목은 정당의 교육의원 후보자 공천 금지(82.5%), 선거운동에 정당 참여 허용 반대(76.1%), 별도의 심의･의결 기구 필요(74.1%), 정당 당원의 교육의원 입후보 금지(76.9%), 비례대표제 반대(70.3%)였다. 그밖의 항목에 대한 동의율은 교육위원회의 교육지원 사무 통합 관장 필요(60.5%), 교육의원을 일반의원과 다른 방식으로 선출(73.9%), 교육의원의 자격기준 강화(57.5%), 교육의원 선출제도를 시･도별로 다르게 정함(48.4%), 교원단체나 교원노동조합의 단순한 지지의사 표명 허용(58.1%)으로 나타났다.
주목할 만한 집단별 차이를 살펴보면 별도의 심의･의결 기구 필요(74.1% 동의)의 경우 시･도청 일반직 공무원에서는 찬반 비율이 동일했다(44.4%), 교육의원의 자격기준 강화 항목(57.5% 동의)에서도 시･도청 일반직 공무원의 경우 찬성(31.8%)이 반대(55.6%)보다 훨씬 적어 교육계 인사들과는 다른 경향을 나타냈다, 또 교원단체나 교원노동조합의 단순한 지지의사 표명 허용(58.1% 동의)에 대해 교육청 일반직(53.4% 반대) 및 전문직 공무원(55.8% 반대)의 경우 반대가 찬성보다 많은 것으로 나타나 집단에 따른 시각차가 뚜렷함을 보여주었다. 반면에 시･도청 일반직 공무원들의 경우 별도의 심의･의결 기구 필요에 대한 반대가 클 것으로 예상되었으나 찬반 비율이 동일한 의외의 결과를 보여 주었다.
‘교육의원을 누가 선출하는 것이 적합한가’에 대해서는 주민 전체(39.4%)가 선출해야 한다는 응답이 가장 높았으며, 학부모 전체(23.6%)와 학교별로 선출된 선거인단(22.6%) 의견이 뒤를 이었다. 교육의원 선출 주체에 관한 의견은 교육감 선출과 거의 같은 경향을 보여 주었다. 즉, 현행의 주민전체 직선제와 제한적 직선제인 학부모 전체를 합할 경우 직선제 지지율은 63.0%로 직선제 선호가 높다. 한편 현행 주민전체 직선제를 제외한 학부모 전체, 학교별로 선출된 선거인단, 학교운영위원회 선출 등을 모두 합하면 57.9%로 과반을 넘고 있어 교육의원을 선거에 의해 선출해야 한다는 요구가 매우 높지만 주민 전체 직선제 외의 대안에 대한 의견도 상당함을 알 수 있다.
종합해 보면 교육감과 마찬가지로 교육의원 선출시에도 정당 개입에 대해서는 부정적 인식이 강하고 그 연장선상에서 정치권 일부에서 현재 지지하고 있는 비례대표제에 대한 반대 의견이 높은 것으로 나타났다. 비례대표제보다는 현행 직선제를 보완하는 대안에 보다 무게가 실린다고 할 수 있다. 또 시･도의회로부터 독립된 교육에 관한 별도의 심의･의결 기구의 필요성에 대한 동의율이 기구 통합이 이루어진 현재 예상했던 것과 달리 높게 나타나 것은 교육의 자주성, 정치적 중립성 가치를 크게 인정하는 인식의 결과라고 할 수 있을 것이다.
