초록 ▼

3. 연구 내용 및 결과
가. 국가연구개발사업 예비타당성조사 조사방법론 고도화
(1) 과학기술적 타당성 분석의 증거기반 강화를 위한 표준모형 연구
□ 통합기능기반 모형과 이를 지원하는 실시간 기술영향평가를 통한 과학기술적 타당성 분석의 표준화의 가능성이 존재하나, 전면 적용을 위한 한계점이 존재함
0 통합기능기반 모형은 ① 타당성 판단의 절대기준 미제시, ② 유사한 투자에 대하여 동일한 결과도출, ③ 예타 전담조직 및 인력의 활용을 위한 제반여건 미조성 등의 한계점을 가짐

□ 통합기능기반 모형을 개

3. 연구 내용 및 결과
가. 국가연구개발사업 예비타당성조사 조사방법론 고도화
(1) 과학기술적 타당성 분석의 증거기반 강화를 위한 표준모형 연구
□ 통합기능기반 모형과 이를 지원하는 실시간 기술영향평가를 통한 과학기술적 타당성 분석의 표준화의 가능성이 존재하나, 전면 적용을 위한 한계점이 존재함
0 통합기능기반 모형은 ① 타당성 판단의 절대기준 미제시, ② 유사한 투자에 대하여 동일한 결과도출, ③ 예타 전담조직 및 인력의 활용을 위한 제반여건 미조성 등의 한계점을 가짐

□ 통합기능기반 모형을 개발하여, 과학기술적 타당성 분석의 표준화 잠재성이 있는 해석적 관점을 추가함
0 6개 예비타당성조사 수행사례를 통하여 과학기술적 타당성 분석에 긍정적 평가를 받은 사업은 선순환 사이클에 의한 혁신의 진화가 명확히 식별된다는 공통점을 확인할 수 있었음
0 통합기능기반 모형에 근거한 표준모형은 타당성 분석결과의 표준화, 타당성 판단에 대한 공통기준 마련, 실용적 측면이 강화된 혁신체제론 개발 등으로 향상될 필요가 있음

(2) 문제/이슈의 적절성 검토방안 연구
□ 식별된 문제/이슈 자체가 실질적/내용적으로 중요한지 여부를 판단하기 위한 평가질의, 평가항목 구성에 관한 연구 필요
0 기존 예타 수행세부지침에는 정책문제/이슈가 내용적•실질적 측면에서 적절하게 도출되었는지 판단할 수 있는 평가질의나 항목이 명확히 제시되지 않음
0 따라서 본 연구에서는 예타 수행세부지침 상 문제/이슈 도출의 적절성 평기항목의 보완 관점에서 정책문제/이슈가 내용적•실질적 측면에서 적절하게 도출되었는지 판단하는데 참고할 수 있는 평가질의와 고려사항을 제안하고자 함

□ 이를 위해 정책의제 설정, 정책문제 정의 등에 관한 이론적 논의와 다밍한 정책연구 및 예비타당성조사 수행사례들을 검토하여 사회문제가 정책의제/이슈로 채택되는 데 영향을 미치는 요인을 도출
0 주요 이해관계자(공식적 참여자, 비공식적 참여자), 정치환경 요인(정치체제, 선거로 인한 행정부의 변화, 초점사건 등), 문제/이슈의 특성(문제의 심각성, 시급성, 문제해결 가능성) 등이 정책의제 채택에 영향을 미치는 것으로 나타남

□ 본 연구에서는 문제/이슈의 특성에 이해관계자와 정치환경 영향요인을 포함하여 식별된 문제/이슈의 적절성을 검토할 수 있는 평가질의를 다음과 같이 도출

(3) 연구개발 부문 기술비지정형 사업의 예비타당성조사 가이드라인 수립 탐색연구
□ 예비타당성조사 대상사업 중 기술비지정형 사업 및 수행주체의 역량 강화형 사업의 비중이 높아지고 있어 관련한 가이드라인 구체화가 요구됨
0 기술비지정형 사업은 ‘사업의 목적 달성을 위해 기획 단계에서 R&D 대상 기술을 특정할 수 없고, 그 불가피성이 인정되는 사업’으로 정의되며, 사업기획 단계에서 연구/개발 대상 기술을 미리 정하기 어려운 사업으로 설명될 수 있음
0 최근 5년(2016년-2020년) HSTEP에서 수행한 기술비지정형 예비타당성조사 사업은 총 20건이며, 기술비지정형 사업의 시행률은 35.0%로 분석됨

