에치오니의 말을 빌리지 않더라도 인간생활과 조직이 불가분의 관련을 맺고 있다는 것은 일상의 사실이 되었다. 특히, 관료제화로 불리어지는 근대 사회의 전개 과정으로 인하여 현대사회를 대규모 조직의 급속한 팽창과 직접적으로 결부 시키게 되었다. 상호 복잡한 연관을 맺고 있는 이러한 대규모 조직의 편제 현상은 인간 생활의 거의 모든 영역에 막대한 영향을 미치고 있다. 실로 현대인은 다른 무엇이기에 앞서 조직인으로 불리울 수 있다. 치밀하게 짜여진 대규모의 복잡하고 공식적인 조직의 구조기능적 제반 특징들은 흔히 관료제라는 용어에 결부 시킨다. 이러한 관료제의 조직은 인간의 기본적인 욕구인 안전, 질서, 그리고 무엇보다도 물질적 욕망 충족을 효율적으로 달성하기 위한 사회구조의 기본 바탕을 이루어 오늘날의 산업 문명과 물질적 풍요를 이룩하는데 불가결한 역할을 담당 하였다. (...
에치오니의 말을 빌리지 않더라도 인간생활과 조직이 불가분의 관련을 맺고 있다는 것은 일상의 사실이 되었다. 특히, 관료제화로 불리어지는 근대 사회의 전개 과정으로 인하여 현대사회를 대규모 조직의 급속한 팽창과 직접적으로 결부 시키게 되었다. 상호 복잡한 연관을 맺고 있는 이러한 대규모 조직의 편제 현상은 인간 생활의 거의 모든 영역에 막대한 영향을 미치고 있다. 실로 현대인은 다른 무엇이기에 앞서 조직인으로 불리울 수 있다. 치밀하게 짜여진 대규모의 복잡하고 공식적인 조직의 구조기능적 제반 특징들은 흔히 관료제라는 용어에 결부 시킨다. 이러한 관료제의 조직은 인간의 기본적인 욕구인 안전, 질서, 그리고 무엇보다도 물질적 욕망 충족을 효율적으로 달성하기 위한 사회구조의 기본 바탕을 이루어 오늘날의 산업 문명과 물질적 풍요를 이룩하는데 불가결한 역할을 담당 하였다. (Key)의 이야기대로 인간의 문명 사회는 관료제 사회와 직결 되어 있는 것이다. 공공관료제가 정책결정에서 담당하는 역할은 시대적 상황에 따라 그 인식이 달라져 왔다. 관료제는 정책결정의 분야와 무관하다는 우드로우 윌슨의 이야기가 근 1세기가 지난 오늘날 공허하게 들릴 정도로 상황은 크게 변화 했다. 전통적인 의미의 입법부의 능력으로서는 복잡한 현대사회에서 제기되는 헤아릴 수 없이 많은 고도로 세분화 되고 전문화 된 문제들을 효과적으로 감당 할 능력을 상실하였다. 숫자 그 자체가 갖는 의미는 여러 가지 차원에서 조망이 되어야겠지만, 그럼에도 불구하고 현재 미국에서 535명의 국회의원과 500만명의 연방 공무원이라는 현격한 숫자의 차이가 문제의 단면을 날카롭게 드러내고 있다. 관료제가 갖게 되는 이러한 막대한 권력은 크로지에의 이야기대로 피치자의 직접적인 참여가 결여 되어 있다고 할 때, 국민에의 책임 즉, 민주주의의 문제가 불가피하게 대두 된다. 관심을 돌려 개발 도상국가들을 보면 관료제외의 제도나 기관이 지극히 취약하여 권력투쟁 자체가 주로 관료제 내부에서만 일어난다. 따라서 리그스의 이야기대로 군사력을 장악하는 자가 정치권력을 장악 할 가능성이 가장 높은 것, 또한 놀랄 일이 아니게 된다. 여기서 또한 국민 주권이란 차원에서 관료제와 민주주의 문제가 야기 된다. 관료제란 지극히 애매모호한 용어이기 때문에 먼저 그 의미를 밝히지 않고는 불필요하고 복잡한 많은 문제를 야기하게 된다. 관료제에 대한 사회 통념은 복잡한 절차, 근시안적 안목, 오만한 태도, 책임전가등 대부분 부정적인 것으로, 이러한 인식은 대중문화의 일부가 되었다. 그러나, 학문적 분석적인 차원에서의 관료제의 의미는 크게 다섯 가지로 압축 할 수 있다. 첫째, 조직의 기본적 구조적 특징이라는 점에서 고도로 정교하게 전문화 된 분업 체계위에 고도로 정교화 된 권위의 계층제가 융합된 조직 체계로 인식하는 것으로 믹스웨버의 이념형을 그 근간으로 한다. 두번째는, 인간의 집단적 사고와 행동이 갈수록 합리화 되어 간다는 관료제화 현상, 즉 관료제의 선행적 전제 조건과 그 원인적 세력에 관한 비교역사적 개념이다. 세째는, 목표 달성을 위한 가장 합리적이고 능률적인 형태의 조직이라는 일종의 "철학적" 측면이다. 네째는, 관료적 행위를 수반하는 당연한 또는 병적인 측면, 즉 형태적인 측면을 중시하는 입장이다. 다섯째는, 민주주의와 상관 관계를 촛점으로 정립한 개념이다. 본 논문에서의 관료제에 대한 분석은 위의 개념 전반을 중심으로 전개 된다. 관료제에 대한 고전적 노작은 맑스와 웨버, 밋헬스에 의행 이루어졌다. 맑스는 관료제를 자본가 계급의 착취적인 수단으로 보았고, 웨버는 합리적 기술적으로 능률적인 조직으로 보았던 한편, 마키아벨리적 비관론에 빠진 밋헬스는 관료제가 민주주의를 질식하는 숙명적 찬탈자로 보았다. 이러한 세 가지 주요한 고전적 입장은 그 모두가 개인적 집단적 차원에서의 민주주의와 깊은 연관을 맺는다는데 공통점을 갖는다. 본 논문의 골격은 웨버의 이론으로 짜여져 있지만 웨버의 이론이 맑스의 전반적인 이론 체계 그리고 구체적으로 관료제에 대한 이론에 의해 막대한 영향을 받았기 때문에, 그 한도내에서 맑스의 이론을 고찰해 본다. 헤겔과는 달리, 맑스는 국가, 그 자체가 시민 사회의 일부로서 지배계층의 특정적 이익을 대표하고 그것을 일반적 이익으로 호도한다고 생각했으며, 동시에 관료제는 사회의 지배계층이 다른 사회계층을 지배하는 수단에 불과하다고 보았다. 따라서 관료제는 생산과정과는 직접 관련이 없는 일종의 기생적 제도로서 피지배계층의 착취에 종사하는 주민의 특권과 현상을 지속시키는 것이 주 임무라고 보았다. 