초록 ▼

우리나라는 급속한 경제성장과 더불어 도시화 및 산업화의 영향으로 1990년대 이래 지역적인 용수부족과 수질오염이 심화되면서 물환경 관련 갈등과 분쟁이 발생하고 있는 실정이다. 이러한 갈등과 분쟁은 경제적인 손실을 포함한 사회적 비용의 증가로 국가의 경제적 부담으로 작용하고 있으며 국민의 삶의 질 향상이라는 측면에 상당한 장애요인으로 작용하고 있다. 사회기능이 다원화되고 있는 추세에서 이러한 갈등과 분쟁의 해소를 위해 중앙정부 주도로 해결안을 제시하거나 설득하는 데는 한계가 있으며 이러한 한계를 극복하기 위하여 물환경 의사결정과정에서

우리나라는 급속한 경제성장과 더불어 도시화 및 산업화의 영향으로 1990년대 이래 지역적인 용수부족과 수질오염이 심화되면서 물환경 관련 갈등과 분쟁이 발생하고 있는 실정이다. 이러한 갈등과 분쟁은 경제적인 손실을 포함한 사회적 비용의 증가로 국가의 경제적 부담으로 작용하고 있으며 국민의 삶의 질 향상이라는 측면에 상당한 장애요인으로 작용하고 있다. 사회기능이 다원화되고 있는 추세에서 이러한 갈등과 분쟁의 해소를 위해 중앙정부 주도로 해결안을 제시하거나 설득하는 데는 한계가 있으며 이러한 한계를 극복하기 위하여 물환경 의사결정과정에서 중앙정부, 지방정부, 민간 기업, 시민사회 등의 다양한 이해 당사자를 의사결정에 포함시켜 서로 협력하는 형태의 물환경 거버넌스의 도입이 논의되고 있다.
정부는 시민이나 이해당사자들이 원하고 기대하는 것을 제공하기 위해 더 나은 계획을 수립하여야 할 책임이 있고, 이 과정에서 정부의 개방성과 책임성이 강조되면서 이해당사자의 참여는 점차 중요성을 지닌다. 이와 더불어 이해당사자의 다양한 요구 및 이해관계가 서로 상충될 때 조정을 통한 합리적 해결책을 이끌어내는 것이 중요하다. 현재와 같이 정부의 조정역할이 미흡한 상황에서는 협상방법론이 존재하지 않고 협상 문화가 정착되지 않아 다양한 이해당사자 간의 합의형성이 이루어지지 못하고 있는 실정이다.
그동안 국내에서도 물환경 정책과정에 있어서 다양한 이해당사자의 이해관계를 조정하려는 갈등해소 방안에 대한 연구가 꾸준히 진행되어 왔다. 하지만 국가의 물환경 관련 정책 수립 및 수행과정에서 다수의 이해당사자들의 이해관계를 조정하기 위하여 구체적이고 실제적인 도구를 개발하여 적용한 사례보다는 기존의 갈등사례의 분석에 치우친면이 있다. 또한 물환경 거버넌스라는 의사소통이 사전적 적용보다는 갈등과 분쟁이 어느 정도 심화된 상태에서 사후적으로 이해당사자 간의 이견을 조절하는 방향으로 수행되어 왔다. 따라서 물환경 거버넌스 구현의 중심이 되는 이해당사자의 참여와 합의형성을 통한 의사결정체계의 개선과 합의형성 방법론의 개발은 다양한 물환경 정책과 계획을 추진하는 과정에서의 분쟁과 갈등을 줄일 수 있을 것이다.
따라서 본 연구의 목적은 물환경 정책과 계획의 추진과정에서 발생하는 분쟁과 갈등이 야기하는 문제점을 개선하기 위한 시민참여 방안과 다양한 이해당사자 참여 시 합의형성을 이룰 수 있는 합의형성 지원시스템을 개발하는 데 있다.
본 연구에서는 사례연구를 통해 물환경 정책과 계획 추진과정을 살펴보았다. 주요 의사결정체계상의 문제점으로는 물환경 계획이 담당 행정기관 내부에서 전문가 주도로 검토되고 수립되고 있다는 점과 주무 부처의 장이 정책과 계획을 수립하는 과정에서 관련 부처가 이해당사자로서의 참여가 보장되지 않고 있다는 점이다. 이와 더불어 부처간 힘겨루기가 아직도 상존하고 있어 정책과정의 투명성 확보와 합리적인 토론에 의한 의사결정이 이루어지지 않아 효율적인 물환경 정책과 계획 추진을 저해하고 있다.
