국 문 요 약한국 철도산업의 민영화에 관한 비교연구- 일본과 영국의 사례를 중심으로 -80년대 이후 폭증하는 교통수요로 인해 도로의 정체가 심해지고 또 이로 인한 사회 경제적 비용 문제가 제기되면서 철도 교통수단의 개발과 활성화에 대한 공감대가 형성되고 있다. 뿐만 아니라 고속철도 시대와 함께 새로운 철도수단의 도약 가능성을 보여 준다. 세계적인 무한경쟁과 개방화 외압을 극복하기 위하여 교통수단의 경쟁력을 확보하기 위한 방향으로 나아가야 하며, 민영화로의 전환이 가장 유력한 대안으로 언급되어 왔다. 특히 1997년 IMF의 위기 이후, 구조조정 과정에서 규제완화, 시장기능의 강화, 공기업의 민영화 추세가 가속화되면서 기간교통망으로써 철도산업의 발전을 위한 획기적인 철도산업의 구조개혁 방안에 대한 논의와 연구가 다양하게 이루어져 왔었다.본 연구는 철도산업 구조조정의 일환으로써 공사화 및 민영화에 대한 찬반논의에 머무르지 않고, 지금까지 다양하게 이루어졌던 외국의 철도 구조개혁 사례들 중에서 가장 성공적인 일본 철도산업 민영화 사례와 가장 문제 많은 영국 철도산업 민영화 사례를 중심으로 정당성 조건 6가지--경쟁성, 수익성, 서비스, 안전성, 공공성, 규제감독--의 측면에서 비교하여 분할․민영화의 유사점과 차이점을 밝히고, 이를 토대로 성공과 실패의 원인을 분석하여, 경쟁력을 높일 수 있는 한국 철도산업의 민영화의 방향과 방안을 제시하고자 함을 목적으로 한다.첫째 단계는 철도산업의 특성, 철도산업 구조개혁의 목적과 방법, 철도산업의 민영화 찬반 논의를 중심으로 이론적 배경을 고찰하고자 한다. 둘째 단계는 외국 사례들 중에서 일본 철도의 민영화와 영국 철도의 민영화 과정을 중심으로 일정한 평가기준--민영화의 정당성 조건--에 따라 민영화의 방안․효과․문제점 등을 비교 분석하게 된다. 두 사례를 비교 분석하는 과정에서 파악한 차이점과 공통점을 중심으로 일본의 성공 사례와 영국의 실패 사례에 영향을 주는 주요 변수들로 결정하게 된다. 이와 더불어 성공 요인과 실패 요인에서 작용하는 상호 역동적 ...
국 문 요 약한국 철도산업의 민영화에 관한 비교연구- 일본과 영국의 사례를 중심으로 -80년대 이후 폭증하는 교통수요로 인해 도로의 정체가 심해지고 또 이로 인한 사회 경제적 비용 문제가 제기되면서 철도 교통수단의 개발과 활성화에 대한 공감대가 형성되고 있다. 뿐만 아니라 고속철도 시대와 함께 새로운 철도수단의 도약 가능성을 보여 준다. 세계적인 무한경쟁과 개방화 외압을 극복하기 위하여 교통수단의 경쟁력을 확보하기 위한 방향으로 나아가야 하며, 민영화로의 전환이 가장 유력한 대안으로 언급되어 왔다. 특히 1997년 IMF의 위기 이후, 구조조정 과정에서 규제완화, 시장기능의 강화, 공기업의 민영화 추세가 가속화되면서 기간교통망으로써 철도산업의 발전을 위한 획기적인 철도산업의 구조개혁 방안에 대한 논의와 연구가 다양하게 이루어져 왔었다.본 연구는 철도산업 구조조정의 일환으로써 공사화 및 민영화에 대한 찬반논의에 머무르지 않고, 지금까지 다양하게 이루어졌던 외국의 철도 구조개혁 사례들 중에서 가장 성공적인 일본 철도산업 민영화 사례와 가장 문제 많은 영국 철도산업 민영화 사례를 중심으로 정당성 조건 6가지--경쟁성, 수익성, 서비스, 안전성, 공공성, 규제감독--의 측면에서 비교하여 분할․민영화의 유사점과 차이점을 밝히고, 이를 토대로 성공과 실패의 원인을 분석하여, 경쟁력을 높일 수 있는 한국 철도산업의 민영화의 방향과 방안을 제시하고자 함을 목적으로 한다.