따라서 계층화 된 사회에서는 점진적인 관료제화가 불가피 해 진다. 관료제는 또한 사회적인 세력이 인간의 통제를 벗어나서 독자성을 얻게 되고 마침내는 인간에 거역하게 되는 인간 소외의 한 과정을 드러낸다. 이렇게 되어 국민 대다수로부터 독자적이고 억압적인 세력이 된 관료제는 자기 자신에게나 국민에게나 신비스럽고 잡히지 않는 실체가 된다. 맑스의 주장에 의하면 이러한 관료제는 프롤레타리아 혁명과 무계급사회의 도래에 따라 자연히 소멸 되리라 한다. 그러나 1917년 러시아 혁명이후 소련의 관료제는 밀폐된 특권 집단을 형성하고 갈수록 억압적 성격을 노정하면서 스탈린 치하에서는 프롤레타리아 독제가 아닌 관료제 독재를 이룩하게끔 되었다. 그 후로도 레닌이나 트로츠키의 주장과는 달리 소련 사회가 고도로 산업화를 이룩하였음에도 불구하고 관료제화의 경향은 그 기세를 숙이지 않고 있다. 여기에서 리찌나 번함의 관리 이론이 대두 된다. 아뭏든 이러한 막스의 관료제 이론은 웨버의 방법론과 이론 체계의 긍정적 부정적으로 엄청난 영향을 끼쳤다. 웨버는 비상한 지적인 갈등을 겪었던 사람으로 인간조건이 풀리지 않는 모순으로 이루어져 있다는 것을 예민하게 의식하면서, 역사적인 기술과 사회적 일반 이론의 틈바구니에서 개념화를 시도 하였다. 초기의 사회 현상에 대한 연구는 실증주의적 유기체설적 견해 그리고 사회 진화론이 풍미하였는데 그 후 인간사회의 개재하는 역사적인 사건이 유일 무일하게 특유한 독자성을 지닌다는 칸트의 정신 관념에서 비롯한 문화적 연구가 성행 하였는데 웨버는 자연 과학에서처럼 인문 과학에서도 일반화된 이념적 범주가 인과 관계를 증명하는데 불가결한 요소가 된다고 주장 하였다. 이념적으로는 자유 방임적 맨체스터학파와 혁명적 맑스주의의 중간 노선을 걸으면서 관료제가 인간 자유와 민주주의에 끼치는 부정적인 영향에 비관하면서도 독단적 결론은 회피 하였으며, 다만 강력한 정치 통제만을 역설 하였다. 환언하자면 웨버는 개인의 행동이 사회 분석의 기초가 된다고 주장함으로써 전체주의적 경향에 반대한 동시에 당시 공리주의 전통의 한계효용학파에서와 같은 급진적 주관론을 회피 하였다. 더 나아가 웨버는 사회의 문명화 과정이 갈수록 합리화 되고 관료제화 한다는 점에 주목 하였다. 그것은 첫째, 확정적으로 주어진 실제적인 목표를 달성하기 위한 수단을 갈수록 정확하고 추상적인 관념에 의한 현실의 이론적인 정복으로 이루어 진다. 그러면서 사회의 창조적인 힘이 되는 카리스마 리더쉽이 사양길에 접어들고 사회는 압도적으로 일상화 된다. 사회 제도나 너무 경직하여 새로운 상황에 대처 할 수 없을 정도로 굳어졌을 때 카리스마가 출현하여 새로운 질서와 생활 양식을 열지만 그 카리스마는 다시금 일상화 되고 기존의 질서 체제가 됨으로써 막을 내린다. 자발성과 창조성은 물정적인 법규에 의해 대체되고 그 법규는 어떤 카리스마 출연도 거역하게 된다. 그러면서 현대의 관료제는 기술적 전문가인, 말하자면 전인성을 잃은 불구적 인간형을 양산하게 된다. 이점에 있어서 웨버의 태도는 눈에 띠도록 양향적 이었다. 웨버의 이념형적 관료제는 특히 세계 제2차 대전 이후로 헤아릴 수 없이 많은 연구와 비판의 대상이 되어 왔다. 그러나 다이아만트의 지적대로 웨버의 이념형적 관료제에 대한 비판은 초점을 잃은 경우가 허다하다. 우선 웨버는 관료제적 기능으로 여섯가지를 지적하고 그 결과 야기되는 관료의 지위를 또 여섯가지로 지적한다. 그것을 줄이자면 조직의 기본 구조는 1) 계층제 2) 세분화 또는 전문화, 그리고 3) 자격 또는 능력으로 압축된다. 그 중에서도 관료제의 과업을 이루기위한 합리성의 적용이라는 점에서 계층제가 가장 중요한 특징이 된다. 웨버에 있어 이념형의 구성은 그가 실증주의와 역사주의의 방법론적 간극을 좁히고자 하는 필생의 노력의 가장 중요한 소산이었다. 이러한 이념형 구성에 있어서의 그 자체의 방법론 또한 엄밀하게 분석하여 불필요한 오해를 회피해야 한다. 이념형은 머론이나 모형과는 달리, 현실의 특정요소를 분석적으로 강조함으로써 형성된 천당과 같은 관념으로, 우디의 말을 빌리자면 현대 행정의 "정신"을 포착하고자 하는 시도인 것이다. 벤딕스에 따르면 웨버는 현실의 무한한 다양성을 강조 하는 동시에 개념적 명확성을 위하여 뚜렷한 차이를 과장해야 할 필요 또한 역설 하였다. 따라서 방법론적 측면에서의 이념형은 "알려진 자연 법칙"에 위배되거나 그 의미의 수준이 부적절 해서는 안된다. 웨버이후 경험적 연구에 의해 조직 현상을 이해 하려고 노력한 학자중 이론이 선구자로 등장한다. 머론은 "전문화 된 무능성" "규범의 내부화"등에 착안 하였다. 콘스타스는 관료제의 두 가지 개념으로서 가치 중립적 수단적 관료제와 권력을 장악한 지배 계층적 관료제를 구분 하였다. 글드니는 전문성과 명령 통제간의 갈등을 간파 하였고 웨버의 합리적인 모형과 밋헬스, 파손즈 셀쯔닉들이 개발한 "자연 체제"의 모형을 구분한 다음 양자를 융합한 체제 모형을 제시하였는데, 즉 관료제는 전문성과 충성, 그리고 공식성과 비공식성을 동시에 요구한다고 하였다. 그는 또한 엄밀하게 규정된 법규가 인간 관계의 긴장을 완화하는 반면 최소 업무 수행을 유발시키는 양면적 귀결을 자아낸다는데 주목하였다. 셀쯔닉은 권한 위임이 이해의 분기화라는 목표 전환을 초래 하게 되는 딜렘마를 분석하였다. 