초록 ▼

우리나라의 2009년 온실가스 배출량은 607.6백만 톤 CO₂eq으로 지난 수십 년간 지속적인 증가 추세를 보여 왔다. 2020년 배출량이 813백만 톤 CO₂eq에 이를 것으로 전망되는 가운데 정부가 발표한 2020년까지 기준 배출량 전망치(BAU) 대비 30%를 감축하겠다는 국가 감축목표의 달성을 위해서는 국가 여건에 맞는 다양한 정책수단의 도입이 필수적인 상황이다. 이에 정부는 올해부터 온실가스에너지 목표관리제를 시행하고, 2015년부터는 배출권거래제를 시행한다는 계획을 공표하였다.

우리나라의 2009년 온실가스 배출량은 607.6백만 톤 CO₂eq으로 지난 수십 년간 지속적인 증가 추세를 보여 왔다. 2020년 배출량이 813백만 톤 CO₂eq에 이를 것으로 전망되는 가운데 정부가 발표한 2020년까지 기준 배출량 전망치(BAU) 대비 30%를 감축하겠다는 국가 감축목표의 달성을 위해서는 국가 여건에 맞는 다양한 정책수단의 도입이 필수적인 상황이다. 이에 정부는 올해부터 온실가스에너지 목표관리제를 시행하고, 2015년부터는 배출권거래제를 시행한다는 계획을 공표하였다. 동 제도들의 효율효과적인 시행과 더불어 적용대상에서 제외되는 부문까지 고려하기 위한 보완대책을 마련하기 위해서는 해외 주요국들의 온실가스 감축정책 도입 현황과 그 세부 추진내용을 이해하는 것이 중요할 것으로 판단된다.

본 연구는 주요국의 온실가스 감축정책에 대한 최신 동향 분석을 통해 우리나라 온실가스 감축정책 설계 상의 정책적 시사점을 도출하고자 수행되었다. 이를 위해 EU, 영국, 일본, 중국, 호주, 뉴질랜드, 미국 등 해외 주요국들이 도입하고 있는 중점 감축정책은 무엇이며 어떤 정책조합을 이루고 있는지를 국가 상황과 연계하여 종합적으로 살펴보았다.

EU를 중심으로 2005년 온실가스 배출권거래제가 처음으로 도입되어 그 시행이 본격화되고, 탄소세 성격의 온실가스 관련 세제의 국가 단위 도입도 확대되고 있는 상황이다. EU 국가 중에서도 특히 영국은 세계 최초로 국가 감축목표를 법제화하고 기후변화세, 탄소예산 등 온실가스 감축정책의 적극적인 도입을 통해 전 세계의 저탄소 성장을 주도하고 있다. 뉴질랜드는 EU에 이어 2009년부터 국가 단위의 배출권거래제를 시행해오고 있으며, 미국은 RGGI(Regional Greenhouse Gas Initiative)와 같은 지역 단위 배출권거래제를 추진 중에 있다. 호주도 2011년말 탄소세 및 배출권거래제 시행 관련 법안을 통과하였으며, 일본은 올해 10월부터 지구온난화대책세를 시행하는 한편, 2011년 3월 발생한 후쿠시마 원전사태 이후 온실가스 감축정책의 방향을 근본부터 재검토하고 있는 상황이다. 또한 세계 최대의 온실가스 배출국에 해당하는 중국도 국가감축목표를 국제사회에 천명함에 이어 지방정부를 중심으로 한 시범사업을 시작으로 배출권거래제의 단계별 시행계획을 발표하는 등 최근 몇 년 사이 주요국들의 온실가스 감축정책에 있어 급격한 여건 변화가 관찰되고 있다. 한편, 최근 EU가 배출권거래제에 항공 부문을 편입시키면서 미국, 중국, 인도 등 다수의 국가들과 촉발된 긴장관계에서 드러나듯이 일국의 감축정책이 온실가스의 외부성을 매개로 무역 관련 국제분쟁으로까지 이어질 가능성이 커지고 있으며, 탄소 시장의 연계에 따른 국가 간 정책 공조 및 협력 필요성도 증가하고 있는 실정이다.