□ 기술비지정형 사업의 예비타당성조사 추진 사례 4건(미시행)을 중심으로 주요 쟁점들을 과학기술적 타당성, 정책적 타당성, 경제적 타당성으로 분류하여 분석함
0 주요 쟁점은 과학기술적 타당성 중 ‘문제 및 이슈 도출의 적절성’과 ‘세부활동 및 추진전략의 적절성’에서 다수 도출되었으며, 유관 사업과의 중복가능성이 다음 비중을 차지하고 있음
0 현재 예비타당성조사 지침 및 가이드라인에서 세부 조사를 위한 평가질의를 과학기술적 타당성 부분을 중심으로 제시하고 있으므로, 현행 조사지침을 활용할 수 있을 것으로 분석됨
※ ‘국가연구개발사업 예비타당성조사 수행 세부지침(2020. 1.)’ 내 기술비지정 사업의 평가질의가 구분된 조사항목은 과학기술적타당성 부분 내 크게 2개 영역(문제 및 이슈 도출의 적절성, 세부활동 및 추진전략의 적절성)임
□ 하지만, 정책적 타당성 부분에 대해서는 지침 내 구체적인 평가질의가 따로 존재하고 있지 않아, 이를 보완하는 것에 대한 검토와 함께 추가 연구가 필요
0 기술비지정형 사업의 경우에는 R&D 대상 기술이 특정되어 있지 않고. ‘새로운 지식 탐구를 위한 기초연구’, ‘연구자 양성’, ‘기업 연구역량 강화’하고자 하는 사업들이 해당되는데, 이러한 사업특징들로 인해 중복성 분석 시 기술지정 사업에 비해 명확한 기준이 없으면 판단 근거가 모호해질 우려가 큼

(4) 국가 R&D사업 예비타당성조사 비용저감편익의 경제성분석 사례검토 및 주요 공통쟁점 도출
□ 국가 R&D사업 예비타당성조사 경제적 편익분석 대상으로 비용저감편익 비율이 점차적으로 증가하고 있음
0 과학기술 R&D의 역할은 기존 산업경쟁력 강화에서 보건환경, 안전 등 사회적 가치로 확대되고 있으며, 이를 측정하기 위한 방법으로 피해비용저감편익, 생산비 용저감편익 등이 사용됨
0 예비타당성조사에서 비용편익분석을 수행한 사례는 2008년부터 2020년까지 총 195건으로, 이 중 비용저감편익유형은 27.7%(54건)으로 증가추세임

□ 비용저감편익 유형 증가 추세와 특수성을 고려하여 R&D 비용저감편익에 대한 방법론적 측면에서의 연구가 필요함
0 비용저감편익(생산•피해)은 주로 안전, 보건, 환경 등 관련 규제대응의 성격을 가지고 있기 때문에, 상용화를 목적하는 부가가치창출편익과 달리 편익창출의 논리적 과정에서 각 사업별 특수성이 존재함
0 개별 사업이 가지는 특수성에 따라, 경제적 타당성을 포함한 예비타당성 조사검토 또한 사업작동 논리에 따라 차이가 존재하며, 전체 예비타당성조사의 일관성에 문제를 야기할 수 있음

□ 본 연구는 예비타당성조사 사례분석을 통해 비용저감편익의 공통적인 분석 체계를 제공하고, 비용저감편익관련 주요 쟁점들을 도출하고자 함
0 연구수행을 위해 2015년부터 2020년까지 수행된 22건의 예비타당성조사사례에 대해 비용저감편익 및 변수 추정과정을 분석함
0 편익추정에서 비용저감편익은 R&D 투입을 통한 비용저감효과들의 기댓값으로 정의되며, 본 연구에서는 [그림 1]과 같이 비용저감편익산출 구조를 편익대상, 기여율, 성공확률로 구분하여 주요 쟁점들을 도출, 분석하였음

□ 지난 6년간 수행된 22건의 예비타당성조사 사례에서는 다음과 같은 비용저감편익 및 변수 추정과정의 주요 쟁점들이 도출됨
0 (편익대상 추정) 세부수행지침과 달리 상당수의 예비타당성조사사례가 총비용을 편익비용으로 산출하고 있어, 지침 현행화 및 근거 이론의 보완 필요
0 (사업기여율 추정) 비용절감편익 대상 사업의 특성상 민간참여가 어렵거나 불가능 한 부문이 존재하며, 기여율 분석 과정에서 이러한 특성을 고려할 필요가 있음
0 (R&D기여율 추정) 예비타당성조사 수행지침에서는 비용저감효과를 발현하기 위한 비용(상용화 비용 등)의 도출이 불가능할 때 R&D 기여율을 적용할 수 있음을 명시하고 있으나, 그 기준이 명확하지 않으며 사업에 따라 적용 여부가 다른 경우가 확인됨
0 (성공확률 추정) 연구개발 성과물의 사업화를 통한 효과보다 정책도구로 활용되어 기대효과가 현실화 되는 경우 성공확률 추정에 R&D 사업화 성공률을 활용하는 것은 적절하지 못할 수 있음

