초록 ▼

I. 연구 목적 및 방법
〇 농정을 둘러싼 대내외적 환경변화에 효율적으로 대응하기 위해서 중앙을 비롯한 지방의 농정체계는 다양한 이해관계자들의 실질적 참여가 보장되는 거버넌스 체 제로의 전환이 요구되고 있음. 지방농정을 활성화하기 위해서는 중앙정부와 광역·기초지방자치단체의 수직적 정부관계를 거버년스 관계로 전환하고, 정부·공공부문·민간부문·지역농민 간의 수평적 거버넌스 체계률 구축할 필요가 있음.
〇 본 연구의 목적은 중앙정부-광역자치단체-기초자치단체를 포함하는 수직적 거버 년스와 기초자치단체 수준에서의 지방자치단체-공공

I. 연구 목적 및 방법
〇 농정을 둘러싼 대내외적 환경변화에 효율적으로 대응하기 위해서 중앙을 비롯한 지방의 농정체계는 다양한 이해관계자들의 실질적 참여가 보장되는 거버넌스 체 제로의 전환이 요구되고 있음. 지방농정을 활성화하기 위해서는 중앙정부와 광역·기초지방자치단체의 수직적 정부관계를 거버년스 관계로 전환하고, 정부·공공부문·민간부문·지역농민 간의 수평적 거버넌스 체계률 구축할 필요가 있음.
〇 본 연구의 목적은 중앙정부-광역자치단체-기초자치단체를 포함하는 수직적 거버 년스와 기초자치단체 수준에서의 지방자치단체-공공부문-민간부문-지역농민 둥 주요 이해관계자들 간에 수평적 거버넌스 체계를 수립하는 방안을 마련하는 것 임.
〇 수직적 거버넌스 구축을 위해서 주로 문헌조사(법령, 연구 보고서, 논문, 자료집 등)와 전문가 심층 인터뷰(FGI) 방법을 통해 농림축산부-광역자치단체-기초자치 단체 간의 농정 추진체계, 사무배분, 비용 분담구조 둥을 분석함.
〇 수평적 거버넌스 구축을 위해서는 공무원 및 농민들올 대상으로 실시한 설문조 사, 농정전문가들을 대상으로 실시한 설문조사, 계층화분석법(AHP》결과 둥을 토대로 중앙정부와 지방정부 간의 역할 분담 방안과 거버넌스 구축방안을 제시 하고자 함.

II. 정부간 관계와 농정 거버넌스
〇 우리나라의 정부간 관계는 법적 형식적으로 동반자모형에 속하나 실질적, 기능 적으로는 대리인모형에 가까운 관계를 이루고 있음. 즉 지방자치단체의 자치권 이 법률로 보장되고는 있으나 국가의 주요 정책 결정에 지방정부의 참여가 이루 어지지 않고, 지방자치단체의 업무수행에 대한 중앙정부의 광범위한 통제가 이 루어지며, 건실한 재원과 능력을 갖추고 있지 못한 지방정부는 그 업무의 수행 을 위해 중앙정부의 지원에 의존하고 있음.
〇 우리나라의 정부간 관계가 실질적인 상호의존모형으로의 전환되기 위해서는 기 초지 방정 부로부터 시 작하여 중앙정 부로 올라가는 상승형 의 관계 가 중시되 어 야 함. 이를 위해서는 중앙정부 주도의 통제형 혹은 관치형이 아닌 상호교류형인 쌍방적 의사소통, 통제가 아닌 조정, 사무배분의 조정과 적절한 권한배분, 세원 배분과 재원조달 방식 둥에 대한 전반적인 조정이 요구됨.
〇 거버넌스의 개념은 다양하며 아직까지 통일된 개념이 없음. 거버넌스의 개념이 통일되어 있지 않기 때문에 학자들에 따라 다양한 주장이 제기되고 있는 현실 임. 그러나 거버번스의 공통점은 새로운 현상 혹은 대응방안으로 정부, 시민단 체, 민간부문 둥의 다양한 파트너와 정책네트워크의 상호의존적 관계, 일반국민 의 능동적인 참여 역할로 요약될 수 있음. 즉, 주민들의 공동이익을 추구하기 위 해 활용하는 새로운 집단의사결정방식과 집단행동이라고 표현할 수 있음.
〇 이러한 공통점에 기조해서 본 연구에서는 지방농정 거버넌스를 농정의 주진과정 에 다양한 이해관계자들이 상호 대등한 관계 하에서 상호 협력적으로 정책을 결 정하고 집행하는 새로운 형태의 통치방식으로 정의함.

III. 수직적 거버넌스 분석
〇 우리나라의 농정은 중앙과 지방의 기능이 명확치 않은 통합형을 취하고 있으며, 보조금과 융자금 지원사업을 통하여 지방의 요구를 수용하여 중앙이 기획하고 지방이 집행하는 체계를 이루고 있음.
〇 이러한 체계 하에서 중앙은 지방이 시행하는 사업의 세부사항까지 간섭하는 행정통제를 실시하며 중앙부서가 사업대상, 사업내용, 지원방식 둥에 대해 세세한 지침을 시달하고, 사업계획 승인과 집행과정의 감독과 집행결과의 평가에까지 다양한 형태의 통제를 가하게 됨.
〇 농림축산사업은 크게 보조사업과 융자사업으로 나누어지며, 보조사업과 융자사 업의 추진체계가 다르고 보조사업과 상호 연계되어 있지 못한 중층구조를 띠고 있으며, 정책자금이 다양한 방법 및 절차로 투입되기 때문에 농림축산사업의 전모파악과 체계적 관리가 어려운 실정임.
