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Kafe 바로가기주관연구기관 | 한국노동연구원 Korea Labor Institute |
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보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 | 한국어 |
발행년월 | 2013-11 |
주관부처 | 고용노동부 Ministry of Employment and Labor(MOEL) |
과제관리전문기관 | 고용노동부 |
등록번호 | TRKO201600013784 |
DB 구축일자 | 2016-12-17 |
제1장 머리말
1. 연구의 목적 및 필요성
일을 하고 있거나 일할 능력이 있지만 자신과 그 가족이 빈곤을 벗어나지 못하는 사람들을 근로빈곤층이라고 부른다. 어떤 방식으로 측정하든, 근로빈곤율은 외환위기 이전보다 높은 수준을 기록하고 있다. 노인 빈곤율이 워낙 높지만, 빈곤층 가운데 근로연령대가 차지하는 비중도 절반에 이른다.
근로빈곤 문제는 저소득 노동시장의 취약성과 사회안전망의 사각지대가 함께 작용한 결과라고 할 수 있다. 취업을 통해 빈곤을 벗어나는 사람들이 많지만 어떤 일자리라도 일하는
제1장 머리말
1. 연구의 목적 및 필요성
일을 하고 있거나 일할 능력이 있지만 자신과 그 가족이 빈곤을 벗어나지 못하는 사람들을 근로빈곤층이라고 부른다. 어떤 방식으로 측정하든, 근로빈곤율은 외환위기 이전보다 높은 수준을 기록하고 있다. 노인 빈곤율이 워낙 높지만, 빈곤층 가운데 근로연령대가 차지하는 비중도 절반에 이른다.
근로빈곤 문제는 저소득 노동시장의 취약성과 사회안전망의 사각지대가 함께 작용한 결과라고 할 수 있다. 취업을 통해 빈곤을 벗어나는 사람들이 많지만 어떤 일자리라도 일하는 것이 빈곤을 벗어날 수 있음을 의미하지는 않는다. 저임금과 비공식 고용이 광범한 노동시장구조에서는 일을 해도 빈곤을 벗어나기 어려운 문제가 발생하기 때문이다.
또한 저소득층에 대한 사회안전망이 취약하여 실직이 빈곤으로 이어지는 위험을 억제하는데 미흡하다. 사회안전망은 사회보험과 기초생활보장제도로 구성되며, 사각지대에 있는 취약계층에게는 재정을 통한 일자리를 중심으로 직업훈련, 고용보조금 등의 고용지원프로그램과 근로장려금 등의 근로유인보상정책을 보완적으로 시행하여 왔다. 그러나 사회보험은 적용범위를 지속적으로 확대하여 왔지만 주변 노동시장이 비대한 노동시장 구조 때문에 노동시장 지위가 사회보험 배제로 이어지는 문제가 지속되어 왔으며, 기초생활보장제도는 부양의무자 기준 등에 의해 사각지대가 광범하고 탈수급․탈빈곤률이 낮은 문제를 안고 있다. 직접 일자리 창출사업은 취약계층에 대한 소득 지원의 성격을 갖고 있지만, 일반 노동시장으로의 취업과 연계되지 않은 단기적인 일자리 제공에 머무르는 한계가 있다. 실업급여 뿐만 아니라 퇴직금조차 제대로 받지 못하는 경우가 많은 근로연령층의 실직은 빈곤으로 이어질 위험이 크다. 사회안전망의 사각지대는 소득보장제도의 미비뿐만 아니라 고용서비스 접근성도 저해하는 문제를 안고 있다.
기존 제도를 개편하여 근로빈곤층 문제에 대응할 수 있지 않을까 라는 의문이 여전히 제기될 수 있다.
근로연령층에 대한 일차적인 고용안전망은 고용보험이다. 고용보험을 비롯한 사회보험은 완전고용을 전제로 기여에 기반하여 사회적 위험에 대응하는 제도이다. 그러나 고실업과 비정규직의 증가는 사회보험의 근간을 흔들고 있으며, 사회보험을 중심으로 사회보장제도를 확립한 선진국에서도 조세 재정에 기반한 부조적인 성격을 강화하고 있다. 우리나라에서 고용보험의 보편성을 획기적으로 강화하기에는 여러 한계가 있다. 첫째, 임금근로자를 대상으로 하는 고용보험은 원천적으로 제도적인 사각지대가 광범하게 존재한다. 실직과 빈곤의 동반 위험에 직면한 영세 자영업자의 상당수는 임금근로자에 비해 평균적인 생활여건이 낮지만 고용보험은 적용되지 않는다. 2012년부터 영세자영업자에 대해 고용보험 임의가입을 허용하였지만, 실제 가입률은 미미하다. 또한 최초 노동시장에 진입하는 청년이나 경력 단절 여성의 대다수는 고용보험의 보호밖에 있다. 둘째, 제도적으로 적용대상이지만 보험료를 납부하지 못해 실질적으로 사각지대에 있는 근로자 규모 또한 400만명을 상회한다. 2012년 7월부터 저임금근로자를 대상으로 실시하는 사회보험료 지원정책은 실질적 사각지대 문제에 대응한 최초의 정책이라는 의의가 크지만, 당초 목적인 사회보험 사각지대 해소보다는 기존 가입자에 대한 비용 보조 효과가 크게 나타나고 있다. 조세행정과 연계한 사회보험 적용․징수체계가 구축되지 않아서 사각지대에 있는 근로자의 취업 및 소득 정보에 대한 공적 자료가 부재하고, 지원수준이 낮아서 사업주의 신청에 의해 지원이 이루어지는 방식의 한계가 클 수밖에 없다. 셋째, 노동법과 사회보험의 보호를 받지 못하는 비공식 고용이 광범하다. 임금근로자의 40%는 최저임금, 퇴직금, 공적 연금 등의 보호로부터 배제되어 있는 것이다. 조세 정보의 공유를 통해 비공식 고용 문제를 개선할 수 있지만, 아직 해결되지 않고 있다.