에치오니는 목표 분석에의 편중 경향을 비판하고 자원의 최적배분을 강구하는 체제 모형을 제한 하였다. 파손즈는 조직 목표 달성을 위한 권력의 동원을 조직의 중추적 현상으로 보았다. 다이아만트와 조버그는 사회 체계가 서로 모순되는 기능적 요구에 시달린다는 것을 확인 하였다. 무즈리스는 일종의 종합적 분석으로 기능적 접근을 강조한다. 이처럼 웨버 이후의 대부분의 관료제 이론이고 전적 이론에서 다루어졌던 문제의 범위를 조직 수준에까지 국한시킴으로서 보다 정확하고 경험적인 방향으로 정교화 하였다. 이렇게 초점을 압축시킴으로서 보다 정확한 개념과 보다 검증 가능한 제한된 가설의 형성이 가능 하였다. 사회 현상을 연구하는 많은 학자들이 관료제화의 불가피성을 역설하고 이러한 현상이 개인의 자유와 민주적 정치제도에 가장 큰 위협이 된다고 여겨 왔다. 웨버에 의하면 과학적 진보는 인간으로 하여금 자연을 정복하고 막대한 힘을 수중에 장악하게 하였지만 종교나 전통이 인간에게 가져다 준 가치와, 삶의 의미를 파괴하고 인간으로 하여금 삶의 지향을 잃게하는 현대 문명의 자기모순을 낳았다는 것이다. 관료제가 인간과 민주주의에 끼치는 가공할 만한 위협에 대해서는 많은 연구가 있지만 본 논문에선 허버트 코프만의 주장을 주로 살펴 보았다. 코프만의 관료제의 지배라는 점에서 분명히 우려는 되지만 궁극적으로 자율성은 사실상 불가능하다고 주장 함으로써 균형잡힌 견해를 피력하고 있다. 일찌기 맑스는 무계급 사회가 오면 관료제 자체가 사회에 흡수되면서 행정 기능이 사회의 모든 성원에 의해 수행되고 노동의 분업도 더 이상 존재 하지 않는 사회가 될 것이라는 관료제 소멸론을 주장한 바 있었다. 한 가지 재미있는 것은 이와 같은 순수한 맑스주의적 견해에서는 관료제가 자본주의의 억압적이고 소외적인 수단이라고 보는데 대하여 자본주의자들은 관료제를 사회주의의 중추적인 제도로 여기는 경향이 있는 것이다. 아무튼, 자본주의 쪽에서도 관료제가, 도래하는 인간형이나 사회 변화에 궁극적으로 배치 되기 때문에 소멸 할 것이라는 견해가 있는데 여기서는 외런베니스의 견해를 주로 살펴 보았다. 베니스는 앞으로의 조직 문제는 계층제와 분업이라기보다는 통합, 권력배분, 적응, 그리고 재생의 문제라고 주장한다. 왈도 또한 관료제의 종말론에 관해 적절한 조망아래 많은 이론과 견해를 분석하고 있다. 결론은 관료제화가 근본적으로 인간 사회의 필요성에 부합되어 이루어지는 일상의 사실이라는 것이다. 하지만 인간이나 인간 사회의 지향은 획일적이거나 단면적이지 않고 때로는 서로 모순 대립되는 숱한 재세력으로 이루어 진다. 현대 사회의 관료제화의 현상에서 떠나서 또 다른 많은 세력이나 지향을 상정 할 수 있고 그 중 무엇보다도 소홀히 할 수 없는 것 중의 하나가 바로 민주주의이다. 왈도는 20C를 형성 한 두 개의 중추적 세력으로 관료제와 민주주의를 꼽고 있다. 관료제와 민주주의의 문제에 있어서 마키아벨리적 비관론자 들이었던 모스카, 파레토, 그리고 밋헬스의 견해가 중요하다. 밋헬스는 어떤 조직이나 반드시 소수 지배의 철칙에 좌우 된다는 소위 과두제의 철칙이라는 주장을 내 세웠다. 우선 조직 성원 전부가 정책 결정에 참여 한다는 것은 기술적으로 불가능하다. 여기에 조직 문제가 갈수록 복잡하게 됨으로써 특별한 지식이나 훈련이 없이는 갈수록 이해 할 수 없게 되어 간다. 게다가 관료제 구조의 계층제적 측면과 의사 전달 수단의 상부 집중으로 인해 지도자의 위치가 점차 불가침의 것이 된다. 그러면서 지도자는 조직 지도에 필요한 정치적 기술을 획득하게 된다. 게다가 지도자로서 누리게 되는 권세와 명예에 한번 익숙하게 되면 그것을 버리기가 갈수록 어려워지며, 자신의 특유함과 위대함에 대한 과대망상까지 갖게되고, 스스로를 조직과 동일시하게 된다. 이러한 상황에서 과두제는 다양한 이데올로기를 형성하게 되는데, 그 중 가장 중요한 것이 외부의 적의 위협으로부터 내부적인 총화와 단결을 강조하는 것이다. 이렇게 되면 현 지도층에 대한 어떤 반대 의견이건 외적을 돕는 반란적인 요소로 간주 된다. 밋헬스의 이러한 이론은 인간행동의 경제적 결정론이라는 맑스주의적 관념을 보완 하는 것으로서, 자본의가 됐건, 사회주의가 됐건 민주주의는 환상에 지나지 않는다고 일측하였다. 이러한 밋헬스의 견해에 대해 강력한 반대의견으로서, 어떤 비관론을 펴기 이전에 어떻게 하면 관료제를 완화하여 민주주의와의 마찰을 극소화 하고 나아가서 상호보완을 도모하는 쪽으로 노력해야 한다는 굴드니의 설득력 있는 견해가 있다. 민주주의 관료제보다도 훨씬 더 애매모호하고 복잡다단하게 사용- 또는 악용-되는 개념이다. 문제는 민주주의가 인간이 근 2,500여년 이전부터 추구해 온 인류의 이상인 동시에 현실적으로 활용 가능한 사회제도 이어야 한다는 양면성을 일단 인정해야 한다면, 어떻게 하면 연구자 자신이 이데올로기나 기존 정치세력의 영향을 가능한 한 벗어나서 최대한 신뢰할 수 있는 입장을 견지하는 가에 놓여 있다. 세계 제2차 대전이후 거의 모든 국가, 사조, 또는 이념이 민주주의를 신봉하게 된 전무후무한 신격화 현상으로 서로 극히 상반된 정치, 경제, 사회구조를 가진 국가들이 서로 진정한 민주주의라고 주장함으로써 사실상 보편화 된 정치 선전 용어로 전략한 그런 측면을 고려해야 한다. 역사상으로는 1930년대에 와이마르 공화국이 몰락하고, 소련에서의 일련의 사태와, 이태리에서 대두한 파시즘으로 민주주의는 위기에 봉착 했다. 1930년대의 이러한 위기를 거친 후 대중에 대한 불신, 정치적인 이상주의를 배격하는 풍조가 빚어 졌었다. 