〇 이에 따라 지방농정의 추진주체인 지방자치단체는 보조사업과 자체사업만을 관 리 할 수 있어 해당지역에서 실시되는 농림축산사업의 전체를 파악하기 어려우 며, 동일한 사업자에게 국고보조금과 융자가 중복지원 될 수 있음.
〇 재원별로는 광역자치단체인 시·도는 중앙정부사업, 자체사업, 기초자치단체 자체 사업 둥에 재원을 투융자하며, 기초자치단체인 시·군·구는 중앙정부사업과 광역 자치단체사업을 시행하는데 재원을 투융자하게 됨.
〇 재정이 취약한 지방자치단체로서는 농정사업에 필요한 재원을 확보하는 가장 손 쉬운 방법은 국고지원금을 확보하는 것이며, 자체기획을 통해 자기 지역실정에 맞는 사업을 발굴·시행하기보다는 국고보조금의 지원조건에 맞는 사업을 실시하 게 됨. 따라서 농정에 있어서의 자율성을 제약 받게 됨,
〇 2013년도 농림수산사업 안내서에 제시된 시행 중인 97개 사업을 업무의 성격과 국고보조금 비율 둥을 기준으로 분류한 결과, 지방사무적 성격이 강하나 중앙이 주관하고 있는 사무는 "농산물규격출하사업"을 비롯하여 5개에 이르고 있으며, 중앙사무적 성격이 강하나 지방자치단체가 주관하고 있는 사업의 수는 총 28개에 달 하고 있음.
〇 이러한 사무배분구조 하에서 지방자치단체는 중앙사무의 집행에 많은 노력을 쏟을 수밖에 없으며, 지역의 특성에 맞는 자체사업을 기획하고 시행할 여유가 거의 없을 것으로 판단됨. 또한 지방정부는 자체 실정에 맞는 중장기적인 농정계획을 통해 발전을 모색하기 보다는 중앙정부에서 위임된 사업의 시행에 치중하는 결과를 초래 할 것으로 예상됨.
〇 농정추진체계 개편과 더불어 합리적인 사무분배를 조정할 필요가 있음. 이를 위해서 는 중앙사무적 성격을 띠는 사업은 농림죽산부 산하기관을 통해 직접 시행하거나, 그것이 현실적으로 어렵다면 중앙사무 처리에 소요되는 인력과 비용을 중앙정부가 부담함으로써 지방자치단체가 자체농정을 실현할 수 있는 여력이 보장되도록 하는 방안이 모색되어야 할 것으로 판단됨.

IV.수평적 거버넌스 분석
〇 기초자치단체 수준에서의 수평적 거버넌스에 대해서는 농어업회의소가 설치되어 있는 7개 시·군 지역의 공무원(147명) 및 농민들(117명)을 대상으로 한 설문조사 를 통해 실태분석이 이루어짐. 공무원, 교수, 연구원 현장실무가 둥 전문가들po 명오을 대상으로 수평적 거버넌스 실태 및 구축 요인들 간의 우선순위 분석을 함.
〇공무원과 농민들을 대상으로 실시한 설문조사 결과는 다음과 같음.
- 공무원이 농민에 비해 지방농정현안 발굴, 해결책 수립, 정책집행 과정에서 기초 지방자치단체장·공무원·지방의회·농민(농민단체) 간의 상호 협력적 관계가 아주 잘 이루어지고 있다고 인식하고 있음. 나주시와 봉화군은 타 시·군에 비해 상호 협력적 관계가 잘 이루어지고 있는 편임. 농민이 상호 협력적 관계에 대해 긍정 적 인식을 할 수 있도록 기초지방자치단체의 농민참여유도가 필요함.
- 기초지방자치단체장·공무원·지방의회·농민의 지방농정에 대한 영향력에 있어서 기초지방자치단체장, 지방의회, 공무원, 농민 순으로 영향력이 높은 것으로 나타 나고 있으며, 이 중에 기초지방자치단체장의 영향력이 압도적으로 높음. 이는 지 방농정에 있어서 기초지방자치단체장과 지방의회의 역할이 상당히 중요함을 반 영하는 것임.
- 지방농정의 정책과정에서 농민참여는 정책입안·기획단계와 정책결정단계가 정책 평가단계와 정책집행단계 보다 잘 보장되고 있으며, 정책집행단계에서 농민참여 보장은 각 단계 대비 최하위 수준임. 정책평가단계와 정책집행단계에 농민이 더 참여할 수 있는 제도적 장치를 수립할 필요가 있음. 이의 한 방법으로 농어업회 의소의 설립과 함께 이에 대한 농민의 주도적 역할을 유도할 필요성이 대두됨.
- 중앙부처의 지방농정 정책 전달 과정에서 기초지방자치단체의 제안이 상급기관 에서 채택되는 여부와 중앙부처의 정책에 대한 농민의 인지 여부가 매우 미흡한 것으로 나타남. 기초지방자치단체의 제안이 상급기관에서 채택될 시 이에 대한 홍보와 보상체계가 수립될 필요가 있으며, 중앙부처의 정책을 기초단위를 통해 농민에게 전달되는 과정이 보다 체계적으로 구축되어야 함.
- 기초지방자치단체의 농민참여에 대한 행정·재정 지원과 교육실시에 있어서는 공 무원 보다 농민이 상대적으로 잘 안되고 있다고 생각하고 있음. 지역별로는 고 창군, 나주시, 봉화군이 타 시·군에 비해 지원을 잘 하고 있는 편임. 농민참여에 대한 행정·재정 지원과 교육 실시를 위한 중앙정부 차원의 지원이 필요함.
- 기초지방자치단체장의 리더십은 전반적으로 만족스럽다는 평가를 받고 있으나,
공무원에 비해 농민은 기초지방자치단체장의 리더십에 대해 높은 평가를 하지 않고 있음. 지역별로는 나주시와 봉화군의 기초자치단체장의 리더십이 높게 평 가되고 있음.