이와 같이 정책과 계획 수립의 초기단계에서의 문제점 이외에도 구체적으로 정책이나 계획이 현실화되는 상황에서 주민의 참여가 공람이나 공청회 등 제한적인 형태로 이루어져 많은 분쟁과 갈등의 원인이 되고 있는 것으로 나타났다. 이러한 분쟁과 갈등에는 추진 주체의 개발가치와 수용자들의 환경적 가치관의 충돌과 피해보상에 대한 이해관계의 충돌로 요약될 수 있다. 가치관의 충돌의 경우 해당 정책이나 계획의 정당성에 대한 의문으로 출발하게 되고 이를 확보하기 위해서는 많은 노력이 필요하다. 이러한 정당성보장에 대한 노력이 부족할 때 물환경 문제와 관련된 복잡하고 불확실한 사실관계의 규명 요구와 법과 제도상에서 보장된 절차가 문제가 되는 경우로 발전하게 된다. 그 이면에는 관료제적인 행정편의주의가 원인으로 지적되고 있으며 물환경 정책 추진과정의 의사결정에 있어서 불투명성과 이해당사자 참여보장의 불확실성이 또한 그 원인임을 알 수 있다. 특히 정책의 효과나 경제성 등의 사실관계 규명이 어려우면 어려울수록 절차적 합리성 확보가 중요하게 된다.
최근 이러한 문제점들을 바로 잡기 위한 다양한 노력들이 시도되고 있으며 그중에 주목 받고 있는 분야가 거버넌스 분야이다. 특히 물환경 거버넌스는 국가 중심의 물환경정책결정과 하향적인 정책집행의 틀에서 벗어나 현재 발생하고 있는 물환경 정책과 계획의 추진상 문제점을 해결하기 위해 다양한 이해당사자가 상호작용과 협력체계를 구성하여 공통의 목표를 달성해 나가는 사회적 조정양식 및 통치체계로 각광을 받고 있다.
물환경 문제의 본질적인 해결을 위한 바람직한 물환경 거버넌스는 다양한 이해당사자들의 참여와 협의를 통한 학습과정 속에서 공동의 합의를 이끌어내는 실질적인 방법론이 중요하게 다루어져야 한다. 또한 당면한 이수, 치수, 환경문제 관련 이슈에 대한 공동해결을 추구하는 좁은 의미의 거버넌스의 적용이 아니라, 사회제도의 개선과 합의형성을 추구하는 넓은 의미의 거버넌스가 필요한 실정이다. 물환경 거버넌스를 성공적으로 운영하는데 영향을 미치는 요인으로 이해당사자의 참여정도, 개별 이해당사자의 특성과 관계, 물환경 사업의 특성 등과 같은 이해당사자의 참여와 관련된 요인과, 정보 및 전략의 공유방식, 이해당사자들의 역할 및 책임의 설정, 의사결정방식, 이해당사자의 대표성, 거버넌스 내에서 일어나고 있는 행위자들 간의 상호작용을 조정하고 관리하는 내부의 프로토콜 등 합의형성을 이루기 위한 요인으로 나눌 수 있다.
본 연구에서는 물환경 정책과 계획 수립과정과 추진과정에서 발생할 수 있는 갈등을 풀어나갈 수 있도록 다양한 이해당사자 간의 참여, 투명한 정보공개, 객관적 의사결정과정, 개별 이해당사자들의 의견 반영 등 합의형성을 위한 방법론 또는 도구로서 합의형성지원시스템을 제안하였다. 개발된 합의형성 지원시스템은 물환경 문제에 대하여 영향력을 가진 특정 집단이 해결안을 제시하여 강요하거나 설득하는 구조 대신에 다양한 이해당사자의 참여를 바탕으로 한 공동적 문제해결 방식을 기반으로 하였다. 시스템의 특징은 합의를 이루기 위하여 무한히 반복되는 협상 및 조정과 같은 상호 작용을 통해 이해관계를 조정하여 최선의 합의 대안에 도달할 수 있는 환경을 이해당사자들에게 제공함으로 이해당사자들 스스로 갈등 문제를 해결할 수 있는 환경을 제공한다는 것이다. 개발된 합의형성 지원시스템의 적용성을 검증하기 위하여 한탄강댐 건설 사례에 대한 제한적인 롤플레잉 모의실험을 수행하였다. 합의형성 지원시스템의 적용을 통해 일반 시민들이 설득력 있는 정부의 노력과 협상에 임하는 자세에 따라 협상의 효과가 증가할 수 있음을 알 수 있었다. 본 연구를 통해 정리한 정책적 제언은 다음 세 가지로 요약할 수 있다.