동시에 대중 동원의 메카니즘을 고도로 유효 적절하게 제도화 한 현대 권위주의 정권이 들어섬으로서 민주주의에 무서운 도전을 하고 있다. 민주주의는 정상 상태를 가정하고 있다. 그런데 발전도상국가들에서는 위기 관리를 영속화시킴으로써 고도로 중앙집권적인 통치체계를 형성하여, 클리톤 로시터의 이른바 입헌 독재가 자행되고 있다. 여기서의 문제는 위기의 존재이기 때문에 현재 정권을 잡은 정치 지도층이 위기를 가정, 영속화 또 심지어는 조성할 수도 있다. 개발도상국가에서 정치 권력은 마치 인플레에서처럼 항상 신축적이고, 하향 경직적인 듯 하다. 이러한 상황에서 관료제가 행사하는 정치적 역할은 실로 막대하다. 이러한 민주주의의 위기에도 불구하고 민주주의가 생장 가능한 인류의 이상이라는 것을 칼만 실버트가 설득력 있게 피력하고 있다. 관료제와 민주주의가 항상 배치되는 것만은 아니다. 불라우와 메이어의 주장대로 민주적 결정된 목표의 가장 효율적인 달성을 위해 관료제를 활용할 수 있다. 문제의 핵심은 관료제와 민주주의의 최적 배합을 강구하는데 있다. 단순한 수학적 공식보다는 개별적 사례에 따라 합리적인 방안이 강구 될 수 있다. 여기에서 행정 책임, 의사전달, 위원회제, 참여, 고객위주 행정, 사회적 형평 그리고 인간 관계의 민주화등이 논의된다. 까뮈의 말대로 인간 존재에는 야누스의 얼굴처럼 모순이 개재되어 있는 것 같다. 까뮈 생각의 진부를 가리기전에 만약 우리의 어떤 생활에 모순이 있고 그 모순 때문에 고통을 받는 다면 그 모순을 완화하려고 애쓰는 것이 인간과 사회의 의무이며 지탱일 것이다. 그런 의미에서는 약 10여년 전 월남전과 워터게이트의 환멸을 배경으로 소장 행정학자들이 사회적 형평과 참여를 기치로 신행정학 운동을 전개한 것은 그에 수반하는 수 많은 문제점을 일단 인정하고라도 보다 민주적인 행정을 위한 행정학계의 능동적인 노력으로 긍정적인 평가를 받아야 할 것이다. 동시에 우리나라와 같은 발전 도상국에서도 그러한 노력이 상이한 상황이라도 새로운 차원에서 이해되고 연구되어야 할 것이다. 본 논문의 목적은 위에서 본 바대로, 관료제와 민주주의의 문제에 대한 결론적 해답을 얻는데 있는 것이 아니라, 현대 사회에 때로는 은밀하게 때로는 뚜렷하게 편재하는 관료제에 관한 고전적, 근대적 이론을 분석적으로 고찰하면서 문제의 촛점중의 하나로 자연히 부각하게 되는 민주주의와의 관련을 다소 집중적으로 살펴보는 데 있다. 현대 사회에서 관료제는 공사를 막론하고 엄청난 재화와 용역을 공급하고, 우리들의 정신적 조망 나아가서 인간성 그 자체마저 형성하는데 중요한 한몫을 담당하고 있다. 이러한 물질적 생산활동의 중추적 역할을 담당하면서도 비판을 면치 못하고 있다. 많은 학자들이 여러 가지 대안을 제시하고 있으나, 적어도 예측 가능한 미래에 있어서 관료제는 문명사회에 주어진 여건으로 간주 된다. 두 번째의 가장 뚜렷한 비판은 관료제가 구성원의 자발성, 자유, 자기실현에 심각한 장벽이 되며, 나아가 조직외적 사회전반적 민주화에 위해가 된다는 것이다. 사실 관료제의 근간을 이루는 계층제적 구조는 민주주의의 주요한 이상인 "평등"에 배치되며, 법규에의 예속은 "자유"에 배치된다. 고도의 분업화 및 전문화의 요청은 전인적 인간, 자기실현적 인간이라는 인간 존엄성의 이상에 배치 된다. 그러나 관료제는 그 근대사의 초기에 평등 원칙의 적용과 법규의 인간자의 대체로써 민주주의의 역사적 실현에 커다란 공헌을 하였으며, 현재에도 결국 정치지도력의 민주화에 대한 열망-그 밖에 어떤 정책 지침-은 현실적으로 관료제의 채널을 거치지 않으면 이루어 질 수 없다. 물론 여기서 자기 임명적 지도력과 민주적 또는 대표적 지도력간에 구별을 지어야 할 필요는 있다. 관료제와 민주주의의 문제는 몇가지의 일도 양단적 결론을 내리기에는 너무도 방대하고 착종한 문제들이 얽혀져 있다. 그중 대표적인 것들을 살펴보면, 첫째 관료제가 여론에 부합하여 민주주의의 이상을 실현하려 노력한다면, 관료제는 필연적으로 그 상위 정치 리더쉽과 정책적 차원에서 갈등을 일으키고 정권에의 반응의 신뢰성, 책임성을 위반하게 된다. 요컨데 어디까지가 관료제 나아가 행정의 고유영역인가 하는 문제이다. 둘째, 문제의 범위를 관료제 내부의 영역에 국한시켜야 하는가, 조직외적인 정치적 영역에까지 확장시킬 필요가 있는가의 문제이다. 셋째는 민주주의에서 경제적인 측면, 예컨대 배분의 균등을 고려해야 하는가, 정치적인 영역에 그쳐야 하는 가이다. 넷째는 문제화의 적절한 영역 또는 모집단이 공간적으로 얼마만큼인가 하는 것이다. 다섯째 민주주의 이외의 가치, 국가안보, 개인의 안전감-대규모 관료제안에서 개인이 느끼는 안정적 소속감은 소규모의 대면적 조직 성원의 그것과 비교해보면 알 수 있다.-, 능률등의 가치와 충돌할 때 그 적합배분의 문제이다. 이러한 그리고 다른 거대한 문제들을 고려해 볼 때, 평생 관료제와 민주주의라는 문제와 씨름을 해 오면서도 아직 한권의 책을 쓸 엄두를 내지 못했다는 왈도의 이야기가 실감이 난다. 그러나 그의 한 귀절은 기회균등을 주요 구조로 하는 democratic pluralism서의 문제를 적절하게 조망하고 있다. "모든 사람이 추상적인 개념으로서의 관료제를 혐오하고, 구체적으로 특정한 관료제를 혐오하지만, 동시에 모든 사람이 정부로부터 보다 많은 문제 해결을 기대한다. 결국 문제의 핵심은 관료제라는 현실과 민주주의라는 이상의 모순적 조합을 상황과 경우에 따라 어떻게 풀어가느냐에 있는 것 같다. 그 문제 해결의 배경이 되는 기본 개념들과 이론들을 살펴보려 했던, 논문 시작의 취지는 사실 문제의 방대함을 확실히 인정함으로써 마무리 된 느낌이다.