- 전체 응답자의 절반 이상이 단체장·공무원·지방의회·농민 간의 상호작용(상호 신뢰, 상호 우호, 교류, 협력 둥)이 그런대로 되고 있다고 인식하고 있으나, 잘 되고 있다고 인식하는 것은 12.5%에 지나지 않음. 농민의 경우, 5.1%만이 잘 되 고 있다고 인식하고 있음. 고창군, 나주시, 봉화군에서는 상호작용이 비교적 잘 되고 있다고 인식하고 있음.
- 지방농정에 대한 농민참여의식에서 농민 응답자 중 5.1%만이 참여의식이 높다고 인식하고 있음. 고창군, 나주시, 봉화군에서 농민의 참여 의식 이 타 시·군에 비 해 높음. 농민참여의식을 제고하기 위한 기초지방자치단체와 상급기관 그리고 각종 단체의 정기적 교육 및 프로그램 개발이 필요함.
- 능민 응답자의 30.7%가 농정심의회를 알지 못하고 있음. 공무원에 비해 농민은 농정심의회가 별로 도움이 되지 않는다고 인지하고 있음. 나주시와 거창군은 타 시·군에 비해 농정심의회가 도움 되지 않는다고 인지하는 비율이 높음. 농정심 의회에 대해 상당수의 농민들이 모르고 있음으로 인해 농정심의회의 대표성에 의문이 들 수 있음. 농정심의회의 각종 활동의 투명성과 위원에 농민참여를 강 조할 필요가 있음.
- 공무원과 농민들 대다수가 농어업회의소가 도움이 되거나 매우 도움이 된다고 인식하고 있으나, 농민들의 비율이 약간 높게 나타남. 나주시는 타 시•군에 비해 농어업회의소가 매우 도움이 된다고 평가하고 있음.
- 공무원과 농민들 대다수는 농어업회의소의 규칙이 구체적이라고 평가하고 있음. 그러나 농어업회의소의 의사결정에 구속력이 있다고 인지하고 있는 비율은 절반 이하이며, 농민이 공무원에 비해 의사결정 구속력이 있다고 인지하는 비율이 높 음. 나주시와 봉화군의 경우 규칙의 구체성과 의사결정 구속력이 높다고 인지하 는 비율이 높음.
- 공무원과 농민들 대대수가 농어업회의소의 재원과 인력은 적절하지 않은 것으로 인지하고 있음. 나주시와 봉화군은 타 시-군에 비해 재원과 인력이 적절하다고 인지하는 응답자의 비율이 높음. 농어업회의소의 발전을 위해서는 재원과 인력 의 확보가 급선무임. 기초지방자치단체의 재원으로 해결하기 어려운 면이 있음 으로 중앙부처 차원의 해결책 마련이 시급함.
- 농어업회의소 구성의 자발성에 관해서 약 47%가 보통 아니면 그렇지 않다고 생각하고 있음. 농민은 공무원에 비해 구성에 자발성이 없다고 보고 있음. 그러
나 나주시와 봉화군은 구성이 비교적 자발적이라고 인지하고 있음. 농어업회의 소의 구성이 자발적이지 않다고 농민들이 인지할 경우, 관변조직화 될 가능성이 높음. 농어업회의소의 구성은 최대한 농민 주도로 하되, 관에서는 행정적, 재정 적 지원만을 할 수 있도록 노력하여야 함.
- 농어업회의소의 회원 간 협력 빈도는 절반 이상이 잘되고 있다고 인지하고 있음. 쌍방향적 협력도 절반 이상이 잘되고 있다고 인지하고 있음. 공무원과 농민 의 인식 또한 유사함.
- 농어업회의소를 지방농정의 거버넌스 활성화 방안의 하나로 발전시킬 경우, 나 주시와 봉화군의 사례를 면밀히 검토할 필요가 있음.
- 나주시와 봉화군은 타 시·군에 비해 상호 협력, 중앙정부 정책 인지, 행·재정 지원 및 교육, 단체장의 리더십, 상호신뢰 및 우호, 농민참여의식 둥이 높게 나타 나고 있음. 이런 결과로 나주시와 봉화군의 농어업회의소는 타 시·군의 농어업 회의소 보다 상대적으로 높은 수준의 거버넌스 체계를 구축하고 있는 것으로 보 임.
- 농어업회의소의 거버넌스를 활성화시키기 위해서는 상호 협력, 행·재정 지원 및 교육, 단체장의 리더십, 상호신뢰 및 우호, 농민참여의식 둥을 고취시킬 수 있는 기초지방자치단체의 대내외적 환경변화가 우선시 되어야 함.
〇 총 30명의 전문가 조사에서 파악된 지방농정 거버넌스의 실태는 다음과 같음.
- 중앙정부의 정책은 광역 및 기초자치단체에 비교적 잘 전달되고 있으며, 광역 자치단체 공무원은 중앙정부의 정책을 비교적 잘 알고 있는 편이나 농민들은 중 앙정부 정책에 대해서는 잘 파악하고 있지 못함.
- 기초자치단체의 제안이 중앙정부의 농정 정책에 반영되는 정도는 중간 정도에 머무르고, 중앙정부와 광역 및 기초자치단체간의 상호 협력은 만족할만한 수준 에 이르지 못하고 있음.
- 지방농정 거버넌스 체제는 중앙, 광역, 기초단위에서 모두 요구되고 있으며, 특 히 기초자치단체 수준에서 구축의 필요성이 큼. 그러나 거버넌스 체제는 중앙정 부 수준에서 가장 잘 이루어지고 있고, 기초자치단체 수준에서 가장 덜 이루어 지고 있는 실정.
