보고서 정보
주관연구기관 |
한국보건사회연구원 Korea Institute for Health and Affairs |
보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 |
한국어
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발행년월 | 2009-03 |
주관부처 |
보건복지가족부 Ministry for Health, Welfare and Family Affairs |
등록번호 |
TRKO201500006922 |
DB 구축일자 |
2015-06-13
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초록
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1. 서론
담배가격에는 소비세, 지방교육세와 같은 세금과 건강증진부담금과 같은 부담금 등 다양한 형태의 세금이 포함되어 있다. 본 연구에서는 우리나라 담뱃세의 효율성과 형평성을 평가함으로써 담뱃세의 효율성과 형평성을 제고할 수 있는 담배세금제도의 개선방안을 제안하고자 한다. 구체적인 목적으로는, 첫째, 적절한 담뱃세의 기준인 효율성과 형평성을 이론적으로 고찰하고 그 현황을 실증적으로 검토하고, 둘째, 사회경제적 계층별 담배수요의 가격탄력성과 금연의향가격 추정을 통하여 담뱃세의 형평적 부과 방안을 제시하며, 셋째, 담뱃세의 효율
1. 서론
담배가격에는 소비세, 지방교육세와 같은 세금과 건강증진부담금과 같은 부담금 등 다양한 형태의 세금이 포함되어 있다. 본 연구에서는 우리나라 담뱃세의 효율성과 형평성을 평가함으로써 담뱃세의 효율성과 형평성을 제고할 수 있는 담배세금제도의 개선방안을 제안하고자 한다. 구체적인 목적으로는, 첫째, 적절한 담뱃세의 기준인 효율성과 형평성을 이론적으로 고찰하고 그 현황을 실증적으로 검토하고, 둘째, 사회경제적 계층별 담배수요의 가격탄력성과 금연의향가격 추정을 통하여 담뱃세의 형평적 부과 방안을 제시하며, 셋째, 담뱃세의 효율적 사용 측면에서 건강증진기금의 안정적 운용 방안 및 효과적 활용 개선방안을 제시하는 것을 포함한다.
2. 담배가격제도의 분석틀
담배가격제도의 분석틀은 효율성과 형평성으로 정의할 수 있다. 담뱃세의 효율성에 대한 평가는 담뱃세로 인한 조세 수입이 예상대로 증가하는지, 흡연의 사회적 비용만큼 세금이 부과되고 있는지, 그리고 흡연이 감소하는지의 여부로 평가된다.
먼저 담뱃세로 인한 조세 수입에 있어서는 담뱃세가 인상되어 수요가 감소하더라도 결코 조세 수입이 감소하지 않는 것으로 요약된다. 외국의 사례와 같이 우리나라의 담배소비세는 담뱃세 인상 이후에도 그 수입이 계속 증가하는 것으로 나타났다.
두 번째, 흡연의 사회적 비용만큼 담뱃세가 부과되고 있는가에 대해서는 흡연의 사회적 비용은 연구 방법에 따라 매우 다르고 따라서 담뱃세가 적정하게 부과되고 있는가를 판단함에 있어서도 쉽게 결론을 내릴 수가 없다고 할 수 있다. 이러한 논의에서 고려해야 할 것은 실제로 흡연자들은 흡연의 결과를 완전하게 알고 있지는 못하며 중독성이 있는 담배를 소비하고자 하는 결정을 근시안적으로 하는 경향이 있다는 것이다. 이러한 사실들은 지금까지 밝혀진 흡연의 사회적 비용보다 더 많은 비용이 숨겨져 있다는 것을 뜻하며 따라서 담뱃세를 추가적으로 부과하는 것이 타당하다는 것을 말해 준다.
셋째, 담뱃세로 담배 소비를 감소하는 결과를 얻을 수 있는지를 효율성의 지표로 볼 수 있다. 외국의 경우 담배가격인상은 담배소비의 감소와 그 추이를 같이하는 것으로 나타났다. 우리나라의 경우도 1999년과 2000년에 담배가격이 낮았을 때는 담배소비량이 높았다가 2001년과 2002년의 담배가격 인상으로 소비량이 감소하는 경향을 나타내었다. 2004년 담배가격의 인상은 사재기 현상을 발생시켜 2004년 담배
소비량을 일시적으로 급증시켰으나 다시 2005년에는 급감하는 경향을 보였다. 2005년 이후에는 담배가격의 변화가 없었고 이는 실질가격의 하락을 의미하며 일반적인 소비이론에 따라 담배소비량은 다시 증가하는 것을 알 수 있었다.