에치오니의 말을 빌리지 않더라도 인간생활과 조직이 불가분의 관련을 맺고 있다는 것은 일상의 사실이 되었다. 특히, 관료제화로 불리어지는 근대 사회의 전개 과정으로 인하여 현대사회를 대규모 조직의 급속한 팽창과 직접적으로 결부 시키게 되었다. 상호 복잡한 연관을 맺고 있는 이러한 대규모 조직의 편제 현상은 인간 생활의 거의 모든 영역에 막대한 영향을 미치고 있다. 실로 현대인은 다른 무엇이기에 앞서 조직인으로 불리울 수 있다. 치밀하게 짜여진 대규모의 복잡하고 공식적인 조직의 구조기능적 제반 특징들은 흔히 관료제라는 용어에 결부 시킨다. 이러한 관료제의 조직은 인간의 기본적인 욕구인 안전, 질서, 그리고 무엇보다도 물질적 욕망 충족을 효율적으로 달성하기 위한 사회구조의 기본 바탕을 이루어 오늘날의 산업 문명과 물질적 풍요를 이룩하는데 불가결한 역할을 담당 하였다. (Key)의 이야기대로 인간의 문명 사회는 관료제 사회와 직결 되어 있는 것이다. 공공관료제가 정책결정에서 담당하는 역할은 시대적 상황에 따라 그 인식이 달라져 왔다. 관료제는 정책결정의 분야와 무관하다는 우드로우 윌슨의 이야기가 근 1세기가 지난 오늘날 공허하게 들릴 정도로 상황은 크게 변화 했다. 전통적인 의미의 입법부의 능력으로서는 복잡한 현대사회에서 제기되는 헤아릴 수 없이 많은 고도로 세분화 되고 전문화 된 문제들을 효과적으로 감당 할 능력을 상실하였다. 숫자 그 자체가 갖는 의미는 여러 가지 차원에서 조망이 되어야겠지만, 그럼에도 불구하고 현재 미국에서 535명의 국회의원과 500만명의 연방 공무원이라는 현격한 숫자의 차이가 문제의 단면을 날카롭게 드러내고 있다. 관료제가 갖게 되는 이러한 막대한 권력은 크로지에의 이야기대로 피치자의 직접적인 참여가 결여 되어 있다고 할 때, 국민에의 책임 즉, 민주주의의 문제가 불가피하게 대두 된다. 관심을 돌려 개발 도상국가들을 보면 관료제외의 제도나 기관이 지극히 취약하여 권력투쟁 자체가 주로 관료제 내부에서만 일어난다. 따라서 리그스의 이야기대로 군사력을 장악하는 자가 정치권력을 장악 할 가능성이 가장 높은 것, 또한 놀랄 일이 아니게 된다. 여기서 또한 국민 주권이란 차원에서 관료제와 민주주의 문제가 야기 된다. 관료제란 지극히 애매모호한 용어이기 때문에 먼저 그 의미를 밝히지 않고는 불필요하고 복잡한 많은 문제를 야기하게 된다. 관료제에 대한 사회 통념은 복잡한 절차, 근시안적 안목, 오만한 태도, 책임전가등 대부분 부정적인 것으로, 이러한 인식은 대중문화의 일부가 되었다. 그러나, 학문적 분석적인 차원에서의 관료제의 의미는 크게 다섯 가지로 압축 할 수 있다. 첫째, 조직의 기본적 구조적 특징이라는 점에서 고도로 정교하게 전문화 된 분업 체계위에 고도로 정교화 된 권위의 계층제가 융합된 조직 체계로 인식하는 것으로 믹스웨버의 이념형을 그 근간으로 한다. 두번째는, 인간의 집단적 사고와 행동이 갈수록 합리화 되어 간다는 관료제화 현상, 즉 관료제의 선행적 전제 조건과 그 원인적 세력에 관한 비교역사적 개념이다. 세째는, 목표 달성을 위한 가장 합리적이고 능률적인 형태의 조직이라는 일종의 "철학적" 측면이다. 네째는, 관료적 행위를 수반하는 당연한 또는 병적인 측면, 즉 형태적인 측면을 중시하는 입장이다. 다섯째는, 민주주의와 상관 관계를 촛점으로 정립한 개념이다. 본 논문에서의 관료제에 대한 분석은 위의 개념 전반을 중심으로 전개 된다. 관료제에 대한 고전적 노작은 맑스와 웨버, 밋헬스에 의행 이루어졌다. 맑스는 관료제를 자본가 계급의 착취적인 수단으로 보았고, 웨버는 합리적 기술적으로 능률적인 조직으로 보았던 한편, 마키아벨리적 비관론에 빠진 밋헬스는 관료제가 민주주의를 질식하는 숙명적 찬탈자로 보았다. 이러한 세 가지 주요한 고전적 입장은 그 모두가 개인적 집단적 차원에서의 민주주의와 깊은 연관을 맺는다는데 공통점을 갖는다. 본 논문의 골격은 웨버의 이론으로 짜여져 있지만 웨버의 이론이 맑스의 전반적인 이론 체계 그리고 구체적으로 관료제에 대한 이론에 의해 막대한 영향을 받았기 때문에, 그 한도내에서 맑스의 이론을 고찰해 본다. 헤겔과는 달리, 맑스는 국가, 그 자체가 시민 사회의 일부로서 지배계층의 특정적 이익을 대표하고 그것을 일반적 이익으로 호도한다고 생각했으며, 동시에 관료제는 사회의 지배계층이 다른 사회계층을 지배하는 수단에 불과하다고 보았다. 따라서 관료제는 생산과정과는 직접 관련이 없는 일종의 기생적 제도로서 피지배계층의 착취에 종사하는 주민의 특권과 현상을 지속시키는 것이 주 임무라고 보았다. 따라서 계층화 된 사회에서는 점진적인 관료제화가 불가피 해 진다. 관료제는 또한 사회적인 세력이 인간의 통제를 벗어나서 독자성을 얻게 되고 마침내는 인간에 거역하게 되는 인간 소외의 한 과정을 드러낸다. 이렇게 되어 국민 대다수로부터 독자적이고 억압적인 세력이 된 관료제는 자기 자신에게나 국민에게나 신비스럽고 잡히지 않는 실체가 된다. 