- 농정심의회는 전체 농민들의 의사를 정책에 반영하는데 매우 미흡한 것으로 인 지되고 있음. 이러한 문제를 개선하기 위해서는 전문가 참여를 통한 전문성 확 대, 민간위원 수의 확대, 민간위원 선출방식의 개선, 지자체장이나 공무원의 역 할 축소 둥이 요구됨.
- 기초자치단체 수준에서 지방농정 거버넌스 구축을 위한 환경은 상당히 미흡한 편임. 거버넌스 체제가 구축되지 못하고 있는 주요 이유로는 농민들의 낮은 참 여의식, 자치단체 공무원(단체장 포함)들의 관심 부족, 거버넌스 기구의 미비 둥 임.
- 농어업회의소는 지방농정을 활성화하는데 기여할 것으로 전망되나 정착되기 위 해서는 지방정부의 행·재정적 지원, 초기 정착을 위한 중앙정부 차원의 재정지 원, 우수 지도자의 발굴과 육성, 회원 중대를 통한 대표성 확보 둥이 요구됨.
〇 총 28명의 전문가 조사에서 파악된 지방농정 거버넌스 구축을 위한 우선순위 분석 (AHP) 결과는 다음과 같음.
- 5개의 요인 중에서는 농민(단체포함)의 농정거버넌스에 대한 역량 및 태도 개선 의 중요도가 가장 높고, 그 다음으로 지방정부(단체장 및 공무원)의 능정거버넌 스에 대한 역량 및 태도, 이해관계자들간의 상호신뢰 구축, 농정 거버넌스 기구 의 정비·보완, 지방농정거버넌스에 대한 환경 지지 확보 순으로 나타남.
- 25개 세부요인들간의 중요도 분석에서는 농민들의 농정 참여의식 고취의 중요도 가 가장 높게 나타났으며, 그 다음으로 자치단체장의 농정거버넌스에 대한 필요 성 인식 > 자치단체장의 눙정거버넌스에 대한 적극성 > 농민단체의 리더십 배양 > 농민단체의 대표성 제고 > 농민, 지방정부, 지방의회 간의 의사소통 기회의 확대 > 농민(단체)의 지방정부에 대한 신뢰 제고 농민단체의 기술·전문지식 배 양과 지방정부의 자체농정 확대 > 자치단체 공무원의 농정거버넌스에 대한 필요 성 인식 > 농정심의회의 대표성 확보와 지방정부의 농민(단체)에 대한 신뢰 제고 > 눙정심의회의 전문성 강화 등의 순으로 나타남.

V. 정부간 역할분담
〇 농정에 있어서 우리나라가 지향해야할 정부간 모형은 지방정부를 중앙정부의 하부 기구로 보는 대리인모형에서 벗어나서 상호 호혜적 관계를 강조하는 상호의 존모형이나 중앙정부와 지방정부를 국정의 동반자로 보고 상호 동등한 관계 하 에서의 협력관계를 강조하는 동반자모형임. 이를 위해서 중앙과 지방간의 역할 에 대한 재검토가 이루어져야 하며, 중앙정부는 국가전체차원의 기획능력을 강 화하고, 지방자치단체는 독자적인 농정을 추진할 수 있는 역량을 갖추도록 하는 방안이 모색되어져야 함. 이를 위한 구체적 방안을 살펴보면 다음과 같음.
1. 농정사업추진체계 및 프로세스 개선
〇 농정사업추진체계 개선을 위해서는 우선 기존의 농림축산식품부 산하기관을 통합하는 방식으로 일본의 지방농정국과 유사한 기능을 수행하는 지방농정청 (가칭)을 설치하여 지방자치단체에 위임된 농정사무를 처리하는 것이 바람직하다 고 판단됨. 이렇게 되면 지방자치단체는 자체사업에 지금보다는 훨씬 많은 비용 과 노력을 자체사업을 기획·시행하는데 쏟을 수 있을 것이고 이는 지방농정의 효율성을 제고할 수 있을 것임.
〇 이와 함께 자원의 효율적 관리를 통한 시너지 효과의 극대화 및 자원분배의 형평성 제고를 위해서는 보조사업과 융자사업을 연계시킬 필요가 있음. 이를 위 해서 보조사업의 주관기관과 융자사업의 주관기관과의 연계가 필요하며, 유사사 업의 경우 통합하여 실시하는 방안이 강구되어야 함.
〇 또한 농정의 자율성 확보를 위해 지방에서 시행하는 것이 나은 사업은 계획과 집 행기 능을 지 방자치단체 로 이 양해 야 하며, 현재 세부지 침까지 중앙정부에 서 만들어 통제하는 것에서 탈피하여 지방자치단체의 권한과 책임을 제도적으로 보장함으로써 자율성을 제고해야 함.
2. 지방자치단체의 통합적인 농정추진체계 구축
〇 지역 실정에 맞는 장단기적인 농정사업을 자체적으로 수행하기 위해서는 우 선 실질적인 종합기획기능을 수행할 수 있는 총괄 조직을 육성할 필요가 있 으며, 이는 광역자치단체와 기초자치단체 모두에 요구됨. 지방자치단체의 종 합기획 능력을 제고하기 위해서는 농업정책과나 농정기획계는 예산총괄업무 외에 인사 둥 다른 서무업무와 농정기획과 관계없는 업무를 타부서로 이전시 키고, 기획 및 조정 업무에 전념하도록 해야 함.