주요국의 감축정책 동향을 분석한 결과, 주요국들은 규제적, 경제적, 자발적 수단들을 혼합하여 채택하고 있는 것으로 나타났다. 정책조합(Policy mix)을 통해 국가 상황에 맞게 정책수단별 장점을 활용함과 동시에 단점을 보완하고, 경제 전 부문에서 배출되는 모든 온실가스를 포괄적으로 관리하고자 시도하는 것이다. 그러나 다양한 정책수단 중에서도 배출권에 가격을 부여하는 배출권 거래제와 탄소세 등의 경제적 메커니즘을 가장 핵심적인 수단으로 채택하고 있는 것으로 파악된다.

그 외 에너지 절약 및 효율성 향상, 재생에너지 보급 확대, 친환경자동차 및 CCS 등 신청정기술의 개발, 자동차 배출기준 마련 및 연비규제, 자발적 협약 및 행동 채택, 융자 및 보조금 지원제도 등을 보완적 수단으로 도입하고 있는 것으로 나타난다. 여기서 공통적으로 나타나는 특징은 강력한 규제수단에 온전히 의존하기보다는 자발적 행동을 장려하는 동시에 다양한 인센티브 방안을 함께 마련하고 있으며, 각각의 정책을 단순히 개별 정책으로 도입하기보다는 상호 상관관계를 인식하여 기후-에너지 이슈에 대해 통합적인 접근법(integrated)을 취함으로써 정책 간 시너지효과를 유인하고 있다는 점이다.

주요국의 온실가스 감축정책에 대한 동향 분석을 통해 우리나라의 감축정책을 설계함에 있어 고려할 수 있는 정책적 시사점을 정리하면 아래와 같다.
첫째, 중장기적인 투자 및 연구개발 촉진과 온실가스 감축의 효율성 제고를 위해서 2020년 이후의 장기목표 설정이 필요하다고 평가된다. 특히 배출권거래제의 경우 할당계획의 확실성이 제도의 효율적 시행에 큰 영향을 미치기 때문에 사전에 중장기 총량목표(cap)를 설정할 필요가 있다. 또한 가급적이면 감축목표와 총량할당 수준에 대해서는 법률 혹은 시행령 등 가능한 한 상위법에서 규정함으로써 정책의 신뢰성을 높일 필요가 있다.

둘째, 우리나라가 채택하고 있는 BAU 기준의 감축목표 설정 방식은 주로 개도국에서 채택하는 방식으로 총량관리 목표의 불확실성과 BAU 정의의 모호성으로 인해 정부정책의 명료성과 투명성 측면에서 사회적으로 논란의 대상이 되고 있어 보완이 필요하다. BAU에 대한 정의 및 산정방법론을 조속히 구체화하거나, 혹은 기준년도를 대상으로 하는 고정 총량목표의 도입 또는 집약도 목표 형태로의 전환 등에 대한 검토가 필요할 것으로 판단된다.

셋째, 우리나라가 현재 도입하고 있는 온실가스에너지 목표관리제의 경우 발전소의 배출에 대한 직접 규제와 산업체의 전력소비 규제를 통한 간접 규제를 병행하는 이중규제 방식을 채택하고 있는 상황이나, 대부분의 국가의 경우에는 직접 혹은 간접으로 규제방식을 일원화하고 있다. 이를 참고하여 우리나라도 국내 여건을 고려하여 전력 부문에 대한 배출권거래제 적용방식에 대한 명확한 정책 수립이 시급한 것으로 판단된다.

넷째, 배출권거래제 시행 시 무상할당과 과잉할당으로 인한 우발이익 및 가격폭락 등의 문제가 발생할 수 있는 점을 감안하여 부작용을 최소화할 수 있는 방안 마련이 필요하다. 유상할당 비중의 확대와 엄격한 총량할당, 그리고 취약계층 및 업종에 대한 적극적인 지원을 통해 제도의 효율성을 극대화할 필요가 있을 것이다.

다섯째, 우리나라는 배출권거래제 시행 3기부터 유상할당 비율을 높일 계획인 가운데 추후 국제경쟁력 우려업종에 대한 선정과 할당특례 적용의 추진을 고려해야 할 것이다. 단 이때에, 국가 간 상이한 탄소누출 업종을 선정하는 경우 국가 간 갈등이 발생할 소지가 있을 것으로 우려되기 때문에 이에 대한 대응전략 개발과 함께, 문제의 해결을 위한 국가 간 정책 협의 및 조정 노력이 강화되어야 할 것이다. 특히 상호 교역비중이 매우 높은 중국과는 배출권거래제 관련 제도설계 및 집행 과정에서의 협력과 조정을 위한 “탄소시장에 관한 한중 고위급 협의체(가칭)”를 설치하는 방안을 고려할 필요가 있다.