맑스의 주장에 의하면 이러한 관료제는 프롤레타리아 혁명과 무계급사회의 도래에 따라 자연히 소멸 되리라 한다. 그러나 1917년 러시아 혁명이후 소련의 관료제는 밀폐된 특권 집단을 형성하고 갈수록 억압적 성격을 노정하면서 스탈린 치하에서는 프롤레타리아 독제가 아닌 관료제 독재를 이룩하게끔 되었다. 그 후로도 레닌이나 트로츠키의 주장과는 달리 소련 사회가 고도로 산업화를 이룩하였음에도 불구하고 관료제화의 경향은 그 기세를 숙이지 않고 있다. 여기에서 리찌나 번함의 관리 이론이 대두 된다. 아뭏든 이러한 막스의 관료제 이론은 웨버의 방법론과 이론 체계의 긍정적 부정적으로 엄청난 영향을 끼쳤다. 웨버는 비상한 지적인 갈등을 겪었던 사람으로 인간조건이 풀리지 않는 모순으로 이루어져 있다는 것을 예민하게 의식하면서, 역사적인 기술과 사회적 일반 이론의 틈바구니에서 개념화를 시도 하였다. 초기의 사회 현상에 대한 연구는 실증주의적 유기체설적 견해 그리고 사회 진화론이 풍미하였는데 그 후 인간사회의 개재하는 역사적인 사건이 유일 무일하게 특유한 독자성을 지닌다는 칸트의 정신 관념에서 비롯한 문화적 연구가 성행 하였는데 웨버는 자연 과학에서처럼 인문 과학에서도 일반화된 이념적 범주가 인과 관계를 증명하는데 불가결한 요소가 된다고 주장 하였다. 이념적으로는 자유 방임적 맨체스터학파와 혁명적 맑스주의의 중간 노선을 걸으면서 관료제가 인간 자유와 민주주의에 끼치는 부정적인 영향에 비관하면서도 독단적 결론은 회피 하였으며, 다만 강력한 정치 통제만을 역설 하였다. 환언하자면 웨버는 개인의 행동이 사회 분석의 기초가 된다고 주장함으로써 전체주의적 경향에 반대한 동시에 당시 공리주의 전통의 한계효용학파에서와 같은 급진적 주관론을 회피 하였다. 더 나아가 웨버는 사회의 문명화 과정이 갈수록 합리화 되고 관료제화 한다는 점에 주목 하였다. 그것은 첫째, 확정적으로 주어진 실제적인 목표를 달성하기 위한 수단을 갈수록 정확하고 추상적인 관념에 의한 현실의 이론적인 정복으로 이루어 진다. 그러면서 사회의 창조적인 힘이 되는 카리스마 리더쉽이 사양길에 접어들고 사회는 압도적으로 일상화 된다. 사회 제도나 너무 경직하여 새로운 상황에 대처 할 수 없을 정도로 굳어졌을 때 카리스마가 출현하여 새로운 질서와 생활 양식을 열지만 그 카리스마는 다시금 일상화 되고 기존의 질서 체제가 됨으로써 막을 내린다. 자발성과 창조성은 물정적인 법규에 의해 대체되고 그 법규는 어떤 카리스마 출연도 거역하게 된다. 그러면서 현대의 관료제는 기술적 전문가인, 말하자면 전인성을 잃은 불구적 인간형을 양산하게 된다. 이점에 있어서 웨버의 태도는 눈에 띠도록 양향적 이었다. 웨버의 이념형적 관료제는 특히 세계 제2차 대전 이후로 헤아릴 수 없이 많은 연구와 비판의 대상이 되어 왔다. 그러나 다이아만트의 지적대로 웨버의 이념형적 관료제에 대한 비판은 초점을 잃은 경우가 허다하다. 우선 웨버는 관료제적 기능으로 여섯가지를 지적하고 그 결과 야기되는 관료의 지위를 또 여섯가지로 지적한다. 그것을 줄이자면 조직의 기본 구조는 1) 계층제 2) 세분화 또는 전문화, 그리고 3) 자격 또는 능력으로 압축된다. 그 중에서도 관료제의 과업을 이루기위한 합리성의 적용이라는 점에서 계층제가 가장 중요한 특징이 된다. 웨버에 있어 이념형의 구성은 그가 실증주의와 역사주의의 방법론적 간극을 좁히고자 하는 필생의 노력의 가장 중요한 소산이었다. 이러한 이념형 구성에 있어서의 그 자체의 방법론 또한 엄밀하게 분석하여 불필요한 오해를 회피해야 한다. 이념형은 머론이나 모형과는 달리, 현실의 특정요소를 분석적으로 강조함으로써 형성된 천당과 같은 관념으로, 우디의 말을 빌리자면 현대 행정의 "정신"을 포착하고자 하는 시도인 것이다. 벤딕스에 따르면 웨버는 현실의 무한한 다양성을 강조 하는 동시에 개념적 명확성을 위하여 뚜렷한 차이를 과장해야 할 필요 또한 역설 하였다. 따라서 방법론적 측면에서의 이념형은 "알려진 자연 법칙"에 위배되거나 그 의미의 수준이 부적절 해서는 안된다. 웨버이후 경험적 연구에 의해 조직 현상을 이해 하려고 노력한 학자중 이론이 선구자로 등장한다. 머론은 "전문화 된 무능성" "규범의 내부화"등에 착안 하였다. 콘스타스는 관료제의 두 가지 개념으로서 가치 중립적 수단적 관료제와 권력을 장악한 지배 계층적 관료제를 구분 하였다. 글드니는 전문성과 명령 통제간의 갈등을 간파 하였고 웨버의 합리적인 모형과 밋헬스, 파손즈 셀쯔닉들이 개발한 "자연 체제"의 모형을 구분한 다음 양자를 융합한 체제 모형을 제시하였는데, 즉 관료제는 전문성과 충성, 그리고 공식성과 비공식성을 동시에 요구한다고 하였다. 그는 또한 엄밀하게 규정된 법규가 인간 관계의 긴장을 완화하는 반면 최소 업무 수행을 유발시키는 양면적 귀결을 자아낸다는데 주목하였다. 셀쯔닉은 권한 위임이 이해의 분기화라는 목표 전환을 초래 하게 되는 딜렘마를 분석하였다. 에치오니는 목표 분석에의 편중 경향을 비판하고 자원의 최적배분을 강구하는 체제 모형을 제한 하였다. 파손즈는 조직 목표 달성을 위한 권력의 동원을 조직의 중추적 현상으로 보았다. 다이아만트와 조버그는 사회 체계가 서로 모순되는 기능적 요구에 시달린다는 것을 확인 하였다. 무즈리스는 일종의 종합적 분석으로 기능적 접근을 강조한다. 이처럼 웨버 이후의 대부분의 관료제 이론이고 전적 이론에서 다루어졌던 문제의 범위를 조직 수준에까지 국한시킴으로서 보다 정확하고 경험적인 방향으로 정교화 하였다. 