기초생활보장제도의 개별급여체계로 개편 논의를 계기로 취업지원서비스의 중요성이 다시 강조되고 있다. 2014년 하반기 시행을 예정하고 있는 맞춤형 개별급여체계로의 전환은 교육, 의료, 주거 등 욕구에 따른 급여와 서비스를 확대하고, 통합형 급여체계의 탈수급 저해 요인을 해소하여 근로 유인을 제공하는 측면에서 긍정적으로 평가된다. 그러나 욕구별 현물급여의 확대가 취업지원서비스의 확대로 곧바로 이어지는 것은 아니다. 생계급여 수급자 중 근로능력자에게는 현행 방식의 조건 부과 규정이 유지되지만, 전통적인 의미에서 근로연계복지의 대상인 생계급여 수급자 및 조건부 수급자의 규모가 감소될 전망이기 때문이다. 개별급여제도의 전환에 따라 취업지원서비스의 대상은 중위소득 50% 이하의 빈곤위험계층으로 확대될 계획이지만, 실제 취업지원서비스의 참여는 당사자의 희망에 의존해야 한다. 이는 근로빈곤층의 취업지원서비스 참여가 조건 부과라는 강제적인 요인이 아니라 서비스 자체의 매력과 성과에 좌우될 것임을 의미한다. 근로빈곤층의 소득보장제도가 확충되지 않은 상황에서는 고용서비스 제공을 우선하는 방향의 고용-복지 연계가 불가피하다. 문제는 근로빈곤층에게 양질의 고용서비스를 효과적으로 제공할 수 있느냐다.
그 동안 근로빈곤층을 대상으로 한 통합형 취업지원서비스 제공은 2009년부터 시작한 취업성공패키지 사업이 있다. 취업성공패키지 사업은 근로빈곤층을 목표집단으로 설정한 최초의 고용정책일 뿐만 아니라 고용서비스에 기반하여 참여자에 적합한 프로그램을 통합적으로 제공하고 있다. 취업성공패키지 사업은 기초생활수급자 대상의 희망리본프로젝트, 경력단절 여성의 새로일하기지원센터 사업, 북한이탈주민, 출소자 등의 다양한 취약대상자로 확산되어 통합적인 고용서비스 모델로 자리잡고 있다. 참여자 규모는 2009년 1만명에서 2013년 10만명으로 크게 증가하였다.
그러나 이러한 양적인 확대에도 불구하고 통합형 취업지원서비스는 발전적인 개편이 필요하다. 첫째, 통합형 취업지원서비스의 성과를 좌우하는 것은 사례 관리자의 질이라고 할 수 있다. 그러나 취업지원 업무를 담당할 조직과 인력의 부족은 사례관리에 기초한 통합형 취업지원서비스의 부실을 야기할 수 있다. 둘째, 참여자의 특성과 욕구에 부합한 취업지원서비스가 적절하게 제공되고 있다고 보기는 어렵다. 취업알선과 복지서비스를 주로 제공하는 희망리본 프로젝트는 근로빈곤층의 낮은 취업능력 문제 해결에 어려움을 겪고 있으며, 취업성공패키지는 지역내 경과형 일자리를 다양하게 발굴하지 못하고 있다. 또한 서비스 공급역량이 전반적으로 부족한 상태에서 두 사업간의 칸막이로 인해 연계도 이루어지지 않고 있다. 셋째, 참여 기간 동안의 생계 문제를 제대로 해결하지 못하고 있다. 특히 취업성공패키지 사업에서는 약간의 참여수당을 제공하고 있지만, 생계 문제 해결에는 미흡하여 중도탈락률이 높은 수준이다. 통합형 취업지원서비스의 운영 비용이 높은 점을 감안하면, 높은 중도탈락률은 투입된 서비스의 사장으로 이어진다. 개별급여체계로의 전환에 따라 자발적인 신청에 더욱 의존할 수밖에 없는 상황에서는 참여 유인의 적절한 제공 수단이 필요하다.
본 연구는 근로빈곤층을 안정적으로 노동시장에 통합하고 더 나은 일자리로의 이동을 지원하는 보완적 고용안전망으로서 한국형 실업부조의 도입 방안을 제시하고자 한다. 노동시장 여건, 근로빈곤층의 특성, 사회안전망의 현재적 과제 등을 고려하면서 복지의존을 야기하지 않고 노동시장 통합을 촉진할 수 있는 제도를 모색할 것이다.
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