(4) 2010년 6･2 지방선거 이후 현행 지방교육자치의 상황에 대한 설문 결과, 교육감과 교육과학기술부, 교육감과 시･도 지사 간 대립이 자연스러운 현상인가에 대한 평균이 각각 3.65 및 3.58로 중간수준(3.00)보다 높게 나타나 대체로 자연스러운 현상으로 보는 시각이 우세함을 보여 주었다. 또 직선제 이후 교육감의 영향력 증대에 대해서도 동의 수준이 높았는데(3.98), 특히 서울지역의 평균은 4.25로 다른 지역보다 매우 높았고 집단 중에서는 교육청 전문직의 동의율(4.19)이 가장 높았다. 직선제 이후 지역 주민의 교육적 요구가 중시되고 있는가에 대해서는 평균 3.65로 나타났고 교육청의 일반직 공무원(3.91)과 교육 전문직 공무원(4.19)의 평균이 다른 집단보다 유의미하게 높았다. 이는 교육적 요구가 중시 받고 있는가에 대해 교육청과 학부모 등 다른 집단 간에 인식 차이가 상당함을 나타내는 것이다. 교육정책에 대한 개인적 관심의 증가 여부에 대한 평균(3.72)도 중간 이상을 보여 주었다.
종합하면 직선으로 선출된 교육감이 교육과학기술부 및 시･도지사와 겪는 갈등에 대해 구성원들은 대체로 자연스러운 현상이라고 인정하고 있음을 알 수 있었고 이를 시급히 해결해야 할 비효율로 여기는 일부 의견과는 차이가 있음을 보여주었다. 또한 직선제 이후 교육감의 영향력 증대는 분명하게 인식되고 있음을 알 수 있었다.
(5) 공무원만을 대상으로 현 제도 운영에 대해 평가하도록 한 문항의 결과를 보면 교육위원회가 시･도 의회에 통합됨으로써 역할과 기능이 약화되었는가에 대한 평균은 3.02로 별다른 변화가 없다고 인식하는 것으로 나타났다. 일반 지방의원과 다른 별도의 자격 및 선출 방식을 가지는 교육의원 제도의 필요성에 대해서는 평균 3.53으로 중간수준(3.00) 보다 높게 나타났다. 특히 교육전문직(3.76)이 교육청 일반직 공무원(3.45)이나 시･도청 일반직 공무원(3.37)보다 필요성을 강하게 인식하고 있는 것으로 나타났다.
교육위원회 통합 후 심의･의결 과정의 비효율이 해소 되었는가는 평균 3.39로서 그다지 높은 수준은 아니었다. 특별히 시･도청 일반직 공무원의 경우 평균 3.09로 다른 집단에 비해 유의미하게 낮았는데 이는 앞에서 별도의 심의･의결기구 필요성에 대해 예상과 달리 찬반 비율이 동일했던 것과 맥을 같이 한다고 볼 수 있다. 교육에 관한 심의･의결 과정에서 정당의 영향력 증가에 대해서는 평균 3.71로 비교적 높았고 특히 서울(4.28)이 충남(3.48) 및 부산(3.32)보다 유의미하게 높게 나타났다. 교육감과 시･도지사의 연계･협력이 활발해졌는가(3.13), 예산심의 과정에서 일반회계와 교육비 특별회계의 상호조정이 용이해져 예산낭비가 감소했는가(2.96)의 결과는 교육위원회 통합으로 인한 기대효과가 그다지 긍정적이지 못함을 보여 주는 것이다. 또한 교육의원이 지방의원과 동일하게 본회의에서 모든 안건의 심의･의결에 참여할 수 있게 되어 교육의원의 위상이 높아졌는가(3.39), 교육의원만으로 의안 발의가 불가능하여 교육의원의 역할수행이 어려워졌는가(3.16) 등의 항목에서도 상당한 변화나 문제 해결이 이루어지고 있다는 평가는 없었다.
종합해 보면 제도 변화 이후 교육위원회 운영과 관련하여 어느 쪽으로든 별다른 변화는 나타나지 않은 상태이다. 교육위원회를 지방의회에 통합시켰던 중요한 목적이 의사 결정의 효율화이지만 설문결과만을 볼 때는 이러한 목적이 달성되지 못한 것으로 보인다. 한편 심의･의결 과정에서 정당의 영향력 증가가 가장 높은 평균을 나타낸 것은 교육의 정치적 중립성에 대한 가치가 일부 침해되고 있음을 의미한다고 할 수 있다.