첫째 단계는 철도산업의 특성, 철도산업 구조개혁의 목적과 방법, 철도산업의 민영화 찬반 논의를 중심으로 이론적 배경을 고찰하고자 한다. 둘째 단계는 외국 사례들 중에서 일본 철도의 민영화와 영국 철도의 민영화 과정을 중심으로 일정한 평가기준--민영화의 정당성 조건--에 따라 민영화의 방안․효과․문제점 등을 비교 분석하게 된다. 두 사례를 비교 분석하는 과정에서 파악한 차이점과 공통점을 중심으로 일본의 성공 사례와 영국의 실패 사례에 영향을 주는 주요 변수들로 결정하게 된다. 이와 더불어 성공 요인과 실패 요인에서 작용하는 상호 역동적 관계성을 가진 메커니즘을 밝혀냄으로써 전반적이고 체계적인 이해를 도모한다.셋째 단계는 이론적 논의를 배경으로 사례 분석을 통해서 결정된 주요 성공 변수들을 중심으로 한국 철도 공사체제에서 제기될 수 있는 할 문제점과 이후 민영화로 전환하는 과정에서 고려해야 할 정책적 함의를 제시한다.연구의 범위로서 연구 분야는 공기업의 민영화 및 정부조직 구조개혁이며, 연구 대상은 한국, 일본, 영국의 철도산업 민영화와 관련된 국철(공기업) 분야 정부조직 및 관련 인사․재무․운영이고, 기본적인 연구방법은 사례에 대한 비교 연구 접근법이다.철도산업의 특성으로 철도는 노동집약적 산업이며 규모의 경제, 낮은 탄력성, 자연독점성, 외부경제효과 등의 특정을 갖고 있다. 철도는 전형적인 네트워크 산업이며, 대부분의 철도이용자들은 네트워크 외부효과를 누리고 있다. 철도는 다른 교통수단(특히 도로교통)에 비해, 안전성․정시성(定時性)․고속성, 대량수송․수송효율성, 에너지효율성․환경친화성 등의 측면에서 강점을 갖고 있다.민영화 찬성론은 공기업의 적자문제, 정부실패의 발생, 관료조직적 특성, 대체교통수단으로서 가능성과 대륙수송의 전략적 가치활용을 위한 것이며, 민영화 반대론은 경제이론의 제약과 조건의 비현실성, 자원사용 결정 시스템과 기업의 내부 효율성 문제, 민영화에 있어서 과점시장경쟁의 한계, 경제적 집중 및 기업소유지배구조의 문제, 대주주의 단기적인 이익 추구, 적자노선 폐지, 적자 정부책임론을 지적하고 있다.일본과 영국에서 정부들은 철도산업의 분할․민영화를 위하여 자국의 이념과 여건에 맞추어 세부방안을 마련하였다. 일본의 경우 경쟁 측면에서 정부는 지역별 수송수요에 기초하여 적정의 경영규모를 보장하기 위하여 6개의 지역별 여객운송회사와 1개의 전국 화물운송회사로 구분하고, 상하통합형식을 취하였다. 선로는 지역별로 각 여객운송회사에게 분리 소유되었고, 화물운송회사는 선로사용료를 지불하고 사용한다. 일본국유철도청산사업단이 국철의 장기채무 처리, 자산 처분, 직원 재취직 문제를 전담하여 새롭게 출발할 JR 각사에게 재정적․인사적 압박에서 벗어나 자율적인 경영의 여건을 제공하였다. 