보고서 정보
주관연구기관 |
한국노동연구원 Korea Labor Institute |
보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 |
한국어
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발행년월 | 2014-12 |
과제시작연도 |
2014 |
주관부처 |
국무조정실 The Office for Government Policy Coordination |
등록번호 |
TRKO201500001505 |
과제고유번호 |
1105008738 |
사업명 |
한국노동연구원 |
DB 구축일자 |
2015-05-16
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초록
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본 연구는 이민정책이 다루어야 할 주요 정책과제로서 노동시장정책에 초점을 맞추고 진행하였다. 여기에는 두 가지 축이 논의의 중심이다. 첫째, 이민자 유입정책으로서 외국인력 정책이고 둘째는 정주형 이민자에 대한 노동시장 정책을 다루었다. 본 연구가 다루는 주제의 광범위성 및 논의수준 등을 고려하여 현 시점에서 논의가 필요로 하는 부분에 대한 쟁점을 중심으로 연구를 수행하였다. 주요 연구결과를 요약하면 다음과 같다.
◈ 체류 외국인 및 이민자 유입추이와 노동시장 참여 실태
체류 외국인의 급격한 증가가 이루어지고 있으며
본 연구는 이민정책이 다루어야 할 주요 정책과제로서 노동시장정책에 초점을 맞추고 진행하였다. 여기에는 두 가지 축이 논의의 중심이다. 첫째, 이민자 유입정책으로서 외국인력 정책이고 둘째는 정주형 이민자에 대한 노동시장 정책을 다루었다. 본 연구가 다루는 주제의 광범위성 및 논의수준 등을 고려하여 현 시점에서 논의가 필요로 하는 부분에 대한 쟁점을 중심으로 연구를 수행하였다. 주요 연구결과를 요약하면 다음과 같다.
◈ 체류 외국인 및 이민자 유입추이와 노동시장 참여 실태
체류 외국인의 급격한 증가가 이루어지고 있으며 주요 대상은 정주형 이민자의 증가이다. 특히 2007년 이후 체류 외국인 변화의 가장 큰 비중을 차지하는 체류자격은 재외동포(34.7%)이고 그 다음으로 영주(13.2%)로 나타나는 등 정주형 이민자의 증가가 두드러진다. 체류 외국인의 경제활동실태 결과분석에 의하면 다음과 같은 특징을 보여주고 있다. 첫째, 정주형 이민자로 볼 수 있는 영주권자의 고용률은 66.1%로 내국인 고용률(2013년 61.4%)보다 다소 높은 데 비해 결혼이민자의 고용률은 44.9%이며 재외동포의 고용률은 60.8%이다. 재외동포 체류자격이 주로 취업으로 이어지고 있음을 알 수 있다. 결혼이민자의 연령분포가 주로 20∼30대임을 감안할 때 이 연령층의 국내 여성 고용률이 20대는 60%대 후반이고 30대는 50%대 중반임을 볼 때 결혼이민자의 고용률은 상대적으로 낮은 실정이다. 둘째, 고용허가제나 방문취업제의 직무는 주로 단순직으로 되어 있으나 직무내용을 보면 직능수준 2종사자 비중이 더 많다. 특히 고용허제의 경우 장치 기계 조작이나 기능 종사자 비중이 전체의 절반 가까이 되는데 이는 외국인력 도입당시의 단순직에 비해 실제 종사하는 직무는 이보다 다소 높은 직능수준을 필요로 하는 직무를 수행하고 있기 때문에 이러한 점을 고려하여 외국인력 선발이나 기능인력 도입과 관련하여 제도개선이 필요함을 시사한다. 셋째, 체류 외국인 취업자의 월평균 임금분포를 보면 100∼200만원이 65.7%로 가장 많고, 그 다음으로 200∼300만 원이며(21.7%)이며, 300만 원 이상은 6.9%이다. 전문취업과 방문취업의 경우 100∼200만 원 범주에 있는 취업자 비중이 각각 79.1%와 73.9%인데 국내 근로자의 임금수준과 비교하면 기능직이나 장치․기계조작원의 경우 비전문취업자의 임금수준은 내국인 근로자에 비해 다소 낮은 것으로 평가되나 단순노무직의 임금은 별 차이가 없을 것으로 판단된다. 정주형 이민자의 경우 고숙련 직무 종사자가 거의 없는 것에서 알 수 있듯이 임금수준은 100∼200만 원의 범주에 있는 취업자의 비중이 전체의 절반을 상회하고 있다. 이러한 특징은 국내의 이민자 계층의 상당수가 저소득 계층이나 고용불안정 상태에 놓여 있음을 시사한다. 이민자 노동시장 통합이슈가 중요함을 시사하고 있다.