▣ 면담조사 결과
면담조사 결과 우선적으로 드러나는 현상은 예견대로 대상 집단별로 의견이 매우 상이하다는 점이다. 주로 일반자치단체쪽 인사인가 교육자치단체쪽 인사인가에 따라 지방교육자치제도가 견지해야 할 중요한 가치, 문제점, 선출제도 개선에 대한 생각이 갈리고 있었다. 예컨대, 현행 직선제의 문제에는 인식을 공유하면서도 대안으로 논의되고 있는 러닝메이트제나 공동등록제에 대한 의견은 다양했고, 교육의원 일몰제에 대해 일반지방자치 쪽 인사들은 찬성하고 교육계 인사들은 크게 반대했다. 그러나 정치적 중립성 확보의 필요성, 전문가에 의한 교육관리의 필요성, 의결기구의
통합을 이룬 현행 제도가 효율성 측면에서 별다른 효과를 보지 못하고 있다는 점, 그리고 확실한 대안 없이 제도를 급히 바꾸려 해서는 안된다는 인식 면에서는 대체로 공통적이었다. 면담조사 결과를 10개 소주제(변화, 지방분권, 주민관심, 가치구현, 효율성 확보, 직선제 폐지, 교육의원 일몰제, 교육의결기구, 행정기구 통합 및 행정연계, 향후 과제)를 중심으로 요약하면 다음과 같다.
(1) 변화: 개편된 지방교육자치제도 이후의 변화의 대해서는 주민의 참여와 관심 증대, 학생･학부모 중심의 교육 여건 마련 측면에 대해 긍정적인 반응을 보였으나 교육의 자주성･정치적 중립성이 침해되고 있다는 우려의 목소리가 높았다.
(2) 지방분권: 지방분권 실현정도에 대해서 대부분 불만족스러워 하였다. 재정의 지나친 정부 의존율과 핵심 권한이 이양되지 않고 있는 점이 지적되었고, 국가 차원에서의 과감한 권한 이양이 없다면 일반자치와 교육자치 모두 한계에 직면할 것이라는 의견이었다.
(3) 주민 관심: 지방교육에 대한 주민의 관심과 참여에 대해서는 점차적으로 증가하고 있다는 의견이었다. 그러나 지역마다 활성화 정책을 실행하고 있음에도 불구하고 학부모가 아닌 일반 주민의 경우 교육에 대해 무관심하다는 의견도 있었다.
(4) 가치 구현: 교육의 자주성, 정치적 중립성, 전문성의 중요성에 대해서 깊게 공감하고 있었으며 특히 정치의 지나친 개입은 이러한 가치를 침해할 수 있다는 의견 이었다. 그러나 정치로부터 완벽히 중립적이고 자주성을 지키기에는 한계가 있으며 직선제를 실시하는 이상 관련 맺음 혹은 어느 정도의 침해는 불가피하다는 의견도 있었다.
(5) 효율성 확보: 현행 제도의 효율성에 대한 평가는 대상자에 따라 매우 상이한 의견이어서 단정적으로 말하기는 어렵다. 다만, 교육감, 지자체장, 의회가 어떠한 방식으로 협력하느냐에 따라 효율성의 정도가 결정된다는 것에는 대체로 동의하고 있었다.
(6) 직선제 폐지: 교육감들은 직선제 폐지에 대해 모두 반대 입장을 분명히 했으며 교육의원, 전문위원들 역시 모두 반대 입장이었다. 반면, 시･도지사와 일반의원은 폐지 찬성의 입장에서 현행 직선제의 대안으로 러닝메이트제나 시･도지사가 의회의 동의를 얻어 교육감을 임명하는 방안을 제안했다. 지방의회 의장의 경우에는 찬성, 재검토, 반대 등 의견이 갈렸다.
