초록 ▼

요구 배경과 목적
○ 직접지불제(직불제)는 2016년 농식품부 예산 중 14.7%를 차지할 만큼 핵심 농정 수단으로 자리매김했음.
○ 도입 근거는 가격지지 폐지·시장개방에 따른 소득 감소 보상과 농업의
‘다원적’ 기능 제고였음. 여건 변화 속에서 근거·목적의 타당성과 정합성, 제도의 효과성과 효율성에 대한 논의와 비판이 지속적으로 제기되어 왔음.
○ 이 연구의 목적은 1) 직불제 실태 분석과 농정 속에서의 위치 조망, 2)직불제 효과 분석과 개선과제 도출, 3) 향후 개편 방향 제시임.

주요 쟁점<

요구 배경과 목적
○ 직접지불제(직불제)는 2016년 농식품부 예산 중 14.7%를 차지할 만큼 핵심 농정 수단으로 자리매김했음.
○ 도입 근거는 가격지지 폐지·시장개방에 따른 소득 감소 보상과 농업의
‘다원적’ 기능 제고였음. 여건 변화 속에서 근거·목적의 타당성과 정합성, 제도의 효과성과 효율성에 대한 논의와 비판이 지속적으로 제기되어 왔음.
○ 이 연구의 목적은 1) 직불제 실태 분석과 농정 속에서의 위치 조망, 2)직불제 효과 분석과 개선과제 도출, 3) 향후 개편 방향 제시임.

주요 쟁점
○ 기존 쟁점을 1) ‘소득보전형’ 직불제의 유효성, 2) 생산중립성, 3) 구조조정 저해 효과, 4) ‘다원적 기능’과 ‘공익형’ 직불제의 유효성, 5) 제도설계, 6) 운영 방식의 효율성과 제약성으로 구분하여 분석하였음.

‘소득보전형’ 직불제 성과 평가 (쟁점 1)
○ 직불제의 소득보전 효과는 제한적이었음. 2003~2015년 동안 농가소득을 연평균 1.3%(전체 농가)~4.2%(논벼 농가) 증가시켰음.
○ 자산 대비 수익(ROA), 운영 수익 마진(OPM)을 이용해 분석한 결과, 직불제는 경영안정에 기여하였으나, 10.0ha 이상 농가 경영에는 영향을 주지 않았음.
○ 1.5ha 미만 농가에 소득안전망 기능을 제공한 반면, 전반적으로 소득형평성을 저하시켰음.

생산중립성 (쟁점 2)
○ KREI-KASMO 모형을 이용하여 쌀변동직불제가 쌀 생산에 미친 영향을 사후평가 하였음. 분석결과, 생산연계성이 있으나 연도별 재배면적 증가분은 베이스라인 대비 1.9% 이내여서 효과는 제한적이라고 판단함.
○ 목표가격을 사전에 결정한 방식대로 운영했다면 목표가격 안정, 재정부담 경감 효과가 있었을 것으로 전망됨.
∙ 2005/06~2014/15 양곡연도 동안 목표가격은 139,225~163,121원/80kg으로 전망됨. 같은 기간 직불제 발동 횟수도 실제 6회에서 0, 3회까지 줄어들고, 누적 재정지출은 2.52~3.14조 원 감소할 것으로 전망하였음.
○ 농가수취가격과 농가소득은 감소하고 소비자가격은 상승할 것으로 전망되어, 쌀변동직불제 개편 시 충격을 완화할 수 있는 방안을 병행할 필요가 있음.

구조조정 저해 효과 (쟁점 3)
○ 직불금 지급은 토지 임차료 인상에 일정 정도(할인율 적용하지 않을 때 임차료 대비 17.1~36.4%) 영향을 미쳤으나, 이로 인한 지가 상승 영향은 미미함.
○ 직불제가 구조조정을 저해하는 정도는 크지 않다고 판단함. 극단적으로 1ha 미만 경작 농가를 지원 대상에서 제외하고 영농활동을 제한하여도,당초 기대한 규모화 효과를 기대하기 어려울 것으로 판단함.

‘다원적 기능’과 ‘공익형’ 직불제의 유효성 (쟁점 4)
○ 우리나라 여건상 ‘다원적 기능’을 규범적(수요 측면) 관점에서, 외부효과, 공공재, 시장실패 속성을 중심으로 접근하는 것이 적절함. ‘다원적기능’의 지역 공공재(local public goods) 속성을 고려하고 거버넌스와 연계하여야 함.
○ 직불제는 ‘다원적 기능’ 공급을 늘리고자 하는 공공 부문 개입 방식(의무적 규제, 재정적·경제적 유인 제공, 공공재·외부효과의 내부화)의 하나임. 농업·농촌이 사회 수요에 맞추어 기능과 서비스를 제공하는 대가로 경제적 유인을 주는 ‘사회적 계약’ 형태임.
○ 위의 논의를 토대로 친환경농업직불제 효과를 실증분석 하였음. 친환경 농업직불제를 시행하지 않았다면 2005~2014년 동안 친환경농업 고정자본(39.7~49.3%), 농가소득(5.4~16.3%), 친환경농산물 생산량(5.5~16.8%)이 모두 감소하고, 농약·비료 사용량은 각각 5.8%, 0.5% 증가하였을 것으로 전망됨.