◈ 비전문 외국인력 수요의 결정요인 및 내국인 영향 분석
외국인근로자의 수요에 영향을 미치는 요인을 분석한 결과 인력부족은 유의한 영향을 미치는 반면에 임금수준은 유의하지 않다. 이 장에서의 주목할만한 또 한 가지 사실은 외국인 근로자의 임금수준이 내국인 근로자에 비해서 더 낮을 가능성이 높으며 비전문 외국인근로자 유입이 고용보다 임금에 더 부정적인 영향을 미치고 있는 것으로 확인되고 있다. 유사한 일을 하는 내국인 근로자와 비교할 때 생산성 차이보다 임금격차가 더 크다는 점, 중소기업의 외국인 일자리 얻기를 희망할 가능성이 높은 장년 근로자나 여성 근로자들보다는 생산성은 더 높으면서 임금수준은 더 낮을 가능성이 높은 것으로 조사되고 있다. 그 결과 기업들은 내국인 근로자보다 외국인 근로자를 더 선호할 가능성이 존재하고 있는 것이며, 이것이 사실이라면 외국인 근로자의 내국인 노동시장에 미치는 영향이 갈수록 커질 가능성이 높다. 이러한 분석 결과로부터 얻을 수 있는 정책적 시사점 중의 하나는 외국인 근로자가 진짜 필요한 곳에 배분할 수 있는 구조를 가질 필요성이 제기되고 있다. 외국인 근로자 고용을 통해서 얻을 수 있는 추가적인 이점이 있어서 외국인 근로자에 대한 가수요가 발생할 수 있기 때문에 진짜 필요한 곳에 외국인 근로자를 배분하지 않으면 인력부족 문제도 해소되지 않고 외국인 근로자 수요도 무한정 늘어날 위험이 있다. 본 연구의 또 한 가지 시사점은 외국인 근로자 고용에 따른 인건비 절약의 여지를 없앨 필요가 있다는 점이다. 이런 점에서 외국인 근로자 고용과 내국인 근로자 고용에 따른 인건비들을 서로 맞출 필요가 있다. 이것을 위해서 외국인 근로자의 임금수준을 내국인 근로자에게 맞추도록 하거나, 아니면 외국인 근로자와 내국인 근로자의 임금격차를 감안해서 그에 준하는 금액의 외국인 근로자 고용분담금(Levy)을 부과하는 방향으로 나갈 필요가 있다. 다음으로는 본 장의 두 번째 이슈인 외국인력 배분과 관련한 분석결과의 시사점이다. 그 동안 외국인력의 내국인 영향 문제는 대체성인지 아니면 보완성인지에 대한 분석이 주로 이루어졌는데 본 연구는 이러한 관점을 벗어나 외국인력고용허용 한도라는 관점에서 이 이슈를 다룸으로써 외국인력을 필요로 하고 상대적으로 외국인력 공급의 확대가 보완성을 갖을 수 있는 영역이 구분된다면, 해 당 영역을 중심으로 정책의 유효성을 갖을 수 있을 것이다. 이 장에서의 분석결과를 종합해 볼 때 외국인근로자의 허용한도를 채우는 기업에서는 최소한 외국인 근로자의 고용이 내국인 근로자의 고용을 대체하는 것은 아니라는 점을 알 수 있다. 이러한 결과는 제도적으로 내국인 근로자의 고용이 어려운 경우에 외국인 고용을 허가하는 것에 따른 것이라고 볼 수 있다. 하지만 그동안 외국인 근로자의 유입이 국내 근로자에게 돌아올 일자리를 잠식한다는 우려에 비추어 볼 때 본절의 결과는 정책적 함의를 가지고 있다고 할 수 있다.