(7) 교육의원일몰제: 교육의원 당사자 뿐만 아니라 교육감, 전문위원 집단 등 모든교육계 인사는 교육의원일몰제가 시행되면 전문성이 급격히 약화되고 그에 따라 교육적 관점에서의 의사결정이 이루어지지 못해 위험할 것이라고 주장하며 적극 반대하였다. 일반 지방자치쪽의 시･도지사와 지방의회 의장은 일몰제를 찬성했으나 일반의원 중 2명은 반대했다.
(8) 의결기구: 지방교육 의결기구에 대해서는 현행과 같이 지방의회에 포함된 교육위원회를 유지하는 방식과 예전의 독립된 교육위원회를 다시 만드는 방식으로 의견이 양분되어 있었다. 그러나 교육위원회 구성원에게 교육 전문성이 중요하다는 점에는 동의가 이루어져 어떠한 형식으로든 교육 전문가들의 참여가 보장되는 제도적 장치가 필요함을 시사하였다.
(9) 행정기구 통합 및 연계: 교육자치와 일반지방자치간, 즉 교육감과 시･도지사간 행정기구 통합에 대해 면담 대상자 대부분이 반대 입장을 표명했다. 통합 반대 이유는 교육정책의 일관성 침해, 교육재정 감소예상, 교육의 정치적 중립성 침해 등이었다. 통합은 반대하지만 현재 연계 측면에서 갖는 문제점을 해결해야 한다는 데에는 모두 공감하고 있었다.
(10) 향후 과제: 문제가 제기된다고 제도를 갑작스럽게 폐지 또는 변경하기 보다는 주요 문제점을 보완해 나가는 방식을 선호하였다. 이를 위해 일반행정과 교육행정간 연계와 상호 존중, 지방교육자치제도 정착을 위한 국가 차원의 노력을 요청하였다.
▣ 교육감 및 교육위원회 위원 선출제도 개선 방안
지방교육자치제도의 교육감 및 교육위원회 위원 선출제도에 대해 제도 개선의 기본 방향, 교육감 및 교육위원회 위원 선출 각각에 대한 구체적 개선 방안, 그리고 제언을 요약하면 다음과 같다.
(1) 제도 개선의 기본 방향
■ 현행 기본 틀 유지 및 점진적 개선
직선제 및 의결기구 통합이라는 커다란 제도 변화 이후 발생하고 있는 문제점에도 불구하고 즉각적 제도 변경 보다는 현재의 기본 틀을 유지하면서 점진적 개선방안을 모색하는 것이 바람직하다. 교육의원일몰제 폐지 등 즉각적 변경이 요구되는 예외적 사안을 제외하면 선출제도의 기본 틀을 2014년 선거까지 최소한 2회 운영한 후 제도 변경을 고려해야 한다. 그런 관점에서 본 연구가 제안하는 개선방안은 새로운 어떤 것이기 보다 “무엇이 아닌” 형식의 방안이 될 것이다.
■ 정당 관여 배제
교육감, 교육위원회 위원 선출제도는 정치 정당과는 무관하게, 즉, 정당의 관여를 최대한 배제하는 방향으로 개선되어야 한다. 교육의 정치적 중립성 의미를 여러 각도에서 해석할 수 있는 것과는 관계없는 최소한의 조건이라고 할 수 있다. 그런 의미에서 현행 직선제의 대안으로 거론되어 온 러닝메이트제, 공동등록제, 비례대표제 등은 현실적 대안이 되기에 한계가 있다고 할 수 있다.
■ 전문성 확보
교육감, 교육위원회 위원 모두가 교육에 관한 일정 수준 이상의 전문성을 갖도록 하는 방향이어야 한다. 따라서 현재 최소 5년으로 되어 있는 교육감과 교육의원의 자격요건을 유지하는 것이 필요하며 2014년에 예정된 자격요건 폐지는 반드시 재고하여야 한다.