수익성 측면에서 정부는 혼슈 3사 간의 수익격차 시정을 위해 신간선 임대료에 차이를 두었고, 3도 회사는 채무 승계의 면제와 ｢경영안정기금｣(총액 1.3조엔) 운용수익에 의한 경영적자 보전 조치를 받았다. JR 회사들은 실질적인 정부보조금도 받지 않지만 운수대신의 인가를 받으면 광범위한 관련부대사업을 다각적․탄력적으로 전문적인 경영 활동을 할 수 있다. 서비스 측면과 안전성 측면에서 각사는 자율적인 전문경영책임에 따라 독립채산성원칙에 기초해 제공하는 서비스 내용과 수준, 안전성 확보 방안을 결정한다. 공공성 측면에서 정치적 요구로 인한 지역발전사업과 공공복리 등의 비수익적 사업을 벗어나서 수익성을 중심으로 경영할 수 있도록 적자선을 정리하였다. 규제감독 측면에서 각 회사경영의 자율성을 보장하기 위한 법률적 조치 이외에 거의 모든 면에서 사철 수준으로 규제를 해제하여 사철과 실질적인 내부경쟁을 허용하였다.이에 영국의 경우 경쟁 측면에서 정부는 시장의 경쟁 체제를 극대화하기 위하여 철도산업을 가장 세분하는 방안을 채택하였다. 시설․운영의 분리, 여객운송회사와 화물운송회사, 차량임대회사, 철도시설관리회사 등 지역별․기능별 분리 등으로 100여개 조직을 분리하였다. 경쟁을 위하여 자유로운 선로진입의 원칙(Open Access)과 함께 여객철도분야에 있어서 경쟁입찰을 통해 7년～15년간 프랜차이즈(영업면허)를 25개의 여객운송회사에게 부여하였다. 시설회사 레일트랙(Railtrack)은 단일 민간독점기업으로 철도노선 및 시설을 소유한다. 화물 및 여객의 운송회사는 선로사용료를 지불하고 운행한다. 수익성 측면에서 낙찰된 업체에게 입찰계약시 보조금 금액을 결정하고 점차 줄어나가되 연간 재정개선을 요구하였다. 서비스 측면에서 입찰 계약시 서비스의 종류와 최소 수준을 명시하여 수행성과를 평가하였다. 대중적인 철도승차요금에 대하여 물가수준을 고려한 상한제를 두었다. 안전성 측면에서 시설안전은 시설 소유회사에 전적으로 책임을 부여하게 된다. 전반적인 철도환경 개선과 운송회사의 서비스 경쟁을 지원하기 위한 것이어야 한다. 공공성의 측면에서 수익성 추구 회사에 대하여 입찰계약에서 필요한 공공수송서비스 의무(PSO)를 부과하고 보조금을 지급한다. 규제감독 측면에서 철도규제관(Rail Regulator), 프랜차이즈관리국(OPRAF) 규제기관이 전반적인 철도운영감독을 담당하였다. OPRAF는 2001년 이후 전략철도국(Strategic Rail Authority)로 인계되었다.그러나 일본과 영국은 세부방안의 차이로 상반된 성과를 보였다. 일본의 경우 각 회사는 지역사철과 자동차와 실질적인 경쟁을 하고 보조금을 받지 않고 철도요금 인상 없이 Network 효과 개발, 다양한 서비스 개선과 향상을 통한 고객 증가로 수익을 높여갔다. 안전성 측면에서 운영회사의 꾸준한 투자와 관리로 대형사고를 억제하였고, 전문 사고조사위원회 설치로 안전성 보장을 높여갔다. 공공성 측면에서 폐지한 적자선을 3섹터와 버스로 전환하거나 일부 여객운송회사로 귀속시킴으로써 새로운 경영체제방식으로 운영되어 지역교통수요를 충족시켰다.영국의 경우 각 회사는 여러 부문에서 독점화 현상을 유발시키고, 시설개선과 설비안전을 위한 투자를 회피하며, 서비스 차별화를 통한 철도요금 인상으로 수익을 높여갔다. 공공성 측면에서 지역수요를 위한 정부의 보조금으로 지역운행을 지속시켜 나갔다. 