◈ 외국의 사례와 시사점
여기서는 본 연구의 주제와 부합하여 두 가지 이슈를 다루고 있다. 첫째는 외국인력 정책과 관련한 사례연구이고 둘째는 이민자 노동시장 통합과 관련한 사례연구이다. 연구의 시사점은 다음과 같다. 먼저, 주요국의 외국인력정책의 동향과 정책쟁점에 대한 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 캐나다와 호주 같이 오랫동안 점수제를 통해 ‘잠재력’ 만으로 이민자를 선별해 온 전통적 이민국가에서도 일자리 제의 등 노동시장 ‘성과’가 중요한 선별기준이 되고 있다. 점수제를 운영함에 있어 일자리 제의를 받은 외국인에게 가산점을 부여함으로써 노동시장의 수요를 반영하는 이민정책을 운영하고 있다. 둘째, 각국은 외국인력을 도입함에 있어 노동시장과의 연계성을 가장 중요한 요소로 고려하고 있고, 노동시장 분석을 통해 객관적인 자료를 생산하여 외국인력 도입에 참고하고 있다. 노동시장 지표에 관한 분석과 다양한 이해관계자와의 협의를 통해 인력부족직업 리스트를 작성한다는 공통점이 있다. 셋째, 각국은 자국이 유치하고자 하는 해외인재들을 제외한 모든 외국인력 도입시 국내 노동시장에 대한 보호 원칙을 견지하고 있다. 사업주에게 내국인 구인노력을 하거나 채용하는 외국인력에게 최소한의 근로조건을 의무화하면서, 외국인력 고용이 국내 노동시장에 부정적인 영향을 미치지 않도록 하고 있다. 물론 인력이 절대적으로 부족하거나 수요가 많은 직업의 경우 내국인 일자리 침해의 가능성이 없을 것으로 판단하여, 내국인 구인노력 절차를 요구하지 않고 있다. 최근의 경향은 전 세계적으로 기술인력 중심으로 외국인력정책을 발전시켜 왔고, 노동시장과의 연계성을 구체적으로 실현하기 위해 인프라 구축을 더욱 강조하고 있다는 점이다. 다음으로 해외 주요 이민 수용국가와 유럽연합 등 국제사회에서 시행되고 있는 이민자 노동시장 통합정책 동향에 대한 검토 결과, 우리에게 주는 정책적 시사점을 다음과 같이 정리해볼 수 있겠다. 첫째, 다양한 유형의 이민자들의 노동시장 통합 상황을 주기적으로 점검하고, 국제적 기준에 비교하여 국내 이민자의 통합 상황을 가늠할 수 있도록 국제기준에 맞는 지표생산이 필요하다. 최근 발표된 OECD이민자통합지표에 일본, 칠레와 함께 한국 통계가 대부분 누락되어 있어서 이에 대한 국가차원의 관심과 관리가 필요하다. 본문에 살펴 본 이민자통합지표는 국제비교 뿐 아니라 국가 및 국내 지역차원에서도 활용될 수 있다. 실제 독일, 덴마크 등 여러 나라에서는 이 지표들을 근거로 국가차원, 또는 주정부나 도시차원의 이민자통합보고서를 매년 정기적으로 발표하고 있다. OECD의 회원국으로서 한국도 이러한 국제적인 이민자통합정책의 흐름에 지속적으로 관심을 가지고 벤치마킹함으로써 후발 이민국가의 이점을 최대한 살릴 수 있도록 해야 할 것이다. 둘째, 이민 1세대의 노동시장 성과를 높이기 위하여 이들을 대상으로 하는 직업교육이 “계속교육” 방식으로 기업체, 공공취업서비스기관, 직업교육기관이 연계하는 형태로 시행되고 있다는 점과 장기체류이민자들이더라도 직업연계 된 언어교육을 받을 수 있도록 하고, 기업과 협업을 통한 일․학습병행 직업교육방식 등은 점차 늘어가고 있는 동포나 결혼이민자를 위한 노동시장통합정책 개발 시 적극 벤치마킹할 만하다. 