■ 주민직선제 유지
현행의 주민직선제는 주민참여를 통한 민주성 제고 효과를 기대할 수 있으므로 최소한 2014년 선거까지는 그대로 유지할 필요가 있다. 선거공영제 등 주민직선제의 문제를 최소화하기 위한 노력과 함께 2018년 선거부터는 학부모 전체와 교원이 참여하는 제한된 직선제를 새로운 대안으로 생각해 볼 수 있다. 다만, 장기적으로 공모제 등 직선제가 아닌 방안도 검토하여 볼 수 있을 것이다.
■ 지방교육자치와 일반지방자치의 분리
지방교육자치와 일반지방자치는 원칙적으로 분리 구조를 유지하면서 개선을 모색해야 한다. 현재는 집행기구가 분리되고 의결기구는 지방의회 분과위원회로 통합된 분리 정도가 가장 약한 분리형이다. 중장기적으로는 다음 단계 분리형에 해당하는 교육위원회의 위임형 의결기구 방식으로 가되, 위임 범위를 상당한 정도로 예산 관련 부문까지 확대하여 기존 형태보다는 위임의 범위를 넓히는 방향으로 개선할 수 있을 것이다.
(2) 교육감 선출제도 개선방안
■ 교육감 자격기준으로 교육경력 또는 교육행정 경력 필요.
▷ 최소한 현행 자격기준(5년 이상의 교육경력 또는 교육행정 경력) 유지
■ 교육감 선거에 정당 관여 배제
▷ 정당의 교육감 후보자 공천 금지
▷ 정당 당원의 교육감 후보 금지
▷ 교육감 선거운동에 정당 참여 불허
▷ 러닝메이트제 도입은 곤란
▷ 공동등록제 도입 역시 곤란
■ 교원단체의 교육감 후보자에 대한 단순한 지지 의사 표명은 허용(선거운동은 금지)
■ 정치적 영향의 최소화를 위한 교육감 선거의 별도 실시는 현 단계에서 불필요
■ 전체 주민 참여 직선제를 당분간, 적어도 2014년 선거까지 최소한 1회 더 유지
▷ 러닝메이트제 및 공동등록제는 주민 직선제의 문제점을 일부 해결할 수 있는 대안이나 정치적 중립성 훼손 우려 및 낮은 인식 수준으로 인해 현단계에서의 도입 곤란
▷ 2018년 선거부터 학부모 전체와 교원 전체가 참여하는 제한적 직선제 검토 필요
▷ 장기적으로는 확고한 전문성을 갖춘 자격자에 대한 교육감 공모제 검토
■ 교육감의 권한과 책무성은 현 수준으로 유지
■ 중앙정부로부터의 분권은 향후 강화 필요
■ 교육감 선출제도의 시･도별 별도 규정은 불필요
(3) 교육위원회 위원 선출제도 개선방안
■ 현행 교육의원의 자격 기준(5년 이상의 교육경력 또는 교육행정 경력) 유지 필요
■ 교육위원회 교육의원 선거에 정당 관여 배제
▷ 정당의 교육의원 후보자 공천 금지
▷ 정당 당원의 교육의원 후보 금지
▷ 교육의원 선거운동에 정당 참여 금지
▷ 교육의원 비례대표제는 정당관여가 확대되므로 불필요
■ 교육의원 선거에서 교원단체의 단순한 지지의사 표명은 허용(선거운동은 금지)
■ 지방의회 내 교육위원회 위원 중 일반의원과 다른 방식의 교육의원 선출제도필요, 따라서 2014년 예정된 교육의원 일몰제는 즉시 폐지
▷ 교육의원제도는 의결기구 통합 속에서도 교육행정과 일반행정의 분리적 요소를 갖는 제도이므로 2014년 선거에서 현재의 규모와 방식 유지 필요
▷ 2018년 선거부터 교육위원회를 교육의원 만으로 구성하는 방안을 대안 중 하나로 모색
▷ 장기적으로는 교육위원회를 별도 기구로 하는 방안 등에 대한 다각적 검토 필요