〇 또한 농정기획능력 향상을 위한 담당자들의 교육과 훈련이 지속적으로 추진되어 야 하고 이에 대한 중앙정부 차원의 지원이 필요함. 이와 함께 중앙과 지방간의 인적교류, 시·군의 계획수립과정에 도와 중앙의 계획전문가가 참여하는 방안과 중앙과 광역자치단체 차원에서 농정기획전문가 풀을 형성하여 이들과의 정책네 트워크를 만들어 광역자치단체와 시·군 둥 자치단체의 농정기획을 지원하는 방
안을 고려해야 함.
〇지방자치단체 농정에 있어서의 기획능력과 전문성 제고를 위해서 전문가 집단의 지속적인 조언·자문이 요구됨. 이를 위해서는 일회성의 자문·교육이 아닌 지방자치단체와 지방주민들과의 긴밀한 관계를 맺고 기획에서부터 실행과 평가 까지 조언과 자문을 지속적으로 행할 수 있는 전문가 체계의 수립과 함께 전문 가 집단, 농정 담당 공무원, 농민 간의 네트워킹을 강화하는 노력을 기울여야 함.
3. 포괄보조금제의 확대 개선율 통한 지방자치단체의 재정자율성 제고
〇 지방농정에 있어서 지방자치단체의 재량과 자율성 강화를 위해서는 포괄보조금제를 확대하고 그 운영을 개선할 필요 있으며, 현재 광특회계로 추진되는 지역 개발 관련 사업 이외에도 농림축산 분야 사업들 중에서 지자체에 연계 추진하는 데 적합한 사업들을 포괄보조금화 하여 지원하도록 제도화하는 방안을 모색해 나가야 함.
4. 상향식 사무 재배분의 지속적 추진
〇 중앙과 지방간의 농림축산사무의 재배분을 지속적으로 추진하여 나가여야 하며, 이를 통해 지방자치단체가 지방농정을 종합적·자율적으로 수행할 수 있도록 해 야 함.
〇 전국적 견지에서 통일성을 유지해야 할 필요성이 있는 국가적 사업은 중앙정부 가 기획하고 사업을 선정해서 종전처럼 특별지방행정기관이나 준정부기관, 또는 지방자치단체를 통해 집행하여야 함. 단 집행을 위해 지방자치단체에 업무를 위 임할 경우에는 "경비의 완전 보상의 원칙"에 의거하여 사업에 소요되는 경비와 시행에 필요한 행정비용까지 중앙정부가 부담해야 함.
〇 지방의 특수성이 고려되어야 하거나, 지방에서 시행하는 것이 보다 효율적으 생각되는 사업에 대해서는 중앙정부의 기능을 지방으로 이양하여야 함. 즉 사업 량, 사업기간이나 시행방식의 결정과 같은 기획기능과 함께 사업자의 선정, 보조 금 및 융자금의 지원 조건, 감독 및 평가 둥 사업의 집행기능도 지방에 이양하
는 것이 바람직하며, 이 경우 중앙정부는 사업의 기본방향 제시나 기술개발지원 업무 둥을 중점적으로 담당해야 함.

VI. 수평적 거버넌스 구축 방안
〇 본 연구는 농정 분야 전문가들을 대상으로 한 AHP 분석결과와 농민과 공무원 을 대상으로 한 설문조사의 결과를 중심으로 기초자치단체 차원에서의 수평적 지방농정 거버넌스 구축 방안을 제시함. 지역 농민들의 농정 거버넌스에 대한 역량 및 태도 개선, 지방정부의 능정 거버넌스에 대한 역량 및 태도 개선, 이해 관계자들 간의 상호 신뢰 구축, 농정심의회 활성화, 농어업회의소 활성화 둥을 세부적인 방안으로 제안함.
1. 상호 협력과 상호 신뢰 확보
〇 향후 지향해야 할 지방농정은 지역농민들이 지방농정 거버넌스의 능동적인 주체가 되어 단체장을 정점으로 한 지방자치단체, 그리고 전문가들과 협력적인 관계 를 형성하면서 지방농정에 주도적인 역할을 수행하는 것임. 지역농민들이 농정 당국에 대해 일방적인 요구만을 하거나 불평과 불만을 표출하는 행태를 보이기 보다는 책임 있는 참여를 통해 상호 협력과 상호 신뢰가 확보되는 지방농정으로 변화되어야 할 것임.
〇 지역농민들의 책임 있는 참여의식이 고취되기 위해서는 많은 시간과 노력이 필요함. 농민들 스스로의 자각과 함께 농민들이 지방농정에 책임 있는 참여를 해 야 할 필요성과 그 결과에 대한 지식과 정보를 공유해야 할 것임. 이를 위해서 는 지역농민들이 소속한 농민단체에서 자체적인 토론과 교육이 활발히 전개되어 야 하며, 자치단체에서도 농민들을 대상으로 한 다양한 교육과 참여통로를 마련 해 주어야 할 것임.
〇 실질적으로 지역농민들이 농정 거버넌스의 역량 있는 주체가 되기 위해서는 다 양한 형태의 농민단체에 소속하여 조직적인 활동을 통한 참여의 조직화가 이루 어져야 함. 다양한 형태의 농민조직들이 지역농민들에 대해서 리더십을 발휘하 고 아울러 다양한 형태의 농민조직을 통일적으로 대표할 수 있는 체제를 갖추어
야 할 것임. 요컨대 지역농민들이 참여의식을 바탕으로 조직적인 활동역량을 구 축하는 것이 지방농정 거버넌스 구축과 운용의 중요한 선행조건임.
2. 지방정부의 농정 거버년스에 대한 역량 및 태도 개선
〇기초지방자치단체의 행정 및 정책 집행에 있어서 단체장의 영향력은 절대적임. 농어업회의소 시범사업 지역 공무원과 농민 면담에서도 농정 거버넌스에 대한 단체장의 역할과 지원이 아주 중요한 것으로 강조됨. 본 연구의 공무원·농민 조 결과에 따르면 농어업회의소 시범사업을 시행하고 있는 지역 단체장의 리더십은 매우 높이 평가되고 있음.