셋째, 최근 이민 2세대의 노동시장통합을 촉진하기 위해 유럽의 선발이민국가에서 개발되고 있는 다양한 정책방안들에 대해서 교육 시스템과 노동시장 작동시스템이 한국과 많이 차이가 있다고 하더라도 지속적인 관심을 가지고 벤치마킹해볼 필요가 있겠다. 같은 맥락에서 유럽연합에서 운영하고 있는 유럽통합웹사이트처럼 우리나라도 지역차원에서 이민자와 이민 2세들의 노동시장통합 증진을 위해 시행하고 있는 프로그램들 중 서로 벤치마킹할 만한 좋은 프로그램들은 언제든지 공유할 수 있도록 시스템을 갖추고, 여기서 해외에서 좋은 프로그램으로 적극 추천되고 있는 정책과 사업들도 통합정책관련자들이 언제나 접근하여 볼 수 생각해 볼 수 있도록 할 필요가 있다. 마지막으로 지금까지 국내 외국인력정책이 단기순환을 전제로 한 단순기능인력 활용에만 집중되어 있어서 이민자의 학력이나 기술인증에 대해서는 무관심해왔다. 하지만 앞으로 숙련기술 외국인력에 대한 수요도 점차 확대될 전망이며, 귀환 동포나 결혼이민자 등 이주 배경을 가진 장기체류 또는 영주 이민자 집단도 점차 확대될 전망이기 때문에 해외취득 학위 및 기술, 기능인력 평가 및 인증시스템을 구축하는 것에 대한 정책적 관심도 요구된다. 그리고 해외취득학위나 자격에 대한 평가결과 부족한 부분들을 보충해줄 수 있는 교육 및 훈련시스템을 갖추는 것도 동시에 고민해야할 정책과제이다.
◈ 체류 외국인 및 이민자 노동시장 정책 쟁점
여기서는 현 시점에서 한국의 이민정책의 쟁점을 짚어보고 이민자유입정책대상인 외국인력정책의 쟁점들을 구체적으로 짚어보고 있다. 주요 논의내용은 다음과 같다. 먼저 총론적 성격으로 이민정책의 중장기과제와 관련하여 이민정책의 목적 및 향후 나아갈 방향에 대한 핵심 논의에 대해 정리하였다. 전략이라는 관점에서의 이민정책에 대한 체계적인 논의가 필요한 시점인데 현재의 여건은 이에 대한 논의가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 외국인력 정책은 외국인력 유입의 사회경제적 영향에 대한 광범위한 논의를 토대로 필요 분야와 필요 규모 등에 대한 정책적 판단이 필요하지만 현재는 일차 수요자인 기업의 인력부족이라는 제한된 논거에 기초하고 있음으로 인해 논의가 확장되지 못하는 한계가 있다. 따라서 선별기능의 강화와 이민자 유입에 따른 사회경제적 비용을 줄이고 편익을 제고하기 위한 체류지원 및 통합 정책의 확대, 이민자에 대한 법․행정 조치의 엄격성, 기업내 인적자원관리의 효율화, 이민에 대한 국민인식의 변화 등 다양하고 종합적인 논의의 틀을 토대로 이민정책의 방향에 대한 모색이 이루어져야 한다. 이러한 요소들을 고려한 정책은 국내 노동시장이나 이민의 유입에 따른 사회경제적 부정적 영향이 최소화될 수 있을 것이다. 특히 국내 노동시장의 보완성을 통한 내국인 근로자의 임금이나 근로조건 나아가 국민의 삶의 질 개선 뿐 만 아니라 이민자의 권익과 경제적 여건이 개선될 수 있을 것이다. 다음으로는 이러한 총론을 토대로 한 구체적인 실천방안의 모색으로 외국인력 도입체계와 관련한 쟁점이다. 여기서는 크게 두 가지 쟁점을 논의하고 있다. 첫째, 외국인력 도입허용 분야에 대한 논리적 근거의 도출문제이다. 어떤 분야에 외국인력을 도입할 것인지는 외국인력 정책의 핵심요소이다. 전문인력 분야든 비전문인력 분야든 외국인력 도입분야의 결정은 객관성과 당위성을 담보해야 한다. 여기서 객관성이라는 것은 공개된 지표를 통해 외국인력 공급이 필요한 분야를 도출할 수 있어야 하며, 당위성은 이러한 지표의 선정이 타당하다는 논거가 제시되어야 함을 의미한다. 