안전성 측면에서 시설독점회사인 Railtrack는 주주이익배당에도 불구하고 안전설비 투자의 기피와 연기로 시설과 선로의 노후화를 초래하여 대형사고 다발과 총체적인 시설점검을 필요하게 되었으며, 철도 서비스 전반의 악화를 야기시켰다.이러한 결과는 비교 분석에서 두 사례에 내재된 정책 목적 차이와 민영화 세부방안의 한계와 모순으로 인하여 발생된 것으로 파악되었다. 일본은 철도산업의 규모경제의 특성과 지역수요의 대량수송의 장점을 활용하고 철도 경영의 자율성과 안정된 수익을 위한 분할․민영화를 추진하였다면, 영국은 시장경쟁을 촉진하기 위한 분할․민영화를 추진하였던 것이다.특히 영국 정부의 프랜차이즈 운영방식이 철도시장 환경과 맞물려 상황을 더욱 악화시킨 것이다. 이 방식은 경쟁의 측면(정부의 개입 지속성, 경쟁 유도의 실현 가능성), 수익성의 측면(수익모델의 유형, 경영계획, 부대사업, 보조금지급 등), 서비스의 측면(내용과 수준, 개선), 안전성(시설개선이나 안전설비 등 자본 투자 미흡), 규제감독(프랜차이즈 성과평가 및 재계약)까지 관련되는 제도이다. 프랜차이즈 방식은 단기계약에 서비스의 종류와 수준, 재정수익 향상 의무, 정부의 수행평가로 인하여 서비스 경쟁 촉진을 유인할 수 있겠지만, 철도참여 가능성 제약, 낙찰업체의 노선독점화, M&A에 의한 지역독점 현상으로 인하여 단기영업기간에 투자비용절감과 철도요금인상을 통한 수익극대화로 인하여 장기적인 서비스 악화와 시설 노후화 촉진 등 부작용으로 총체적인 시설 부실과 대형사고 빈발을 초래하게 된 것이다. 분할․민영화는 철도산업에서 달성해야 할 최종적인 목적이라기보다 철도산업의 문제를 바라보고 해결하여 새로운 철도산업의 환경을 만들어 내기 위한 구조개혁의 수단이자 과정이기 때문에 국가마다 입장과 상황의 차이로 인하여 나타나는 것이다. 특히 경쟁력 추구 방식, 시장 형태, 여객철도의 관리 방식, 유인체계 방식, 기업경영 방식, 정부 규제감독의 역할 등이 서로 맞물리면서 민영화의 효과를 증가시키기도 하거나 악화시키기도 하였던 것이다.따라서 철도산업의 민영화는 ”철도산업의 민영화를 어느 범위까지 허용할 것인가, 경쟁 체제를 어떠한 방식으로 구성할 것인가, 자율적인 경영책임을 어디까지 허용할 것인가, 무엇을 규제할 것인가 등과 관련하여 철도산업의 시장 구조를 어떻게 정의하고 조성하느냐”에 따라 성패를 좌우한다.한국 철도산업은 2005년부터 시설과 운영의 분리, 시설의 보수유지의 공사위임, 시설과 운영의 공공 관리, 여객운송과 화물운송의 전국단일 통합조직 등의 특징을 가진 공사체제로서 출발하게 되었다. 그리고 철도산업의 활성화와 발전을 위해서 더욱 노력하게 될 것이다.한국철도공사의 성공 조건과 민영화의 방향은 동일한 것이다. 즉, 한국철도공사가 어느 정도 독립적인 지위를 확보하여 수익성을 추구하며 자율적인 책임의 경영을 추진할 것인가, 그리고 어떠한 방식으로 시장경쟁원리를 적용하여 고객 확보와 서비스 개발을 위한 경쟁을 할 것인가에 따라 성패를 결정한다.그리고 앞서 두 사례의 비교분석을 통해서 볼 때 민영화의 단점과 한계에 대한 논의에도 불구하고, 양국 정부는 경제적 측면, 관료조직적 측면, 교통정책적 측면에서 공기업보다 민간기업에서 더 혁신적인 경영을 할 수 있다는 근거에서 철도산업의 민영화를 추진하였다. 