〇 지방농정에서 단체장의 리더십과 역할이 중요한 만큼 중앙정부 차원에서 기초단 위의 지방농정 거버넌스 정책을 시행할 때, 리더십과 기대역할을 잘 수행할 수 있는 단체장과 상호 협력 관계를 유지할 필요가 있음.
〇 지속적인 단체장에 대한 평가와 정보를 바탕으로 단체장과 협치할 수 있는 정책 을 발굴하고 시행하는 것은 중앙정부 차원에서는 수직적 거버넌스와 수평적 거 버넌스를 동시에 해결할 수 있는 전제조건이라고 할 수 있음. 이를 위해서는 전 국 시·도지사 협의회 및 전국 시장·군수·구청장 협의회를 통해 정보를 교류하 고, 행정 및 농정 우수 사업을 추진하고 있는 단체장들을 지방 농정 거버넌스를 위한 롤 모텔로 선정하는 방안과 이에 대한 단체장 포상과 인센티브 제도를 적 극을 강구할 필요가 있음.
3. 이해관계자들 간의 상호 신뢰 구축
〇 농어업회의소 시범사업을 시행하고 있는 지역의 공무원·농민 조사 결과는 단체 장, 공무원, 지방의회, 농민 간의 상호신뢰, 상호교류, 상호협력 둥이 비교적 잘 되고 있음이 확인됨.
〇 상호신뢰를 보다 강화하기 위해서 기초지방자치단체는 농민단체와 농민들을 대 상으로 하는 유익한 정보 제공 및 교육을 정기적으로 실시할 필요가 있으며, 이 러한 장을 통해 의견 수렴되어진 것은 적극적으로 정책에 반영하여 참여자들과
지역에 직·간접적으로 혜택이 돌아가도록 해야 함. 주민의 뜻이 공익을 위한다 면 기초자치단체에서는 행·재정상 어려움이 있더라도 이를 적극적으로 수용하 는 열린 자세를 가져야 함.
〇 지방농정 정책 과정에서 상호신뢰를 형성하기 위해서는 정책 과정별 실질적 주 민참여를 확대할 필요가 있음. 정책입안 단계에 농민들의 참여가 보장된다고 해 도 이는 형식적인 참여에 불과한 경우가 많으며, 실질적으로 정책집행 단계에서 농민들의 참여는 거의 되지 않고 있음. 전문성이 부족한 농민들이 정책결정·정책집행·정책평가의 각 단계에 참여하는 것에 대한 부정적 시각을 불식하고, 농 민들의 시각에서 정책이 추진될 수 있다는 열린 행정으로 방향을 선회할 때, 농 민들의 정부기관에 대한 신뢰는 높아질 수 있음.
〇 농민들의 참여가 가장 저조한 것이 정책집행 단계임. 정책집행 단계에서는 농민 단체 혹은 농민들과 함께 집행할 수 있는 지방농정 공동 프로젝트 사업의 공모 를 통해 개발하여, 이러한 사업을 공동 집행하는 방안을 강구할 수 있음. 또한 농민단체에 위탁할 수 있는 지방농정 사업은 과감하게 이양함으로써 농민단체의 책임감과 지방농정에 대한 신뢰도를 제고할 수 있을 것임.
4. 수평적 거버넌스 기구로서 농정심의회 활성화 방안
〇 농정심의회는 법적 기구이지만 대표성 및 전문성 부족과 형식적 운영으로 제도 개선의 요구가 계속되어 왔음. 본 연구의 전문가 조사 결과에서도 농정심의회의 대표성 확보와 전문성 강화가 시급한 과제로 확인되었음.
〇 농정심의회가 수평적 거버넌스 기구로 거듭나기 위해서는 전문성 확보와 민간 위원 수의 확대가 급선무라고 할 수 있음. 현행 법체계 하에서 농정심의회의 위 원으로 지역전문가 5인 이내, 생산자단체의 장 10인 이내, 농업인 대표 11인 이 내로 구성되어 있음.
〇 지역전문가와 농민 대표자를 선정할 경우 관 주도에서 탈피하여 광범위한 의견 을 수렴하고, 농민단체와 지방의회 둥의 추천과 공개모집을 통한 위원 구성을 병행하는 것을 고려할 수 있음. 농정심의회 위원의 공개모집방법은 투명성과 공 개성을 제고하여 대 농민 신뢰도를 제고할 수 있는 방안이 될 수 있음. 이는 또
한 다양한 계층의 이해관계자를 참여시키는 방안이 되어 수평적 거버넌스 구축 에 주요 요인으로 작용할 것임.
〇 농정심의회의 제도 개선은 전국단위와 기초단위에서 병행되어야 함. 먼저 상향 식 방식으로 기초단위에서 농정심의회 개선방안을 마련할 수 있도록 적극 권장 할 필요가 있음. 개선 방안에는 위원, 기능, 회의 개최, 분과위원회, 안건 심의 내용 둥 운영 전반에 걸친 현황 분석과 대안 마련이 필요함. 이를 위해서 개선 방안 연구과제 공모도 고려할 수 있음.
5. 수평적 거버넌스 기구로서 농어업회의소 활성화 방안
〇 현재 시범사업으로 시행되고 있는 7개의 농어업회의소의 전반적인 문제점은 1) 농어업회의소에 대한 농어민의 인식과 이해 부족, 2) 설립 과정상의 비민주성, 3) 행.재정적 지원 미비, 4) 운영상의 회원 및 분야별 갈등, 5) 회원 확보 어려움,
6) 대의기구 역할 한계, 7) 사무국의 전문 인력 부족, 8》법제화 및 전국 조직 설 립 등을 꼽을 수 있음.