객관적이고 타당성 있는 근거를 마련하고 이를 토대로 정책을 수행하여야만 이민이 갖는 정치적 경제적 갈등이나 영향을 관리하기가 용이하며 이민자 유입정책이 갖는 당위성을 확보할 수 있을 것이다. 둘째는 외국인력의 통합관리이다. 이 이슈에 대해서는 그 동안 많은 논의가 이루어져 왔으나 여전히 풀리지 않고 있다. 부처간 이해관계의 영향이 있는 것으로 판단된다. 종합적인 노동시장 환경변화에 부합하여 필요한 인력분야를 도출하고 이에 적합한 도입체계를 마련하는 것이 중요하며 이는 숙련수준별 외국인력 도입체계를 재구축함을 의미한다. 끝으로 숙련형성과 관련한 쟁점이다. 숙련형성은 이민자의 활용전략과 관련되어 있다. 현행 외국인력 제도는 비전문인력에서 전문인력으로 이동가능성을 부분적으로 허용하고 있고 외국인력의 숙련향상에 대한 훈련지원정책도 실시하고 있다. 인력의 선발과정뿐만 아니라 인력의 활용측면에서 생산성제고라는 관점이 중요하며 이를 위한 도입 및 활용정책의 개선이 적극 요청되고 있다.
◈ 이민자 노동시장 통합실태와 쟁점
전국다문화가족 실태조사를 활용하여 결혼이민자와 다문화 청소년의 취업실태와 노동시장 통합을 분석하였다. 주요 분석결과는 다음과 같다. 여성 결혼이민자의 노동시장 통합의 양적인 측면은 그간내국인 여성과 큰 차이는 없다. 그러나 질적인 측면은 매우 열악하다. 내국인 기혼 여성과 비교할 때, 종사상의 지위에서 결혼이민자는 임시직이거나 일용근로자인 경우가 더 많고, 특히 일용직인 경우는 3배 이상이나 더 많다. 직업 면에서는 여성 결혼이민자는 내국인에 비해 서비스직과 기능직, 기계조작조립직 그리고 단순노무직에 훨씬 더 많이 집중되어 있다. 그리고 결혼이민 여성은 60시간 이상 장시간 근로자인 경우가 15%나 더 많았다. 임금 면에서는 내국인 기혼여성의 임금은 양극화되어 있음에 비해, 결혼이민 여성은 월 소득이 50만원~150만 원 사이에 훨씬 더 집중되어 있었다. 본 연구결과를 바탕으로 여성 결혼이민자의 노동시장 통합을 위한 구체적인 정책대안은 첫째, 자녀양육 지원이야말로 이들의 취업제고를 위한 가장 중요한 지원이다. 둘째, 그간 여성 결혼이민자의 과반수 이상이 2009년과 2012년 모두 한국어 교육 등 교육이나 지원을 받았으나, 직업훈련을 받은 경우는 매우 적은 편이다. 이들의 취업의향이 매우 높은 점을 고려하여, 좀 더 적극적인 직업교육 및 훈련이 필요하다. 나아가 한국어 교육도 중요하나, 이들의 취업의향이 매우 높다는 점을 감안하여, 노동시장 특화적인 한국어 교육으로 전환할 필요가 있다. 셋째, 저임금 자체도 중요한 장애요인이므로, 단시간근로보다는 탄력적인 근로가 될 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다. 넷째, 직장 일터에서의 차별을 방지할 수 있는 더욱 적극적인 법적 제도적 장치가 필요하다. 다섯째, 지금까지 너무 맞춤형 지원을 모색하는데 급급하였다면, 이제는 방향을 바꾸어 보편주의적 원칙에 따른 정책시행이 가장 중요해 보인다. 즉 국내 경력단절여성에 대해 ‘일-가정 양립’을 지원하기 위한 정책들을 결혼이민 여성에게도 적극 적용할 필요가 있다. 즉 그간 너무 맞춤형으로 펼쳐진 정책들을 이제는 보편주의적 정책으로 원칙에 충실해질 필요가 있다. 한편, 본 장에서 수행한 다문화가정 자녀의 노동시장 이행에 대한 분석결과의 시사점은 다음과 같다. 