제도 설계 (쟁점 5, 6)
○ 국민의식조사 분석 결과 농업·농촌에 대한 사회적 기대는 전통적 생산기능에서 ‘소비가 이루어지는 공간’ 또는 ‘다원적 기능’ 확대로 점차 이동하고 있음.
○ 농업·농촌이 제공하는 공익적 가치는 인정하나, 공공 부문 지원에 대한 공감대는 상대적으로 낮음.
○ 개별 직불제 목적은 대부분 도입 당시에는 적절했으나, 여건 변화 속에서 정합성을 유지하지 못했다고 판단함.
○ 제도 설계 역시 여러 차례 개편을 하였지만 여전히 개선 과제를 안고 있음.
○ 사업 관리 단계에서는 주체 간 역할 분산에 따른 효율성 저하, 의무이 행사항 준수 모니터링 미흡을 우선적으로 해결해야 함. 성과지표는 직불제별 목적과 여건 변화를 충분히 반영하고 있지 못함.

개편 방향
○ (방향 1) 직불제 운영 근거 중 개방 피해 보상은 단계적으로 축소하고,장기적으로 ‘다원적 기능’ 수행과 소득보전 중심으로 기준을 전환함.
○ (방향 2) 직불제 성격과 위상을 보다 명확하게 정립함.
∙ ‘다원적 기능’ 제공 유인 강화에 우선순위를 두고, 소득보전을 실시함. 동시에 의무이행사항을 강화하여 영농방식 등을 전환하도록 유도하여 부정적 외부효과를 최소화함(정책수단 조정 + 재정적 유인 제공).
∙ 넓은 의미의 직불제뿐만 아니라 현행 직불제를 대상으로 범위를 명확하게 설정하고, 불필요하거나 부적절한 부분은 조정해야 함.
○ (방향 3) 소득보전을 수단(방향 2)이자 목적으로 삼고, 효과를 강화하여,농가 단위에서 재생산 활동이 이루어질 수 있도록 함.
○ (방향 4) 쌀변동직불제 개편은 불가피함.
∙ 쌀변동직불제를 고정직불제로 통합, 생산 비연계와 품목 비연계 방식 검토, 목표가격 산정 방식 현실화 등 대안을 검토할 수 있음.
○ (방향 5) ‘다원적 기능’ 중심으로 직불제를 운영하고, 예산 규모를 확대함.
∙ 사회적 기대 변화를 반영하는 방식이나, 거버넌스 체계 정비, 의무이행사항 구체화 등이 필요하므로 중장기적으로 접근해야 함.
○ (방향 6) 개편 방향을 수립한 뒤 세부 제도 설계를 실시함. 소득보전 효과 강화 및 형평성 개선, 의무이행사항 실효성 제고 등에 초점을 맞춤.
∙ 세부 방안은 2년차 연구에서 수행할 예정임.
○ (방향 7) 소득보전 효과를 유지하면서 ‘다원적 기능’을 강화하는 방향으로 직불제를 재편하고자 한다면 예산 규모를 줄이기 어렵다고 판단함.
∙ 개편 방안에 따른 재정 소요 추정은 2년차 연구에서 수행할 예정임.
○ (방향 8) 직불제 개편 방향을 수립하고 세부 방안을 마련하는 과정에서 지속적으로 공감대를 형성해야 함.
∙ 생산자, 전문가, 비농업 부문 관계자, 정책 결정자 등 다양한 집단의 의견을 수렴하여 공감대 형성을 할 수 있는 기반을 조성함.

( 출처 : 요약 4p )

Abstract ▼

Conclusion and Implication
Income effect analysis results indicate that the Schemes implemented during 2003 through 2015 have increased total annual farm income by, on average, 1.8% (all farm types) ~ 4.3% (paddy rice farm). Arguably, the realized increment effects are way lower than initially an

Conclusion and Implication
Income effect analysis results indicate that the Schemes implemented during 2003 through 2015 have increased total annual farm income by, on average, 1.8% (all farm types) ~ 4.3% (paddy rice farm). Arguably, the realized increment effects are way lower than initially anticipated.