□ 비용저감편익 관련 R&D 사업 경제성분석의 논리적 근거와 일관성을 강화하기 위해, 본 연구에서 도출된 이슈에 대한 이론적 근거 마련 및 수행 세부지침 개정 여부 등이 후속연구에서 진행될 필요가 있음

(5) 전산모델을 이용한 체계개발사업 비용추정 연구
□ 예비타당성조사 비용추정 방법은 이론적으로 여러 방법이 있으나, 사업특성 및 체계형태에 따른 구체적인 분석방법에는 한계가 있으므로 체계형태별 특성을 고려한 비용 타당성 분석방법의 구체화 필요

□ 본 연구에서는 R&D 예비타당성 조사 환경에 대응하고 분석역량 확대 및 전문성 확보를 위하여 실무적으로 활용 가능한 체계형태별 비용분석을 수행함
0 R&D 예비타당성조사 비용 타당성 분석 수행을 위한 체계유형별 분석방안 정리
0 공학적 분석과 전산모델 분석 등 비용분석 실무에 직접적으로 활용할 수 있는 분석 가이드 작성
0 비용분석 실무자가 비용분석간 적용 가능한 비용분석 절차 및 단계별 핵심내용 (자료수집-분석-결과 도출 등) 정리

나. 국가연구개발사업 예비타당성조사 체계 고도화 연구
(1) 연구개발 부문 타당성재조사 도입을 위한 고려사항 연구
□ 총사업비 관리대상이 될 수 있는 연구기반구축 R&D사업의 경우 제도 공백, 조직 간 역할 및 책임이 모호, 비용편익 결과에 대한 함의가 낮으므로 타당성재조사를 도입할 여건이 마련되지 못한 상황임

□ 연구개발 부문 타당성재조사 도입을 위한 여건이 마련되지 않아 향후 ①관련 제도, ②연구시설•장비 획득을 전담하는 독립성이 보장된 전문조직, ③ 의사결정 방식에 대한 합의가 마련된 이후 제도 시행이 적절함
0 (제도) 조달주기와 혁신주기의 간극을 줄여줄 수 있는 관리제도 필요
0 (조직) 상호 독립된 기관에서 획득과 개발이 진행될 수 있도록, 연구기반구축 사업의 획득을 전담하는 독립조직 필요
0 (의사결정) 사업의 주요 이해당사자인 획득조직(정부/전담기관), 개발조직(연구개발기관), 재정당국간 합의에 기초한 의사결정을 지원하는 기반마련이 필요

(2) 기술진화 관점에서의 예비타당성조사 대상 국가연구개발사업 변화 패턴 분석을 위한 탐색 연구
□ 본 연구는 역진적 기술진화 관점을 적용하여 기술진화와 제도적 영향력 관점에서 예비타당성조사(시행) 사업의 변화 패턴을 탐색적으로 분석하고자 하였음
0 예비타당성조사 대상 사업으로 선정(selection)된 사업은 혁신의 과정을 거치고 학습과 문제해결과정, 탐색과정으로 이루어지는 진화 프로세스의 특성을 가지고 있으며, 정부 차원의 제도적인 요인이 반영될 수 있음
0 R&D분야에서 제도적 요인에 따라 기술분야를 선정(selection)하고, 기술발전이 탐색전략과 학습과정을 통해 민간으로 변화(variation)되는 프로세스에서 정부의 선정영향력이 기술분야별 투자전략 수립 과정에서 나타남
0 이에 본 연구는 예비타당성조사 결과 시행된 사업을 제도적(문화인지적/규범적) 요인과 탐색전략(근거리 탐색/원거리 탐색)의 두 차원으로 구분하여 각 조합의 판단기준에 따라 기술진화 관점에 따른 사업유형을 4가지로 구분하여 제안함

□ 예비타당성조사 시행사업을 주관부처의 의사결정에 영향을 주는 제도적 요인과 환경변화 대웅을 위한 기술범위 탐색전략 관점을 조합하여 도출한 유형을 바탕으로 사업과 기술분야별 변화 패턴을 구분하여 분석함
0 제도적 요인 검토를 위해 사업목표와 내용의 선행사업 연계 여부와 전문가 집단의 공통 규범 등을 고려하여 사업유형을 판단하였으며, 탐색전략은 사업목표와 내용의 전략적 의도를 기준으로 사업추진의 방향성에 따라 사업유형을 분석함
0 예비타당성조사 제도 도입 이후부터 현재까지의 기간을 3개 구간(예타 수행 초기(2008-2012), 중기(2013-2016), 최근(2017-2020))으로 나누어 유형의 동적인 변화 패턴을 분석함