한국성장 다문화 청소년과 외국에서 주로 성장한 중도입국 청소년의 노동시장 실태와 통합 정도는 매우 차이가 있었다. 우선 한국에서 성장한 다문화 자청소년은 11.2%만이 재학도 아니고 취업도 아닌 NEET 상태이다. 그러나 중도입국 자녀들의 NEET 상태는 무려 37.7%로 3배 이상이다. 이들이 취업한 경우에는 성별과 한국성장 여부별로 차이가 있었다. 우선 다문화 청소년(남성)은 주로 상용근로자로, 청소년(여성)은 임시근로자로 그리고 중도입국 청소년은 남녀 모두 임시근로자로 일하는 경우가 많았다. 중도입국 청소년은 남녀 모두 단순노무직에서 일하는 경우가 많고, 노동시간이 길고, 저임금으로 한국에서 성장한 다문화 청소년에 비해 노동시장에서의 상황이 매우 열악하였다. 그러므로 한국에서 성장한 경우에 비해 일하면서 느끼는 어려움도 더 컸다. 특히 중도입국 청소년은 한국말 의사소통, 저임금, 장시간 근로 등의 어려움을 느끼고 있었다. 재학상태도 아니고 취업상태도 아닌 현재 NEET 상태인 다문화 청소년은 대부분(한국성장 청소년은 87.2% 중도입국 청소년은 91%)이 향후 취업의사가 매우 높았다. 한편 중도입국 청소년의 차별 경험은 한국성장 다문화 청소년에 비해 거의 3배나 더 많았다. 국내에서 성장한 다문화 청소년은 친구들로부터 차별받는 경우가 더 많았고, 중도입국 청소년은 모르는 사람들로부터 차별받는 경우가 더 많았다. 향후 여성 결혼이민자와 다문화청소년의 한국 노동시장 통합을 위해서는 양적인 측면보다는 질적인 측면의 개선을 위한 많은 노력이 필요하다.
◈ 외국인 및 이민자 노동시장 정책과제
이 장에서는 앞에서의 논의를 토대로 정책과제를 제시하였다. 먼저 총론으로서 이민정책의 방향을 논의하였으며 결론적으로 이민정책에 대한 중장기적 전략모색의 필요성을 강조하고 있다. 이민정책은 많은 부분이 정치적 결정이며 국가의 정책아젠다로 설정할 필요가 있다는 점이다. 이민정책이 정치적 결정이라는 의미는 환경적 요소에 기인한 이해관계자의 수요에 부합하는 대응적 성격을 벗어나 정책 선택의 문제이고 이러한 정책선택은 다양한 이해관계자의 의견조율이나 협력 또는 합의가 필요한 영역의 성격을 갖고 있다는 점이다. 이런 점에서 효과적인 이민정책의 수립을 위해서는 개별 정책 프로그램의 효율화도 중요하지만 종합적인 틀 하에서의 접근이 요구된다. 따라서 이민정책을 국가성장전략의 모색을 위한 핵심적인 정책 아젠다의 하나로 설정하고 이에 대한 종합적인 검토가 필요하다. 이민정책은 현재 진행형이면서도 미래에 대한 선제적 대응의 성격을 갖고 있기 때문에 단기적 이슈와 중장기적 과제에 대한 전략적 접근을 지금부터 준비해 나가야 할 것임을 강조하였다 이러한 총론을 토대로 현 단계에서의 정책제안을 제시하였다. 우선 직종별 도입체계와 필요인력의 검증체계의 구축방안을 제시하고 구체적으로 외국인력 도입허용업종 결정체계 개선방안에서 현행 전문인력 도입체계의 도입허용분야의 결정체계 및 운영방안의 개선방안을 제시하였다. 또한, 비전문인력 도입체계 개선방안으로 도입허용분야, 도입쿼터 결정체계, 외국인력 수급체계의 개선 등의 방안을 제시하였다. 끝으로 이민자 노동시장 통합정책의 방향성과 관련하여 국민․주민을 대상으로 하는 ‘보편적 서비스’에 의거하여 이민자 통합 문제를 다루는 보편주의를 지향할 필요가 있음을 강조하였다.
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