■ 교육의원 선출은 현행 직선제 방식을 당분간 유지
▷ 교육의원 지역구 광역화에 따른 문제점 해결을 위해 단기적으로 선거공영제 등 검토
■ 중･장기적으로는 교육의원 선출을 학부모 전체와 교원 전체가 참여하는 제한적 직선제로 하는 방안 검토
■ 선출제도 개선과 연계하여 교육위원회 운영 개선
▷ 교육위원회가 교육감 소관 사무 외 시･도지사의 교육지원 사무까지 통합 관장하도록 개선
▷ 일반회계와 교육비 특별회계 상호 조정을 넘어 예산 낭비를 최소화 할 수 있는 새로운 방안 모색
▷ 의결기구 통합 이후 별다른 변화 없는 심의･의결과정의 비효율성 해소
▷ 심의･의결과정에서 나타나는 정당의 영향력 배제, 교육의원만으로 교육위원회를 구성할 경우 정당의 영향력을 어느 정도 해소할 수 있음
▷ 장기적으로 독립형 의결기구로서의 교육위원회안 검토 필요
■ 교육위원회와 교육감의 견제와 협력 메커니즘 정교화
■ 교육의원 선출제도의 시･도별 별도 규정 불필요
(4) 제 언
■ 2014년 선출까지 현행 교육감, 교육위원회 위원 직선제 유지
2010년부터 새로 도입된 직선제 등으로 문제가 노정되고 있는 것은 사실이나 즉각적인 제도 변혁으로 가는 것은 또 다른 부작용을 낳을 수 있으므로 급격한 변화를 피해야 한다. 당분간, 최소한 2014년 선출까지는 직선제, 의결기구의 시･도 의회 내 통합 등 현재의 기본 틀을 유지하는 것이 필요하다. 따라서 교육감, 교육위원회의 교육의원 및 일반의원 선출 방식을 2014년 선거까지 2010년 방식 그대로 유지해야 할 것이다.
■ 교육의원일몰제 폐지, 교육감･교육의원 자격요건 유지
2014년 선출부터 변경하도록 예정되어 있는 교육의원일몰제, 교육감의 5년 자격요건 삭제 조항은 전문성 확보 차원에서 반드시 재고되어야 한다. 교육의원일몰제로 전문성을 가진 교육의원 제도가 없어졌을 때 나타나게 될 부작용 해결 방안이 마련되어 있지 못하고 교육감 자격 요건의 완화 또는 폐지도 전문성 미흡으로 인한 문제 발생의 소지가 있기 때문이다.
■ 구성원의 이해와 선진형 대안의 조화
향후 중･장기적으로, 2018년 선출부터의 적용을 염두에 두고 제도 개선을 구안함에 있어서는 현장의 요구와 선진형 대안의 조화를 모색하는 것이 필요하다. 예컨대, 제한적 직선제는 관련 구성원의 지방교육자치제도에 대한 이해 및 요구에 부응하는 방향으로 개선하는 것이다. 위임형 교육위원회 제도는 구성원의 선호가 높지만 과거 제도로 환원하는 것이므로 획기적인 보완책이 전제되어야 하며 교육감 공모제는 일반인의 인식 수준을 넘어서는 선진형 대안이라고 할 수 있다.
■ 집단간 의사소통 확대 필요
지방교육자치제도의 경우 교육감과 시･도지사, 교육청과 일반 자치단체, 지방의회 내 교육위원회의 교육의원과 일반의원, 교육계와 일반행정계 등 관점과 입장에 따라 중시하는 가치, 개념에 대한 해석, 문제 인식과 해결 방안이 확연히 갈리는 특징이 있다. 그 결과 어느 집단이 더 큰 영향력을 행사하느냐에 따라 정책과 제도가 비합리적으로 변경될 가능성이 있다. 따라서 관점을 달리하는 집단 간에 적극적이고 끊임없는 의사소통과 인식 공유를 위한 장을 적극적으로 마련하는 것이 필요하다.