정책 제언 1: 물환경 정책 및 계획수립과정의 합리성과 정당성 확보
거버넌스 관점으로 볼 때 물환경 정책과 계획의 추진과정에서 중요한 요소는 이해당사자의 참여와 합의형성으로 요약할 수 있다. 의사결정과정 관련 전문가, 정책분석가 및 정책결정자뿐만 아니라 다양한 사회계층이 포함되는 넓은 의미에서 이해당사자의 참여는 물환경 정책과 계획 추진과정에서 발생할 수 있는 분쟁과 갈등을 최소화할 수 있을 것이다. 이는 물환경 문제와 같이 복잡하고 불확실성이 커서 정당성의 확보가 어려운 경우 절차적 문제에 대한 정당성을 확보하고 책임 회피로 인한 정부의 신뢰성 하락을 막을 수 있는 방안이 될 수 있다. 부가적으로 물환경 정책과 계획에 의한 사업이 추진되는 경우 계획단계에서 고려되지 못한 부분들이 좀처럼 변경되거나 수정되지 않는 경직성에 의해 갈등이 조장되는 경우도 있으므로 진행단계에서도 사업의 전반적인 내용을 점검하면서 사업을 추진하는 융통성을 가져야 할 것이다.

정책 제언 2: 합의형성 지원시스템의 도입 및 활용
이해당사자의 참여가 보장되더라도 다양한 이해당사자들의 의견을 조율하고 합의형성을 이루어내는 데는 상당한 노력이 필요하다. 또한 합리적 의사결정을 통해 정책이나 계획단계에서 합의형성을 이루어도 물환경 문제의 특성상 관련된 갈등이 내재되어 있어 계획이 구체화되는 단계에서 새로운 이해당사자들의 등장 등으로 분쟁과 갈등이 발생할 수 있다.이에 해결책으로 다양한 시민참여를 통한 합의형성 방법론들이 제시되었으나 다수의 이해당사자 및 사실관계의 복잡성과 불확실성을 포함한 물환경 갈등을 해결하기에는 한계가 있으며 개별 갈등사례별로 어떤 절차나 과정 등과 같은 해결책을 제시하는데는 한계가 있었다. 따라서 본 연구에서는 물환경 정책의 계획 수립과정과 추진과정에서 발생할 수 있는 갈등을 풀어나갈 수 있도록 다양한 이해당사자의 참여, 투명한 정보공개, 객관적 의사결정과정, 개별 이해당사자들의 의견 반영 등 합의형성을 위한 방법론 또는 도구로 합의형성 지원시스템을 제안하였다. 물환경 정책 및 계획 추진과정에서의 갈등이나 분쟁을 최소화하기 위해서는 사업이나 정책이 구체화되기 이전의 상위 단계에서 구체적인 합의형성 시스템을 적용하는 것이 필요하며, 하위 단계에서는 구체화되고 공론화된 갈등 및 분쟁 해결 모색 및 조정을 목적으로 이를 적용하는 것이 가능할 것이다. 합의형성 시스템을 적용할 때 중립적인 전문가에 의한 사실관계의 규명과 이해당사자로서의 주민들의 학습에 의해 합의형성이 촉진될 수 있으며, 이해당사자로서의 주무부처 관계자는 거버넌스를 이끄는 주도적인 역할을 수행하여 이해당사자들 간의 갈등요인을 파악하고 서로 상생할 수 있는 대안을 제시함으로써 신속한 합의형성에 도달할 수 있을 것이다.