현재 우리나라에서 담뱃세는 모든 소득계층에 동일하게 부과되기 때문에 소득 역진적, 즉 수직적 형평성에 위배되는 것으로 보인다. 우리나라 담배소비세의 형평성을 지수로서 산출한 결과 조세집중도와 KPS 지수를 기준으로 하였을 때 담배소비세의 소득 역진성이 강하여 형평성이 약한 것으로 평가되었다. 국내에서는 사회경제적 계층별 담배 수요의 가격탄력성 자료가 부족하여 담배세 인상이 담배세의 역진성을 오히려 감소시킬 수 있는지에 대한 객관적인 해답을 얻기 어려우므로 사회경제적 계층별 담배 수요의 가격탄력성에 관한 연구가 요구된다고 할 수 있다.
3. 담뱃세의 구조와 담배가격
담배의 소매가격은 도매가격, 소매 마진, 그리고 총 세금으로 구성된다. 도매가격은 다시 생산 비용, 생산자 이익, 그리고 도매 마진으로 구성된다. 담뱃세는 종량세, 종가세, 부가가치세 등을 포함할 수 있다. 우리나라 담뱃세에는 담배소비세, 지방교육세 폐기물부담금 건강증진부담금, 부가가치세를 포함하고 있으며 부가가치세를 제외하고는 종량세이다. 우리나라와는 달리 EU 국가들의 담뱃세는 종량세와 종가세의 혼합세 체계로 구성되어 있다.
담배가격의 특성을 비교해 봤을 때, 담배가격에서 세금비중이 높은 국가일수록 소비자 판매가격도 높은 경향이 있다. 또한 담뱃세 구조에 따라 담배가격의 차이가 있었는데, High income 국가들에서는 종량세만 부과하는 국가, 혼합세를 부과하는 국가에서의 담배 가격이 높았고, 종가세를 부과하는 국가에서의 담배 가격이 가장 낮았다.
4. 사회계층별 담배수요의 가격탄력성
1985년부터 2007년까지의 가계조사자료를 이용하여 담배의 가격탄력성을 추정하였다. LA/AIDS 모형을 이용하여 SUR 방법을 적용하였고, 특징적으로 사회경제적 특성별 담배 가격탄력성을 도출하였다. 사회 경제적 특성별 가격탄력성 추정결과를 보면 소득수준, 가구주 교육수준, 가구주 연령수준에 따라 다양한 가격탄력성이 도출되었다. 소득수준이 높아질수록 가격에 민감하게 반응하지 않았고, 가구주 교육수준별로는 소득수준의 차이만큼 분명한 차이를 보이지는 않지만 가구주의 교육수준이 높을수록 가격탄력성이 낮게 추정 되었다.
현재 종량세 중심의 담배소비세의 조세형평성을 개선하기 위하여 가격에 일정비율의 종가세 중심으로 담배소비세를 변경할 경우 그 효과를 파악하는데 소득수준별 가격탄력성의 추정치가 수요 감소와 조세수입의 산출에 구체적인 근거자료가 될 수 있을 것이나 보다 구체적인 정책효과는 가상적인 모의세제변화와 소득수준별 담배소비량의 파악등과 함께 추정될 수 있을 것이다.
5. 사회계층별 금연의향가격
본 연구에서는 남자 흡연자 504명, 여자 흡연자 295명을 대상으로 금연의향가격을 조사하였다. 조건부가치측정법으로 최대지불의사금액을 추정한 결과 평균 금연의향가격은 원이었고 이 금액에서 3,862 , 현재 지불하고 있는 담배 가격을 제외한 추가 지불의사금액은 평균 1,466원이었다. 2006년의 유사 연구에서 조사한 결과와 비교 했을 때 500원 인상으로 금연의향을 가지는 흡연자의 수가 41%에서 61%로 증가한 것으로 미루어 볼 때 담배 가격 인상을 통해 금연을 유도할 수 있는 좋은 기회임을 알 수 있다.