현실적으로도 정부공사체제보다 민간기업경영이 수요자의 욕구에 부합하는 서비스를 더 신속하게 공급하고 더 저렴하고 생산적인 기술과 방법을 찾아서 더 많은 수익을 창출하여 생존해 나가고, 그리고 새로운 기술개발, 차량시설의 개선, 정보화 등의 환경변화에 능동적으로 앞서 대응해 나간다.양국의 사례를 보더라도, 정부는 소규모 시장이든 대규모 시장이든 실질적으로 시장의 경쟁상태와 조건을 마련해 주면서 자율경영체제를 위해 정부의 개입을 최소화하며 항상 전반적인 교통시장의 경쟁 상태를 유지할 수 있도록 하여야 하는 것이다.첫째, 경쟁적인 측면에서 현재 절대적인 시설용량의 부족 문제에 직면하고 있기 때문에 수직분할방식에서 단일형태의 공사체제가 최적의 운영 규모인 것이다. 그러나 기반시설과 운영의 분리에 따른 긍정적 효과와 운영부문 민영화로 인한 효과를 높이기 위해서 일본의 사철처럼 독립적으로 운영 가능한 일부 노선을 분리하여 제3의 민간운영자에게 운영권을 위탁시키거나, 서울～인천 등 적정 수익을 기대할 수 있는 일부 흑자노선에 대해서 내부경쟁을 시킴으로써 비교 경쟁에 의한 운영회사의 경영효율 및 서비스 향상을 유도하는 방안을 추진할 필요가 있다. 또한 철도시설을 계속 확충하는 과정에서도 현실적으로 가능한 간접적인 경쟁촉진 대안은 자동차․항공기와 외부경쟁을 추진하는 것이다. 또 여러 경쟁 방안들이 상호 모순되지 않도록 해야 한다.둘째, 수익성 측면에서 철도공사는 선로사용료를 지불하면서 자율적인 전문경영체제를 운영하게 된다. 그러나 철도공사는 정부투자기관으로 정부투자기관관리기본법을 적용 받기 때문에 민영화만큼 독자성을 갖지 못할 수 있다. 정부의 감독과 개입을 최소화해야 하며, 그와 동시에 철도공사의 성과가 부정적으로 나올 때 철저한 인력감축 및 경영혁신이 시장경쟁원칙에 준하는 차원으로 진행되어야 할 것이다. 셋째, 서비스 측면에서 서비스 향상은 시장의 수요에 신속하게 반응하는 환경에서 기업의 경쟁을 통해 이루어져야 한다. 서비스 향상은 장기수익모델을 기반으로 기술개발, 신차배치, 시설투자 등 여러 여건 성숙과 함께 서비스 경쟁을 할 때 효과적으로 이루어지고, 수요공급의 법칙에 따라 수익극대화를 추구하도록 만들어야 한다.넷째, 안전성 측면에서 안전성은 직접적으로 수익성과 연결되지 않아서 소극적으로 경영하기 쉽다. 따라서 수익자부담원칙에 따라 경영으로 수익을 보는 사람이 장기수익모델에서 시설의 유지보수 책임을 비례해서 부담해야 한다.다섯째, 공공성 측면에서 민간기업은 수익성 중심의 경영방식을 운영하고, 지방정부 혹은 관련기구는 사회적으로 필요한 교통수요를 보조금 지급으로 유지하거나, 또는 버스 등 다른 교통수단으로 지역수요를 전환시켜 사회적 비용을 줄이도록 한다. 또는 새로운 시장참여자가 지역 수요에 부합하는 새로운 경영방식을 도입할 수 있다.여섯째, 규제감독 측면에서 정부는 시장원리를 최대한 활용하고, 모순 없는 전체 유인체계의 메커니즘과 틀을 구축하여야 한다.한국 철도산업은 과거의 공공성을 위한 역할을 벗어나서 지금부터 수익성을 위한 역할을 담당하게 되었다. 한국철도공사가 출범한 시점에서 일본과 영국에서 문제되었던 요인들을 제대로 제거할 수 있다면 새로운 환경에서 새로운 조직 모델로서 자리를 잡게 될 것이다.최대한의 독자적이며 자율적인 경영체제를 형성할 것인가, 그리고 타 교통수단과의 실질적인 경쟁을 하고 있는가, 경쟁을 저해하고 방해하는 요인들을 정부의 규제감독으로 잘 억제하는가 등에 의해서 한국철도공사의 미래가 걸려 있다.