□ 분석결과, 제도적 요인과 탐색전략에 따른 기술진화 유형, 과학기술표준분류에 따라 정부의 사업추진전략이 다른 패턴으로 나타나고 있음을 확인할 수 있었음
0 제도적 요인과 탐색 전략에 따른 유형을 조합하여 분류한 결과, 선행사업에 연계되어 있으면서 집중전략을 가지는 유형 I과 신규이면서 집중전략의 특성을 가진 유형 III이 각각 31건(28.7%)으로 가장 많은 유형으로 분석됨
0 4가지 유형에 따른 각 사업들의 연도별 가장 많이 투자된 표준분류 수를 살펴본 결과, 전체적으로 유형 I은 환경, 유형 II 와 III은 기계, 유형 IV는 화공분야가 1순위 로 투자된 것으로 나타남

(3) 해외 주요국가의 R&D 사전 평가 동향 - 제9차 EU 프레임워크 프로그램 (Horizon Europe) 영향평가를 중심으로
□ 본 연구에서는 EU의 R&D 사업 사전평가(ex ante evaluation) 최신 동향을 조사하여 우리나라의 예비타당성조사 제도 발전에 시사점을 얻고자 함
0 유럽연합의 정책은 유럽집행위원회(European Commission) 산하의 개별 총국 (Director Gereral)에 의해 수립되며, 의회의 승인을 거치기 위해서는 각 정책에 대한 사전평가 (ex ante evaluation)의 일환으로 정책 영향평가(Impact Assessment)를 실시함
0 EU의 영향평가에 대한 세부지침은 영향평가 가이드라인(Impact Assessment Guidelines)에 규정되어 있고, 이는 규제개선 가이드라인(Better Regulation Guidelines)에 포함되어 있음

□ 영향평가 가이드라인 (Impact Assessment Guidelines)은 보중성(subsidiarity) 과 비례성(proportionality)의 원칙 하에 사용되는 정책입안/의사결정에 대한 보조 수단임
0 5백만 유로가 초과되는 새로운 재정적 개입은 재정규정(Financial Regulation)에 따라 사전평가가 수반되어야 하며, 이해관계자와의 협의 및 규제검토위원회(RSB, Regulatory Scrutiny Board)의 면밀한 검토를 필요로 하는 영향평가가 수반됨
0 영향평가는 다음의 질문을 답해야 함(1. 무엇이 문제이고, 왜 문제가 되는가?, 2. 왜 EU가 행동해야 하는가?, 3. 무엇을 달성해야 하는가?, 4. 목표 달성을 위한 다양한 방안으로는 어떤 것들이 있는가?, 5. 다양한 정책방안의 영향은 무엇이며, 누가 영향을 받게 되는가?, 6. 각각의 방안은 어떤 방식으로 비교되는 가?, 7. 실제 영향을 어떤 방식으로 모니터링 및 평가할 것인가?)

□ 영향평가 가이드라인(Impact Assessment Guidelines)에 따라 정성평가와 정량 평가로 구성된 최근 사례(제9차 EU 프레임워크 프로그램 영향평가)를 조사함
0 정성적 평가는 Horizon Europe이 Horizon 2020에 비해 변화된 부분이 어떠한 영향을 미치는지를 중심으로 평가하였는데, 동 프로그램의 영향은 Horizon 2020에 비해서 월등하다고 추정함
0 정량적 평가는 EU에서의 GDP 증가분이나 고용 창출과 같은 Horizon Europe의 경제적 영향을 계량화하기 위해 거시적 모델링을 사용하였으며, Horizon Europe 은 많은 GDP 증가를 창출할 것으로 예상됨. 동 프로그램의 추진을 통해 향후 25년 동안 매년 평균 0.08%의 GDP 추가 성장이 예상됨

□ 해외의 사전평가 제도와 달리 우리나라의 R&D 예비타당성조사 제도는 SOC사업과 동일한 수준으로 수행되고 있으므로 향후 R&D의 위험성과 불확실성을 고려하고 과학기술적 전문성을 강화할 필요성이 있음
0 EU는 R&D 사업만을 대상으로 하는 특화된 예비타당성조사는 수행하지 않으며 주요 입법, 정책안 등과 함께 사전평가의 일환으로 영향평가를 수행하며, 미국과 일본은 신규 R&D 사업의 추진 정당성(justification)을 확보하는 절차를 운영함
0 해외사례를 참고하되, 우리나라의 경우 R&D 집중도와 이에 따른 투자의 효과성 (effectiveness) 및 공공투자의 책무성 (accountability)이 높으므로 R&D 예비 타당성조사 제도를 지속적으로 진화시켜 나가는 것이 필요하다고 판단됨

(출처 : 요약문 8p)