Return on Asset (ROA) and Operation Profit Margin (OPM) are utilized to measure to which extent the Schemes contribute to stabilize farm risk management. It is shown that the Scheme payments are in effect on farms whose sizes are less than 10ha.

Also, the Schemes provide a safety net for small farms, especially those less than 1.5ha. However, they appear to deteriorate inter-farm and inter- commodity equity mainly due to the design (the larger the farm size, the more is paid).

Ex-post evaluation with KREI-KASMO is carried out to identify if the Schemes (especially Fixed Rice Direct Payment (FRDP) and Variable Rice Direct Payment (VRDP)) are empirically (de)coupled and, if coupled, the degree they induce rice producers to increase production. Key finding are as follows: 1) Variable Rice Direct Payment is definitely coupled while Fixed Payment is not; 2) the effect of VRDP is rather limited; 3) adjusting Target Price condition in VRDP is expected to mitigate current rice over-supply problems and reduce the budget burden.

With respect to multifunctionality, few studies have been carried out.
Thus, this study attempts to answer “what is multifunctionality and its implication on the Direct Payment Schemes in Korean context?” It is worthwhile to note that the concept of multifunctionality is to be understood from a ‘normative’ approach and that the Schemes as fiscal/economic-incentive based means to address market failure. An empirical analysis is conducted with the Organic Farming Direct Payment to support the reasoning above.

This study suggests several points to be considered in reforming the Schemes. First, the Schemes should be grounded on the notion of ‘rewards for the service and function including multifunctionality concerns provided by the agricultural sector on behalf of social welfare’ in place of previous loss compensation. That is, the Schemes should be re-designed.

Secondly, in line with the first direction, more emphasis needs to be put on multifunctionality-related payments. With these payment schemes being prioritized, income support level should be increased to meet the end. At the same time, detailed cross-compliance rules need to be introduced to minimized potential negative externalities. Additionally, the scope and design of the Schemes should be streamlined to work more efficiently.

Thirdly, it is imperative to address problems relevant to VRDP. Some alternatives can be considered, for instance, such as consolidating VRDP into FRDP, having VRDP be non-commodity specific, and adjusting Target Price.

Fourthly, budget constraints need to be relaxed to facilitate some essential and required functions to be implemented.

Lastly, a consensus among as many of interest groups as possible is to be reached.

( 출처 : Abstracts 12p )

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머리말 ... 2
• 요약 ... 4
• ABSTRACT ... 12
• 목차 ... 16
• 표목차 ... 18
• 그림목차 ... 21
• 제1장 서 론 ... 22
• 1. 연구 배경 및 필요성 ... 22
• 2. 연구 목적 ... 23
• 3. 선행연구 검토 ... 23
• 4. 연구의 흐름 및 방법 ... 30
• 제2장 직접지불제 운영 실태와 쟁점 ... 34
• 1. 농업‧농촌 정책 환경 변화와 직접지불제 ... 34
• 2. 직접지불제 실태 ... 40
• 3. 직접지불제 관련 주요 쟁점 ... 73
• 4. 소결 ... 80
• 제3장 ‘소득보전형’ 직불제 효과 및 체계 분석 ... 82
• 1. ‘소득보전형’ 직불제 효과 분석 ... 82
• 2. 생산중립성 분석 ... 101
• 3. 직접지불제의 구조조정 저해 효과 분석 ... 113
• 4. 소결 ... 117
• 제4장 ‘다원적 기능’과 ‘공익형’ 직불제 효과 및 체계 분석 ... 120
• 1. ‘다원적 기능’과 정책 수단 ... 120
• 2. ‘공익형’ 직불제 효과 분석: 친환경농업직불제를 중심으로 ... 147
• 3. 소결 ... 151
• 제5장 직접지불제 제도 분석과 평가 ... 154
• 1. 농업에 대한 국민의식과 직접지불제 ... 155
• 2. 제도 설계 ... 161
• 3. 사업 관리 ... 179
• 4. 소결 ... 189
• 제6장 결 론 ... 190
• 1. 1년차 연구 결론: 시사점 및 제언 ... 190
• 2. 2년차 연구 계획 ... 195
• 부록 1 미국과 EU의 농가경제 관련 용어 정리 ... 198
• 부록 2 EU 공동농업정책 개관 ... 200
• 부록 3 EU 회원국별 전체 예산 대비 농업 예산 비중 ... 208
• 부록 4 주요 국가의 국내 보조 추이 ... 212
• 부록 5 직불제 생산중립성 분석 결과 ... 219
• 부록 6 KREI-KASMO 모형 개관 ... 239
• 부록 7 ‘다원적 기능’을 둘러싼 국가별 입장 ... 241
• 부록 8 ‘녹색화(Greening)’ 의무에 대한 공청회 결과 요약 ... 249
• 참고문헌 ... 266
• 끝페이지 ... 279