이렇게 초점을 압축시킴으로서 보다 정확한 개념과 보다 검증 가능한 제한된 가설의 형성이 가능 하였다. 사회 현상을 연구하는 많은 학자들이 관료제화의 불가피성을 역설하고 이러한 현상이 개인의 자유와 민주적 정치제도에 가장 큰 위협이 된다고 여겨 왔다. 웨버에 의하면 과학적 진보는 인간으로 하여금 자연을 정복하고 막대한 힘을 수중에 장악하게 하였지만 종교나 전통이 인간에게 가져다 준 가치와, 삶의 의미를 파괴하고 인간으로 하여금 삶의 지향을 잃게하는 현대 문명의 자기모순을 낳았다는 것이다. 관료제가 인간과 민주주의에 끼치는 가공할 만한 위협에 대해서는 많은 연구가 있지만 본 논문에선 허버트 코프만의 주장을 주로 살펴 보았다. 코프만의 관료제의 지배라는 점에서 분명히 우려는 되지만 궁극적으로 자율성은 사실상 불가능하다고 주장 함으로써 균형잡힌 견해를 피력하고 있다. 일찌기 맑스는 무계급 사회가 오면 관료제 자체가 사회에 흡수되면서 행정 기능이 사회의 모든 성원에 의해 수행되고 노동의 분업도 더 이상 존재 하지 않는 사회가 될 것이라는 관료제 소멸론을 주장한 바 있었다. 한 가지 재미있는 것은 이와 같은 순수한 맑스주의적 견해에서는 관료제가 자본주의의 억압적이고 소외적인 수단이라고 보는데 대하여 자본주의자들은 관료제를 사회주의의 중추적인 제도로 여기는 경향이 있는 것이다. 아무튼, 자본주의 쪽에서도 관료제가, 도래하는 인간형이나 사회 변화에 궁극적으로 배치 되기 때문에 소멸 할 것이라는 견해가 있는데 여기서는 외런베니스의 견해를 주로 살펴 보았다. 베니스는 앞으로의 조직 문제는 계층제와 분업이라기보다는 통합, 권력배분, 적응, 그리고 재생의 문제라고 주장한다. 왈도 또한 관료제의 종말론에 관해 적절한 조망아래 많은 이론과 견해를 분석하고 있다. 결론은 관료제화가 근본적으로 인간 사회의 필요성에 부합되어 이루어지는 일상의 사실이라는 것이다. 하지만 인간이나 인간 사회의 지향은 획일적이거나 단면적이지 않고 때로는 서로 모순 대립되는 숱한 재세력으로 이루어 진다. 현대 사회의 관료제화의 현상에서 떠나서 또 다른 많은 세력이나 지향을 상정 할 수 있고 그 중 무엇보다도 소홀히 할 수 없는 것 중의 하나가 바로 민주주의이다. 왈도는 20C를 형성 한 두 개의 중추적 세력으로 관료제와 민주주의를 꼽고 있다. 관료제와 민주주의의 문제에 있어서 마키아벨리적 비관론자 들이었던 모스카, 파레토, 그리고 밋헬스의 견해가 중요하다. 밋헬스는 어떤 조직이나 반드시 소수 지배의 철칙에 좌우 된다는 소위 과두제의 철칙이라는 주장을 내 세웠다. 우선 조직 성원 전부가 정책 결정에 참여 한다는 것은 기술적으로 불가능하다. 여기에 조직 문제가 갈수록 복잡하게 됨으로써 특별한 지식이나 훈련이 없이는 갈수록 이해 할 수 없게 되어 간다. 게다가 관료제 구조의 계층제적 측면과 의사 전달 수단의 상부 집중으로 인해 지도자의 위치가 점차 불가침의 것이 된다. 그러면서 지도자는 조직 지도에 필요한 정치적 기술을 획득하게 된다. 게다가 지도자로서 누리게 되는 권세와 명예에 한번 익숙하게 되면 그것을 버리기가 갈수록 어려워지며, 자신의 특유함과 위대함에 대한 과대망상까지 갖게되고, 스스로를 조직과 동일시하게 된다. 이러한 상황에서 과두제는 다양한 이데올로기를 형성하게 되는데, 그 중 가장 중요한 것이 외부의 적의 위협으로부터 내부적인 총화와 단결을 강조하는 것이다. 이렇게 되면 현 지도층에 대한 어떤 반대 의견이건 외적을 돕는 반란적인 요소로 간주 된다. 밋헬스의 이러한 이론은 인간행동의 경제적 결정론이라는 맑스주의적 관념을 보완 하는 것으로서, 자본의가 됐건, 사회주의가 됐건 민주주의는 환상에 지나지 않는다고 일측하였다. 이러한 밋헬스의 견해에 대해 강력한 반대의견으로서, 어떤 비관론을 펴기 이전에 어떻게 하면 관료제를 완화하여 민주주의와의 마찰을 극소화 하고 나아가서 상호보완을 도모하는 쪽으로 노력해야 한다는 굴드니의 설득력 있는 견해가 있다. 민주주의 관료제보다도 훨씬 더 애매모호하고 복잡다단하게 사용- 또는 악용-되는 개념이다. 문제는 민주주의가 인간이 근 2,500여년 이전부터 추구해 온 인류의 이상인 동시에 현실적으로 활용 가능한 사회제도 이어야 한다는 양면성을 일단 인정해야 한다면, 어떻게 하면 연구자 자신이 이데올로기나 기존 정치세력의 영향을 가능한 한 벗어나서 최대한 신뢰할 수 있는 입장을 견지하는 가에 놓여 있다. 세계 제2차 대전이후 거의 모든 국가, 사조, 또는 이념이 민주주의를 신봉하게 된 전무후무한 신격화 현상으로 서로 극히 상반된 정치, 경제, 사회구조를 가진 국가들이 서로 진정한 민주주의라고 주장함으로써 사실상 보편화 된 정치 선전 용어로 전략한 그런 측면을 고려해야 한다. 역사상으로는 1930년대에 와이마르 공화국이 몰락하고, 소련에서의 일련의 사태와, 이태리에서 대두한 파시즘으로 민주주의는 위기에 봉착 했다. 1930년대의 이러한 위기를 거친 후 대중에 대한 불신, 정치적인 이상주의를 배격하는 풍조가 빚어 졌었다. 동시에 대중 동원의 메카니즘을 고도로 유효 적절하게 제도화 한 현대 권위주의 정권이 들어섬으로서 민주주의에 무서운 도전을 하고 있다. 민주주의는 정상 상태를 가정하고 있다. 그런데 발전도상국가들에서는 위기 관리를 영속화시킴으로써 고도로 중앙집권적인 통치체계를 형성하여, 클리톤 로시터의 이른바 입헌 독재가 자행되고 있다. 