〇 농어업회의소 시범사업이 거버넌스 체제로 양호하게 운영되는 곳은 정책과정 상 의 상호협력, 중앙부처 정책 인지 정도, 행·재정적 지원, 단체장의 리더십, 이해 관계자들의 상호 신뢰, 농민참여 의식 둥이 타 시·군보다 높게 나옴. 즉 이러한 거버넌스 요인이 높을수록 농어업회의소의 거버년스 수준 또한 높다고 해석할 수 있음. 각각의 거버년스 요인이 거버넌스를 형성하는데 영향을 미침으로 거버 넌스 수준은 높을 수밖에 없음.
〇 시범사업을 통해 수평적 거버넌스 체제의 초기정착 단계와 향후 2~3년의 운영실 태를 면밀히 검토하여 개선·보완점이 마련된 후, 농어업회의소의 법제화와 전국 조직 단체로서의 위상 강화를 도모할 필요가 있음. 이런 전제 조건이 고려되지 않고 법제화가 먼저 되어 농어업회의소의 전국화가 진행될 경우, 형식적인 농어 업회의소의 난립으로 인해 행·재정상의 낭비와 혼란이 발생할 우려가 있음. 안 전행정부의 주민참여예산제가 대표적인 사례라고 할 수 있음.
〇 농어업회의소 시범사업 지역은 지역특색에 맞는 사업을 발굴하는데 어려움을 겪 고 있음. 시범사업 대부분이 동일한 사업(예: 귀농·귀촌센터 운영)을 추진하고 있
는 경향이 있음. 이는 지역특색에 맞는 사업을 추진하는데 현재로서는 한계가 있는 것을 나타낸다고 볼 수 있음. 따라서 지역특색에 맞는 교육실시와 다양한 사업개발이 필요함.
〇 농어업회의소는 예산 사업에 대해 지방자치단체에 건의 및 협의하는 것이 주요 업무 중의 하나임이 시범사업 지역의 조례에 명문화 되어 있음. 기초지방자치단 체가 지방농정 관련 예산편성과 집행 시, 농어업회의소가 적극 참여할 수 있도 록 '주민참여예산제도'와 연계하는 방안을 마련할 필요가 있음.
〇 농어업회의소의 재정난을 해결하기 위해서는 위탁사업과 국고보조 형식의 공모 사업을 적극적으로 확대해나갈 필요가 있음. 특히 중앙정부의 공모사업에는 시 범사업 으로 지정된 농어 업회의 소에 가산점을 부가하여 농어 업 회 의소가 공모사업 혹은 새로운 아이디어 사업에 발굴해나갈 수 있도록 유도함.
〇 농어업회의소 설립과 운영에 있어서 현재 시·도 단위의 지원과 관심은 거의 없 는 수준임. 이는 농어업회의소가 광역지방자치단체를 제외하고 중앙정부와 기초 지방자치단체에서 이루어지는 것에서 발생하는 문제라고 할 수 있음. 광역자치 단체가 농어업회의소 시범사업 설립에 적극적인 관심과 지원할 수 있는 환경을 조성하기 위해서는 중앙정부 차원에서 광역자치단체에 대한 인센티브+도입을 적 극 고려해야 함.
6. '지방농정협의체'(가칭) 구축
〇 기초지방자치단체 차원에서 지방농정 연계가 활성화되기 위해서는 기초단위에서 활동하는 다양한 농민단체, 협의회, 유관기관간 연계 구축이 필요하며. 이를 위 해 이들 관련 기관들이 연계체계를 구축할 수 있도록 하는 법적 제도 마련이 시 급함.
〇 가칭 '지방농정협의체' 구축을 위해서는 농정 관련 기본법이라고 할 수 있는「농업-농촌 및 식품산업 기본법」에 농정심의회와 함께 지방농정 관련 기관·단체-각 종 심의회 및 위원회 간의 연계·협력·조정을 명문화하는 근거 규정을 마련할 필 요가 있음.
〇「농업·농촌 및 식품산업 기본법」에 중앙-광역-기초 단위의 '지방농정협의체' 구성을 할 수 있도록 하면 농업·농촌의 발전에 관한 기본 계획, 농정시책 둥에 관 한 주요 사항에 관해서 정부-각종 위원회 및 심의회-각종 농민단체-농민이 참여 하는 수평적 거버넌스를 실질적으로 활성화시킬 수 있는 연계망이 구축될 수 있 음. 거버넌스의 핵심은 다양한 이해당사자들의 수평적 연계망 형성이라고 할 수 있음.
7. '지방농정통합센터'(가칭) 설치
〇 지방농정 연계망을 구축하기 위해서는 다양한 단체, 기관, 농민이 상호 교류와 협력체계를 활성화할 수 있는 공간적 기반의 구축도 함께 고려해야 함.
〇 공간적인 연계기반이 마련될 경우, 수요자가 자신이 필요한 서비스를 제공받기 위해 각 지역에 산재해 있는 지방농정 관련 서비스 제공기관을 방문하지 않고, 통합공간을 활용하여 one-stop으로 필요한 기관을 찾아 서비스를 제공받을 수 있으며, 공간적인 연계기반이 구축된 다양한 지방농정 관련 기관 및 단체들 간 에 물리적인 접촉이 빈번하게 이루어질 수 있기 때문에 사업의 연계와 연계가능 한 사업의 개발, 시설의 공동활용 둥으로부터의 전문적인 지방농정 관련 자문과 조언 등을 받을 수 있어 시너지 효과를 기대할 수 있음.