마지막으로 추가지불의사금액을 흡연의 소비자 잉여로 정의하고 이를 통해 각 계층별로 담배 수요의 가격탄력성을 추정해 본 결과 남자, 50대와 60대, 중졸 및 고졸, 101~300만원의 중하위소득계층, 그리고 유배우 흡연자들이 다른 집단에 비해 가격에 더 민감하게 반응할 것으로 예상된다.
6. 건강증진부담금의 효율적 활용방안
건강증진부담금과 같은 목적세 성격을 가진 부담금이 타당성을 갖는 것은 다음의 경우이다. 첫째, 부정적 외부성의 교정, 즉 담배의 소비나 생산을 제한하는 직접적 규제 또는 교정세류의 세금 부과로 외부효과의 원인 행위를 단념시키기 위한 경우이다. 둘째, 담배는 소비를 감소함으로써 건강을 증진시킬 수 있어 비정상재로 간주될수 있고 정부가 온정주의적 입장에서 건강에 해를 끼치는 소비유형을 감소시키기 위한 경우이다. 셋째, 빈곤층, 저소득층, 실직자 등에서 저가담배를 위주로 담배소비가 높다고 한다면, 담배 소비에 대해 부담금을 부과하고 이를 금연관련 사업을 위한 재원으로 활용하게 된다면, 저소득층의 수혜가 높아진다는 측면에서 볼 때 소득불평등의 측면이 상당부분 완화된다고 논의할 수 있다.
건강증진부담금은 전액 건강증진기금으로 들어가지만, 기금의 규모가 커짐에 따라 담배부담금으로 조성된 재원을 건강증진사업이외의 일반보건의료지원 사업, 건강보험지원 및 기타복지사업에 투자하는 등 흡연과 유관하지 않은 사업에 지출하고 있는 점은 수익자부담원칙에 위배되는 것으로 문제점으로 지적될 수 있다.
그러나 한편 건강증진사업은 국민건강증진이란 목표를 달성하는 데에 장기적인 비전과 전략을 가지고 추진해야 한다는 점에서 안정적 재원확보가 필요하다. 이를 위해서는 일반회계보다는 기금이나 특별회계의 형태로 운영하는 것이 장기적 비용효과성이 클 수 있다 특별회계로 관리하면 . 예산운영의 투명성을 확보할 수 있고 사업계획 작성에 신중하고 치밀한 준비를 하게 되는 장점이 있는 반면 예산운영의 유연성이 떨어질 수 있다는 단점이 있다. 반면, 기금으로 관리할 경우 상황 변화에 유연하게 예산을 운용하는 장점이 있으나, 예산의 엄정하고 투명한 관리 측면에서 상대적인 취약점이 있을 수 있다. 기금회계와 특별회계 방식의 장단점을 따져 어느 방식이 정책 목표를 달성하는 데에 가장 효과적이고 효율적인지 정책적인 판단이 필요하다.
중앙정부의 정책 기획은 지역별 특성을 반영하지 못하는 단점이 있다. 지방자치단체는 지역주민 건강에 대한 관심 미흡과 재원의 부족으로 건강정책을 개발 및 추진 하는데 소극적이다. 이에 대한 대안으로 지방자치단체에 건강정책으로 활용할 수 있는 자율적 재정을 신설하는 방안(이주열 외, 2007)이 제안된 바 있다. 즉, 건강증진 기금의 70%를 시도별 건강기금으로 지원하여 지역 특성에 필요한 사업을 운영하도록 한다. 이렇게 할 경우 시도별 건강기금의 일정 비율을 저소득층을 위한 사업비로 활용하도록 법에 명시하는 것이 필요하다.
7. 결론
본 연구에서는 담배세의 효율성과 형평성을 분석틀로 하여 우리나라 담배가격제도를 분석하였다. 그 결과를 종합하면 효율성의 측면 중에서 조세 수입의 증가와 흡연량 감소에 있어서는 효율적이었다고 평가된다. 하지만 형평성의 측면에서는 개선의 여지가 많이 있다고 판단된다. 담배세의 형평성을 제고하기 위해서는 흡연율이 상대적으로 높은 저소득계층 등의 흡연을 감소시킬 수 있는 방안이 요구된다. 다음은 담배세의 형평성을 제고하기 위한 개선방안에 관한 논의이다.