여기서의 문제는 위기의 존재이기 때문에 현재 정권을 잡은 정치 지도층이 위기를 가정, 영속화 또 심지어는 조성할 수도 있다. 개발도상국가에서 정치 권력은 마치 인플레에서처럼 항상 신축적이고, 하향 경직적인 듯 하다. 이러한 상황에서 관료제가 행사하는 정치적 역할은 실로 막대하다. 이러한 민주주의의 위기에도 불구하고 민주주의가 생장 가능한 인류의 이상이라는 것을 칼만 실버트가 설득력 있게 피력하고 있다. 관료제와 민주주의가 항상 배치되는 것만은 아니다. 불라우와 메이어의 주장대로 민주적 결정된 목표의 가장 효율적인 달성을 위해 관료제를 활용할 수 있다. 문제의 핵심은 관료제와 민주주의의 최적 배합을 강구하는데 있다. 단순한 수학적 공식보다는 개별적 사례에 따라 합리적인 방안이 강구 될 수 있다. 여기에서 행정 책임, 의사전달, 위원회제, 참여, 고객위주 행정, 사회적 형평 그리고 인간 관계의 민주화등이 논의된다. 까뮈의 말대로 인간 존재에는 야누스의 얼굴처럼 모순이 개재되어 있는 것 같다. 까뮈 생각의 진부를 가리기전에 만약 우리의 어떤 생활에 모순이 있고 그 모순 때문에 고통을 받는 다면 그 모순을 완화하려고 애쓰는 것이 인간과 사회의 의무이며 지탱일 것이다. 그런 의미에서는 약 10여년 전 월남전과 워터게이트의 환멸을 배경으로 소장 행정학자들이 사회적 형평과 참여를 기치로 신행정학 운동을 전개한 것은 그에 수반하는 수 많은 문제점을 일단 인정하고라도 보다 민주적인 행정을 위한 행정학계의 능동적인 노력으로 긍정적인 평가를 받아야 할 것이다. 동시에 우리나라와 같은 발전 도상국에서도 그러한 노력이 상이한 상황이라도 새로운 차원에서 이해되고 연구되어야 할 것이다. 본 논문의 목적은 위에서 본 바대로, 관료제와 민주주의의 문제에 대한 결론적 해답을 얻는데 있는 것이 아니라, 현대 사회에 때로는 은밀하게 때로는 뚜렷하게 편재하는 관료제에 관한 고전적, 근대적 이론을 분석적으로 고찰하면서 문제의 촛점중의 하나로 자연히 부각하게 되는 민주주의와의 관련을 다소 집중적으로 살펴보는 데 있다. 현대 사회에서 관료제는 공사를 막론하고 엄청난 재화와 용역을 공급하고, 우리들의 정신적 조망 나아가서 인간성 그 자체마저 형성하는데 중요한 한몫을 담당하고 있다. 이러한 물질적 생산활동의 중추적 역할을 담당하면서도 비판을 면치 못하고 있다. 많은 학자들이 여러 가지 대안을 제시하고 있으나, 적어도 예측 가능한 미래에 있어서 관료제는 문명사회에 주어진 여건으로 간주 된다. 두 번째의 가장 뚜렷한 비판은 관료제가 구성원의 자발성, 자유, 자기실현에 심각한 장벽이 되며, 나아가 조직외적 사회전반적 민주화에 위해가 된다는 것이다. 사실 관료제의 근간을 이루는 계층제적 구조는 민주주의의 주요한 이상인 "평등"에 배치되며, 법규에의 예속은 "자유"에 배치된다. 고도의 분업화 및 전문화의 요청은 전인적 인간, 자기실현적 인간이라는 인간 존엄성의 이상에 배치 된다. 그러나 관료제는 그 근대사의 초기에 평등 원칙의 적용과 법규의 인간자의 대체로써 민주주의의 역사적 실현에 커다란 공헌을 하였으며, 현재에도 결국 정치지도력의 민주화에 대한 열망-그 밖에 어떤 정책 지침-은 현실적으로 관료제의 채널을 거치지 않으면 이루어 질 수 없다. 물론 여기서 자기 임명적 지도력과 민주적 또는 대표적 지도력간에 구별을 지어야 할 필요는 있다. 관료제와 민주주의의 문제는 몇가지의 일도 양단적 결론을 내리기에는 너무도 방대하고 착종한 문제들이 얽혀져 있다. 그중 대표적인 것들을 살펴보면, 첫째 관료제가 여론에 부합하여 민주주의의 이상을 실현하려 노력한다면, 관료제는 필연적으로 그 상위 정치 리더쉽과 정책적 차원에서 갈등을 일으키고 정권에의 반응의 신뢰성, 책임성을 위반하게 된다. 요컨데 어디까지가 관료제 나아가 행정의 고유영역인가 하는 문제이다. 둘째, 문제의 범위를 관료제 내부의 영역에 국한시켜야 하는가, 조직외적인 정치적 영역에까지 확장시킬 필요가 있는가의 문제이다. 셋째는 민주주의에서 경제적인 측면, 예컨대 배분의 균등을 고려해야 하는가, 정치적인 영역에 그쳐야 하는 가이다. 넷째는 문제화의 적절한 영역 또는 모집단이 공간적으로 얼마만큼인가 하는 것이다. 다섯째 민주주의 이외의 가치, 국가안보, 개인의 안전감-대규모 관료제안에서 개인이 느끼는 안정적 소속감은 소규모의 대면적 조직 성원의 그것과 비교해보면 알 수 있다.-, 능률등의 가치와 충돌할 때 그 적합배분의 문제이다. 이러한 그리고 다른 거대한 문제들을 고려해 볼 때, 평생 관료제와 민주주의라는 문제와 씨름을 해 오면서도 아직 한권의 책을 쓸 엄두를 내지 못했다는 왈도의 이야기가 실감이 난다. 그러나 그의 한 귀절은 기회균등을 주요 구조로 하는 democratic pluralism서의 문제를 적절하게 조망하고 있다. "모든 사람이 추상적인 개념으로서의 관료제를 혐오하고, 구체적으로 특정한 관료제를 혐오하지만, 동시에 모든 사람이 정부로부터 보다 많은 문제 해결을 기대한다. 결국 문제의 핵심은 관료제라는 현실과 민주주의라는 이상의 모순적 조합을 상황과 경우에 따라 어떻게 풀어가느냐에 있는 것 같다. 그 문제 해결의 배경이 되는 기본 개념들과 이론들을 살펴보려 했던, 논문 시작의 취지는 사실 문제의 방대함을 확실히 인정함으로써 마무리 된 느낌이다.
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