여섯째, 부분적인 탄소가격의 적용은 다른 부분에서의 탄소누출 및 풍선효과를 야기함으로써 국가 차원의 감축 효율성을 떨어뜨릴 수 있다는 점을 감안하여, 화석연료를 사용하는 주체가 공평하게 탄소비용을 부담하도록 하는 탄소세의 도입을 고려해볼 수 있겠다. 단 이때, 세수를 취약 계층 및 업종 등에 지원하는 세수중립적인 탄소세의 도입을 고려할 필요가 있을 것이다.

일곱째, 감축정책 추진을 위한 국내 거버넌스 체계에 대한 개선이 필요하다. 배출권거래제의 총괄부처가 환경부로 일원화되면서 부처 간 갈등의 심각성이 완화된 측면은 있으나, 여전히 에너지 수요관리나 가정 및 상업 부문의 온실가스 관리에 대한 부처 간 갈등이 잠재해 있는 것으로 예상된다. 따라서 갈등 해소를 위해 제도적 장치를 마련하는 방안을 검토할 필요가 있다. 온실가스가 환경적 피해를 유발하면서도 에너지와 밀접하게 관련이 있는 이슈인 점을 감안하여 기후에너지 관련 통합부처의 신설 혹은 부처 간 기능 조정을 검토할 필요가 있을 것이다. 또한 온실가스 감축과 관련하여 정부에 객관적이고 전문적인 자문을 제공하고 종합적으로 정부 정책을 평가 및 검토할 수 있는 독립적인 자문기구의 설치를 검토할 필요가 있다.

여덟째, 비용효과적이면서도 환경 건전성을 확보할 수 있는 온실가스 정책에 대한 충분한 인식과 토론이 성공적인 정책효과를 담보할 수 있을 것이다. 따라서 인식 공유와 소통의 기회 확대를 통한 행정부, 입법부, 사법부를 아우르는 범국가 차원의 의견수렴 노력이 촉진되어야 할 것으로 평가된다.

아홉째, 원자력발전에 대한 사회적 합의가 부족하여 여러 가지 갈등이 노정되고 있는 상황에서, 일본의 원전사고 사태와 이후 대응방안 등을 참고하여 우리나라도 사회적 합의를 통해 원자력 정책에 대한 분명한 정책방향을 설정할 필요가 있는 것으로 판단된다.

열 번째, 온실가스 감축정책의 핵심수단인 배출권거래제의 차질 없는 이행은 물론, 배출권거래제와 다른 관련 정책수단(신재생에너지 발전 의무화 등)과의 연계 및 시너지효과 확대 방안, 그리고 이러한 제도의 영역에서 누락되어 있는 가정, 건물, 교통 등의 분야에 대한 보완적 규제의 설계를 통해 국가 차원의 온실가스 감축정책 종합대책이 조속히 완성되어야 할 것으로 판단된다.

(출처 : 국문 요약 5p)

Abstract ▼

Many countries have announced greenhouse-gas (GHG) emission reduction targets before or after the Copenhagen UNFCCC conference held in 2009. Since then, most major countries have been adopting various kinds of GHG reduction policies that are customized according to country circumstances, in order to

Many countries have announced greenhouse-gas (GHG) emission reduction targets before or after the Copenhagen UNFCCC conference held in 2009. Since then, most major countries have been adopting various kinds of GHG reduction policies that are customized according to country circumstances, in order to meet their reduction targets. Korea has also announced that it will reduce GHG emissions by 30% compared to the baseline scenario by 2020. To achieve this reduction target, Korea plans to implement an emission trading scheme (ETS) in 2015. In consideration of Korea's current effort for transition to a low carbon society, now is the time to look into international trends in GHG reduction polices.

This study analyzes the GHG reduction policies of 6 major countries of the UK, Japan, China, Australia, New Zealand, and the USA, as well as European Union (EU), in order to investigate policy implications that may contribute to designing the Korean scheme. This study particularly overviews an economy-wide policy mix of the nations, rather than dealing with specific policies targeting energy-intensive sectors such as an ETS or a carbon tax.