정책 제언 3: 다양한 대안의 검토와 합리적 설명에 대한 국가의 책임성 확보
물환경 정책과 계획 추진과정에서 발생하는 경제성과 환경성의 충돌에 대해서는 합의를 이끌어 낼 수 없었으나 환경성에 선호도를 가지고 있는 시민단체라도 협상을 통해 어느 정도 합리적인 선호도를 제시할 수 있는 가능성을 확인할 수 있었다. 또한 대부분의 시민은 국가가 추진하는 사업에 대하여 경제성과 사회성에 대해 높은 선호도를 가지고 있으며 환경성에 대해서는 피부로 느끼지 못하고 대중매체를 통해 영향을 받는 것으로 조사되었다. 결과적으로 갈등을 예방하기 위해서는 과학적 기반을 둔 합리적 설명이 사업 추진을 원활하게 진행시킬 수 있는 필수 요소임을 알 수 있었다. 의사결정과정에서 이해당사자의 참여가 중요하지만 이해당사자의 구성비율도 최종 대안을 선정하는 데 영향을 미치는 것으로 나타났으며 시민단체가 이해당사자인 주민의 입장이나 일반시민들의 입장은 아니라는 것을 실험을 통해 알 수 있었다. 또한 다양한 이해당사자가 한가지 최적대안을 도출하는 데는 한계가 있기 때문에 한 개의 대안에 대한 합의보다는 다수의 대안으로 합의 후 전문가에 의해 검토되는 것이 바람직한 합의형성 방안임을 알 수 있었다. 피해주민의 최대 관심사인 피해 보상 문제와 이주 및 생계 대책에 대한 논의과정에서 정부가 협상할 수 있는 보상액은 정해져 있으므로 수혜자인 하류 지자체 등의 이해당사자로서의 참여가 필요하여 비용배분에 대한 합의형성이 필요한 것으로 판단된다.

(출처 : 국문 요약 5p)

Abstract ▼

Since the 1990s, Korea has faced widespread conflicts and disputes over its water environment as rapid economic growth, urbanization and industrialization triggered water shortages and aggravated water contamination in many regions. Given the increasing plurality of social functions, resolving such

Since the 1990s, Korea has faced widespread conflicts and disputes over its water environment as rapid economic growth, urbanization and industrialization triggered water shortages and aggravated water contamination in many regions. Given the increasing plurality of social functions, resolving such conflicts and disputes by means of sole decision-making and execution of the central government has seen limited results. To overcome such constraints, discussions on introducing governance of water environment conservation involving the central government, local governments, private enterprises, the civil society and other stakeholders in the process of decision-making and collaboration are now under way.

In formulating the water policy in Korea, a vast amount of research has been continually conducted to ascertain viable approaches to mediate and resolve conflicting interests. However, these efforts have been geared more toward analyzing existing cases of conflicts rather than developing and applying specific, effective tools that would facilitate mediation among stakeholders. Also, governance was utilized to mediate conflicts and disputes only after they had occurred and taken their toll rather than as a preventive approach. Therefore, improving the decision-making process through the pursuit of involvement and consensus of stakeholders, the key to effective water governance, and developing a process of enabling broad concurrence is required in order to reduce conflicts and disputes arising in the process of implementing various water policies and plans.
Case studies have revealed that effective water resources management is challenged by the fact that water planning is reviewed and established exclusively by expert groups in government agencies and that there is no assurance that the heads of such agencies in charge will collaborate with other related agencies and local actors in the planning or policy-making stage. It has also been shown that, during the implementation stage, engagement of local residents is largely restricted to public hearings or group inspections, giving rise to further conflicts and disputes.

Conflicts and disputes are primarily caused by the disparity between the developmental focus of executing parties and the environmental focus of end-users, and based on the differences in determining the amount of damage compensation. The variance in the value systems arises from skepticism about the legitimacy of policies and plans. Securing legitimacy requires a great deal of effort, and when such efforts are lacking, the situation exacerbates, yielding complex and uncertain search for the veracity and implementation of legally and institutionally warranted procedures become problematic. At the root of these issues are administrative convenience favored by bureaucrats as well as a lack of transparency and commitment to involve stakeholders in the decision-making process. In particular, the harder it is to sustain the efficacy or economic feasibility of a policy, the more important it is secure procedural rationality.