■ 교육의 정치적 중립성, 자주성 개념의 명확한 정의 필요
지방교육자치제의 핵심 근거로 인식되어 왔던 교육의 정치적 중립성, 자주성에 대한 개념 정의가 보다 분명하게 이루어 질 필요가 있다. 집단에 따라 인식과 해석의 차이가 있을 뿐만 아니라 명확성 측면에서도 개선의 여지가 있으므로 관련 학계의 적극적인 역할이 요구된다.
■ 인사와 예산의 권한-책무성관계 재구조화 및 지방분권의 적정 균형점에 관한 후속 연구
본 연구는 조직 측면을 주로 다룬 바, 지방교육자치의 총체적 개선을 위해 인사와 예산의 권한-책무성 관계를 어떻게 재구조화할 것인가, 즉, 교육감, 시･도지사등의 인사권과 재정권의 범위, 책무성 확보, 갈등 방지 등에 관한 후속 연구가 필요하다. 또한 중앙 정부의 입장과 상황에 대한 분석을 포함하여 지방분권의 적정 균형점을 찾는 후속 연구도 필요하다.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머리말 ... 4
• 연구요약 ... 6
• 차 례 ... 20
• 표 차례 ... 23
• 그림 차례 ... 26
• Ⅰ. 서론 ... 28
• 1. 연구의 필요성 및 목적 ... 30
• 2. 연구 내용 ... 33
• 3. 연구 방법 ... 34
• Ⅱ. 지방교육자치제도 및 선출제도 개관 ... 44
• 1. 지방교육자치제도의 개념 및 역사적 변천 ... 46
• 2. 지방교육자치제도의 가치측면 쟁점 ... 55
• 3. 현행 지방교육자치제도의 구조적 특징과 문제점 ... 63
• 4. 교육감 및 교육위원회 위원 선출제도의 변화 ... 69
• 5. 교육감 선출제도의 현황･문제점 및 주요 대안 ... 72
• 6. 교육위원회 위원 선출제도의 현황･문제점 및 주요 대안 ... 81
• Ⅲ. 선출제도 개선을 위한 관계자 설문조사 결과 분석 ... 90
• 1. 지방교육자치제도의 가치 ... 92
• 2. 교육감의 자격 및 선출제도 ... 101
• 3. 교육위원회 제도･위원의 자격 및 선출제도 ... 124
• 4. 6･2 지방선거 이후 상황 ... 140
• 5. 현행 제도 평가 ... 148
• 6. 설문조사 결과 종합 및 시사점 ... 160
• Ⅳ. 선출제도 개선을 위한 심층면담 결과 분석 ... 170
• 1. 제도 개편 이후 변화 ... 172
• 2. 지방분권 실현 정도 ... 178
• 3. 지방교육에 대한 주민의 관심과 참여 ... 184
• 4. 가치 구현 ... 188
• 5. 효율성 확보 ... 194
• 6. 교육감 직선제 ... 199
• 7. 교육의원 일몰제 ... 208
• 8. 지방교육 의결기구 ... 213
• 9. 행정기구 통합 및 행정연계 ... 218
• 10. 제도 정착을 위한 과제 ... 230
• 11. 심층면담 결과 종합 및 시사점 ... 236
• Ⅴ. 논의 및 개선 방안 ... 248
• 1. 종합 논의 및 제도 개선의 기본 방향 ... 250
• 2. 교육감 선출제도 개선방안 ... 260
• 3. 교육위원회 위원 선출제도 개선방안 ... 268
• 4. 제 언 ... 272
• 참고문헌 ... 276
• 부 록 ... 286
• [부록 1] 교육감･교육위원 선출제도에 관한 설문지 ... 288
• [부록 2] 면담 조사 질문지 ... 292
• [부록 3] 교육정책 포럼 토론문 ... 294
• 끝페이지 ... 320