The EU has been implementing a region-wide ETS since 2005, and some countries of the EU have also adopted carbon/energy taxes as a key measure to reduce GHG emissions. Surpassing other EU countries, the UK is the leading country in that it has legally bound a long-term reduction target through the enactment of 「Climate Change Act 2008」for the first time in the world and has implemented a policy package that includes carbon budgets, which is a phased approach for meeting the reduction target, the climate change levy, and other complementary policies to achieve the target. New Zealand has also adopted a nationwide ETS since 2009, and in the USA, the regional ETS such as RGGI and WCI are now underway.

Beginning this year, Australia has started a carbon pricing mechanism, which is the combined mechanism of a carbon tax and an ETS. Meanwhile, Japan has launched a global warming tax for the first time in Asia last October. It is also currently reviewing GHG reduction plans and scenarios by the influence of the explosion of nuclear power generation that happened last year. Additionally, China who is the world largest emitter has set up the carbon intensity reduction target for 2020 in 2009 and plans to implement a nationwide ETS in 2016 while being currently under a pilot program with major provinces.

These trends tell us that there is an international movement for transition toward a low carbon society, and it has led to the implementation of a diverse mix of command and control, market-based, and self-regulated reduction policies.

Countries pursue to not only maximize the policy effects but also complement the side-effects of individual policy through the policy mix, as well as to cover all economic sectors. ETS and carbon/energy taxes are the key reduction policies that countries implement for emission reduction, and the countries also adopt complementary measures such as energy efficiency standards, dissemination targets for renewable energy, grants and loans for low carbon technology, voluntary agreements, and so on. The common characteristics found here are that countries not only adopt regulations, but also provide economic incentives to attract voluntary actions from stakeholders, and take an integrated approach through the adoption of policy packages that include various mixes of policies and measures according to national circumstances to create a synergy effect.

(출처 : Abstract 267p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 서 언 ... 3
• 국문요약 ... 5
• 목차 ... 9
• 표목차 ... 11
• 그림목차 ... 15
• 제1장 서 론 ... 19
• 1. 연구의 필요성 및 목적 ... 20
• 2. 주요 연구 내용 ... 22
• 제2장 주요국의 감축정책 동향 및 시사점 ... 23
• 1. EU ... 24
• 가. 온실가스 배출 현황 및 에너지 소비 특성 ... 24
• 나. 온실가스 감축정책 개요 ... 29
• 다. 주요 온실가스 감축정책 및 수단 ... 38
• 라. EU 감축정책의 특징 및 시사점 ... 62
• 2. 영국 ... 67
• 가. 온실가스 배출 현황 ... 67
• 나. 온실가스 감축정책 개요 ... 69
• 다. 주요 온실가스 감축정책 및 수단 ... 72
• 라. 영국 감축정책의 특징 및 시사점 ... 85
• 3. 일본 ... 88
• 가. 온실가스 배출 현황 및 감축목표 ... 88
• 나. 온실가스 감축정책 개요 및 주요 수단 ... 91
• 다. 일본 감축정책의 특징 및 시사점 ... 119
• 4. 중국 ... 122
• 가. 온실가스 배출 현황 ... 122
• 나. 온실가스 감축정책 개요 ... 124
• 다. 주요 온실가스 감축계획 및 정책 ... 133
• 라. 중국 감축정책의 특징 및 시사점 ... 148
• 5. 호주 ... 151
• 가. 온실가스 배출 및 에너지 소비 현황 ... 151
• 나. 온실가스 감축정책 개요 ... 154
• 다. 주요 온실가스 감축정책 및 수단 ... 157
• 라. 호주 감축정책의 특징 및 시사점 ... 174
• 6. 뉴질랜드 ... 177
• 가. 온실가스 배출 현황 및 에너지 소비 추이 ... 177
• 나. 주요 온실가스 감축정책 및 전략 ... 183
• 다. 뉴질랜드 감축정책의 특징 및 시사점 ... 213
• 7. 미국 ... 216
• 가. 온실가스 배출 현황 ... 216
• 나. 온실가스 감축정책 개요 ... 218
• 다. 주요 온실가스 감축정책 및 수단 ... 222
• 라. 미국 감축정책의 특징 및 시사점 ... 243
• 제3장 결론 ... 247
• 1. 주요국 감축정책의 특징 ... 248
• 2. 정책적 시사점 ... 253
• 참고 문헌 ... 259
• Abstract ... 267
• 끝페이지 ... 280