Recently, various efforts have been made to address such problems, one of which relates to governance. Most notably, governance of water environment conservation has drawn much attention as a direction to move beyond central government-oriented governance and top-down decisions towards a more multi-stakeholder approach to encourage interaction and cooperation in achieving a common goal. To uncover a fundamental solution to water environmental problems, good governance requires specific methodologies to engage the participation and collaboration of all interested stakeholders to build a durable consensus. Moreover, concentrating on governance in the broad connotation of the term is required to improve social institutions and build consensus rather than governance in a more narrow implication that seeks joint resolution to pending irrigation, flood control or other environmental issues. Factors that impact collaboration and successful operation of water governance are classified into those related to stakeholder participation – the degree of stakeholder engagement, characteristics of and relations among individual stakeholders, and the unique characteristics of individual water environment projects - and those related to consensus building - how information and strategies are shared, how roles and responsibilities are assigned among stakeholders, how decisions are made, how the interests of stakeholders are represented, and how internal protocol is enforced to control and manage interactions among various actors.

This paper proposes a consensus-building support system to engage different stakeholders, transparently disseminate information, ensure objective decision-making, and reflect the views of stakeholders as a methodology or tool for resolving conflicts that may arise in the process of implementing water policies and plans. The system suggests ways to resolve issues by engaging all interested actors and not just a few influential groups of stakeholders imposing their solutions upon local users. The system provides an environment where stakeholders can find solutions to conflicts through their own efforts, mediating competing interests through negotiations and conciliation to reach a consensus. To verify the applicability of the proposed consensus-building support system, simulated role-playing albeit restricted was conducted on the case of the Hantangang River Dam construction. The simulation validated that open discussions and negotiations with the local community by the government increased the efficacy of negotiations.

(출처 : Abstract 135p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 서 언 ... 3
• 국문 요약 ... 5
• 목차 ... 11
• 표목차 ... 13
• 그림목차 ... 15
• 제1장 ․ 서 론 ... 17
• 1. 연구의 배경 및 필요성 ... 17
• 2. 연구의 목적과 내용 ... 19
• 제2장· 물환경 계획과 의사결정체계 ... 22
• 1. 물환경 계획 추진체계 ... 22
• 가. 물환경 관련 주요 사업계획 ... 22
• 나. 물환경 사업 검토체계 ... 28
• 2. 물환경 계획 추진사례(댐건설을 중심으로) ... 33
• 가. 용담댐 건설사례 ... 33
• 나. 영월댐 건설사례 ... 34
• 다. 한탄강댐 건설사례 ... 36
• 3. 시사점 ... 38
• 제3장· 물환경 거버넌스의 시민참여와 합의형성 ... 42
• 1. 물환경 거버넌스 ... 42
• 가. 물환경 거버넌스의 개념과 유형 ... 42
• 나. 물환경 거버넌스의 개념과 구성 방향 ... 45
• 2. 물환경 계획 과정의 시민참여 ... 47
• 가. 물환경 계획에서 시민참여 현황 ... 47
• 나. 유역통합관리와 시민참여 ... 50
• 다. 시민참여를 위한 제안 ... 53
• 3. 물환경 합의형성사례 분석 ... 55
• 가. 대포천 수질개선(수질 관련) ... 57
• 나. 용담댐 건설(이수 관련) ... 62
• 다. 한탄강댐 건설(치수 관련) ... 67
• 라. 합의형성을 위한 제안 ... 69
• 제4장· 이해당사자의 참여를 고려한 합의형성 지원시스템 ... 72
• 1. 합의형성 지원시스템 ... 72
• 가. 개요 ... 72
• 나. 합의형성 프로토콜 ... 73
• 다. 합의형성과정과 게임이론 ... 76
• 2. 합의형성 시스템의 구성 ... 81
• 가. 개별의사결정 모형 ... 81
• 나. 집단의사결정 모형 ... 91
• 제5장· 합의형성 시스템의 적용성 검토 ... 96
• 1. 대상사례 선정 ... 96
• 가. 한탄강댐 건설사업의 개요 ... 96
• 나. 한탄강댐 건설사업의 전개과정 ... 99
• 2. 합의형성 지원시스템의 적용 ... 106
• 가. 모의실험 방법 ... 106
• 나. 모의실험 결과 ... 108
• 제6장· 결 론 ... 126
• 참고 문헌 ... 131
• Abstract ... 135
• 끝페이지 ... 147