〇 기초단위에서 지방농정 관련 각종 단체, 기관, 심의회 및 위원회, 농민을 위한 농정통합센터를 구축할 경우, 지방농정 관련 각종 현안, 발전 계획, 농민 의견 수렴, 각 기관과 단체간의 업무 중복 해소, 연계사업을 통한 지방농정의 질을 향 상시킬 수 있음.
〇 지방농정통합센터 설치는 기초단위에서 이루어지는 것이 바람직하며, 이는 실무 를 중심으로 기초지방자치단체 관련 공무원 파견, 유관기관, 각종 단체, 농어업 회의소, 농정 관련 전문가 둥이 일상적으로 상호 협력하는 수평적 공간이 될 수 있음.
8. 소설미디어를 활용한 지방농정 소셜허브 구축
〇 지방농정통합센터가 오프라인 공간이라면 '지방농정 소셜허브'는 온라인 공간임. 지방농정을 위한 온라인 공간을 마련하여 중앙정부, 광역지방자치단체, 기초지방 자치단체, 각종 농민단체, 유관기관, 각종 위원회의 정책, 홍보, 의견, 사업, 일정, 여론, 유통 둥을 수평적으로 교환할 수 있는 시스템을 구축함.
〇 지방농정 소셜 허브 구축은 기초지방자치단체에서 운영할 수 있으며, 이를 농어 업회의소 혹은 각종 농민단체에 위탁으로 운영을 맡길 수도 있음.

(출처 : 요약 8p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 제출문 ... 2
• 목차 ... 3
• 그림목차 ... 5
• 표목차 ... 6
• 요약 ... 8
• 제1장 서론 ... 24
• 제1절 연구의 필요성 ... 24
• 제2절 연구의 목적 ... 25
• 제3절 연구내용 및 방법 ... 26
• 1. 연구내용 ... 26
• 2. 연구방법 ... 30
• 제2장 중앙정부와 지방정부간의 관계와 지방농정 거버넌스 ... 31
• 제1절 중앙정부와 지방정부간의 관계 ... 31
• 1. 정부간 관계의 개념 ... 31
• 2. 정부간 관계의 모형 ... 31
• 3. 정부간 관계의 최근 경향 ... 33
• 제2절 중앙정부와 지방정부의 기능 및 사무배분 ... 34
• 1. 기능 및 사무배분의 기본 이념 및 원칙 ... 34
• 2. 지방자치법상의 중앙정부, 광역정부, 기초정부의 사무 ... 35
• 3. 중앙정부와 지방정부간의 관계 발전방향 ... 39
• 제3절 지방농정 거버넌스 ... 41
• 1. 거버넌스 개념과 유형 ... 41
• 2. 정부간 관계와 거버넌스 ... 45
• 3. 거버넌스 형성 요인 검토 ... 46
• 4. 지방농정 거버넌스 구축의 주요 요인 ... 52
• 5. 지방농정 거버넌스 제도 ... 55
• 제3장 수직적 거버넌스 분석 ... 65
• 제1절 지방농정 추진체계 분석 ... 65
• 1. 농정사업추진 체계 및 프로세스 분석 ... 65
• 2. 재원별 집행체계 분석 ... 67
• 제2절 농정사무배분 분석 ... 71
• 제4장 수평적(기초단위) 거버넌스 실태 및 거버넌스 우선순위 분석 ... 82
• 제1절 공무원·농민 설문조사 결과 ... 82
• 1. 설문조사의 목적 및 방법 ... 82
• 2. 조사 설계 및 설문지 배부 ... 83
• 3. 설문 응답자의 배경 및 특성 ... 85
• 4. 결과 분석 ... 86
• 제2절 전문가 설문조사 결과 ... 105
• 1. 목적 및 방법 ... 105
• 2. 조사 설계 ... 106
• 3. 거버넌스 실태 분석 결과 ... 108
• 4. 우선순위 분석 ... 116
• 5. 분석결과 ... 117
• 제3절 조사결과 요약 및 결론 ... 126
• 1. 조사결과 요약 ... 126
• 제5장 지방농정 활성화를 위한 중앙정부와 지방정부의 역할분담 및 거버넌스 구축 방안 ... 131
• 제1절 중앙정부와 지방정부의 역할 분담 개선 방안 ... 131
• 1. 농정사업추진체계 및 프로세스 개선 ... 132
• 2. 지방자치단체의 통합적인 농정추진체계 구축 ... 135
• 3. 포괄보조금제의 확대 개선을 통한 지방자치단체의 재정자율성 제고 ... 137
• 4. 상향식 사무 재배분의 지속적 추진 ... 138
• 제2절 수평적(기초단위) 거버넌스 구축 방안 ... 139
• 1. 개관 ... 139
• 2. 지역 농민들의 농정 거버넌스에 대한 역량 및 태도개선 ... 140
• 3. 지방정부의 농정 거버넌스에 대한 역량 및 태도 개선 ... 142
• 4. 이해관계자들 간의 상호 신뢰 구축 ... 143
• 5. 수평적 거버넌스 기구로서 농정심의회 활성화 방안 ... 145
• 6. 수평적 거버넌스 기구로서 농어업회의소 활성화 방안 ... 146
• 7. 수평적 거버넌스를 위한 제안 ... 151
• 참고문헌 ... 157
• 부록 ... 162
• 부록1. 지방농정 거버넌스의 실태와 구축요인의 우선순위에 대한 전문가의 인식 연구 ... 162
• 부록2. 지방농정 활성화를 위한 공무원 설문조사 ... 177
• 부록3. 지방농정 활성화를 위한 농민 설문조사 ... 186
• 부록4. 농업기술센터 및 농어업회의소 방문 면접조사 설문 문항 ... 196
• 부록5. 도청 면담용 설문 ... 198
• 끝페이지 ... 198