우리나라 담배 소비 실태를 조사한 결과에 의하면 담배가격의 범위가 좁아서 대부분의 흡연자가 2,500원과 2,000원 담배를 사용하고 있었다. 따라서 사회경제적 특성별 담배수요의 가격탄력성의 분석 결과 저소득계층에서의 가격탄력성이 크다는 결론이 나오긴 하였으나 담배가격 인상으로 인한 조세부담의 형평성을 제고하기 위해 종량세 체계를 종가세 체계로 전환하는 것은 실효성이 약할 것이라고 예상된다. 뿐만 아니라 흡연자의 금연 유도라는 보건학적 목적을 달성하는 데는 종량세 체계가 적절하기 때문에 결론적으로 현재의 종량세 체계를 유지하는 것이 바람직하다고 할수 있다.
그러나 현재의 담배소비세 등의 담배세는 법령의 개정을 통해서 매우 어렵게 인상하게끔 되어 있기 때문에 흡연자의 금연 유도라는 목적을 적절하게 달성할 수 없다 따라서 종량세 체제를 유지하면서 . 물가상승 혹은 그 이상의 물가를 반영하여 자동적으로 세금을 올리는 체제를 도입하는 것이 좋겠다.
본 연구의 흡연자 조사결과 지금은 3년 전에 비해 흡연자들이 담배 가격 인상으로 금연을 더 쉽게 할 수 있을 것으로 분석되었다. 즉, 500원 인상으로 3년 전에는 41%의 남성 흡연자가 금연의향이 있었으나 지금은 61%의 남녀 흡연자가 금연의향이 있는 것으로 조사되었다. 아마도 지금의 경제사정 악화가 그 원인일 것이다. 언젠가는 담배가격을 인상하여 흡연을 감소하고자 한다면 흡연자들이 가격 상승에 민감한 지금이 적절한 시기라고 할 수 있을 것이다.
본 연구에서는 제한된 자료이기는 하지만 사회경제적 계층별로 담배수요의 가격 탄력성을 산출하였다. 그 결과 성인의 경우 연령이 높을수록, 소득이나 교육수준이 낮을수록 가격 상승에 더 민감하게 반응할 것으로 판단되었다. 낮은 사회경제적 계층이 담배가격의 인상에 의해 흡연을 더 많이 감소한다면 그것은 바람직한 정책이라고 할 수 있을 것이나, 미래에 흡연으로 인한 사회적 비용을 더 많이 발생시킬 수 있는 젊은층이 흡연을 상대적으로 덜 감소시킨다는 점은 담배가격 인상 이외에 비가격정책을 실시할 때 이 연령층에 대한 특별한 고려가 있어야 함을 시사한다.
마찬가지로 금연의향가격조사에서 도출한 가격탄력성에서는 여성이 남성보다 담배수요의 가격탄력성이 낮으므로 여성에 대해서도 가격정책 이외에 여성에 효과적인 비가격정책이 개발되어야 할 필요성이 있음을 알 수 있다.
Abstract
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The purpose of this study was to suggest some ways we could improve the efficiency and equity in tobacco taxation.
Although the price elasticity of tobacco demand was found to be greater among those with lower socioeconomic backgrounds, introducing ad valorem tax to the cigarette tax will not be
The purpose of this study was to suggest some ways we could improve the efficiency and equity in tobacco taxation.
Although the price elasticity of tobacco demand was found to be greater among those with lower socioeconomic backgrounds, introducing ad valorem tax to the cigarette tax will not be very effective in improving the tax equity because the cigarette price range is relatively narrow. In addition, the specific tax is superior for achieving the public health goal of smoking cessations. Therefore, it is desirable to maintain the current specific tax system.
However, the current tobacco taxes are very difficult to raise and therefore are not proper to achieve smokers' smoking cessations, because tax change can happen from the change in the related legislations. In this sense, we suggest that an automatic system should be introduced for the tobacco tax to be raised in commensurate with or in the more rapid increase rate of the consumer price index.
If we maintain the tobacco taxes in their specific tax form, people from the lower income group will pay more tax out of their income than their counterparts. To compromise this negative aspect of the specific taxation, a greater portion of the Health Promotion Fund should be used for the low income people.
The theoretical considerations and empirical results provided in this study could be used in making effective strategies for tobacco tax increase and the improvement in the equity in tobacco taxation.
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