국 문 요 약한국 철도산업의 민영화에 관한 비교연구- 일본과 영국의 사례를 중심으로 -80년대 이후 폭증하는 교통수요로 인해 도로의 정체가 심해지고 또 이로 인한 사회 경제적 비용 문제가 제기되면서 철도 교통수단의 개발과 활성화에 대한 공감대가 형성되고 있다. 뿐만 아니라 고속철도 시대와 함께 새로운 철도수단의 도약 가능성을 보여 준다. 세계적인 무한경쟁과 개방화 외압을 극복하기 위하여 교통수단의 경쟁력을 확보하기 위한 방향으로 나아가야 하며, 민영화로의 전환이 가장 유력한 대안으로 언급되어 왔다. 특히 1997년 IMF의 위기 이후, 구조조정 과정에서 규제완화, 시장기능의 강화, 공기업의 민영화 추세가 가속화되면서 기간교통망으로써 철도산업의 발전을 위한 획기적인 철도산업의 구조개혁 방안에 대한 논의와 연구가 다양하게 이루어져 왔었다.본 연구는 철도산업 구조조정의 일환으로써 공사화 및 민영화에 대한 찬반논의에 머무르지 않고, 지금까지 다양하게 이루어졌던 외국의 철도 구조개혁 사례들 중에서 가장 성공적인 일본 철도산업 민영화 사례와 가장 문제 많은 영국 철도산업 민영화 사례를 중심으로 정당성 조건 6가지--경쟁성, 수익성, 서비스, 안전성, 공공성, 규제감독--의 측면에서 비교하여 분할․민영화의 유사점과 차이점을 밝히고, 이를 토대로 성공과 실패의 원인을 분석하여, 경쟁력을 높일 수 있는 한국 철도산업의 민영화의 방향과 방안을 제시하고자 함을 목적으로 한다.첫째 단계는 철도산업의 특성, 철도산업 구조개혁의 목적과 방법, 철도산업의 민영화 찬반 논의를 중심으로 이론적 배경을 고찰하고자 한다. 둘째 단계는 외국 사례들 중에서 일본 철도의 민영화와 영국 철도의 민영화 과정을 중심으로 일정한 평가기준--민영화의 정당성 조건--에 따라 민영화의 방안․효과․문제점 등을 비교 분석하게 된다. 두 사례를 비교 분석하는 과정에서 파악한 차이점과 공통점을 중심으로 일본의 성공 사례와 영국의 실패 사례에 영향을 주는 주요 변수들로 결정하게 된다. 이와 더불어 성공 요인과 실패 요인에서 작용하는 상호 역동적 관계성을 가진 메커니즘을 밝혀냄으로써 전반적이고 체계적인 이해를 도모한다.셋째 단계는 이론적 논의를 배경으로 사례 분석을 통해서 결정된 주요 성공 변수들을 중심으로 한국 철도 공사체제에서 제기될 수 있는 할 문제점과 이후 민영화로 전환하는 과정에서 고려해야 할 정책적 함의를 제시한다.연구의 범위로서 연구 분야는 공기업의 민영화 및 정부조직 구조개혁이며, 연구 대상은 한국, 일본, 영국의 철도산업 민영화와 관련된 국철(공기업) 분야 정부조직 및 관련 인사․재무․운영이고, 기본적인 연구방법은 사례에 대한 비교 연구 접근법이다.철도산업의 특성으로 철도는 노동집약적 산업이며 규모의 경제, 낮은 탄력성, 자연독점성, 외부경제효과 등의 특정을 갖고 있다. 철도는 전형적인 네트워크 산업이며, 대부분의 철도이용자들은 네트워크 외부효과를 누리고 있다. 철도는 다른 교통수단(특히 도로교통)에 비해, 안전성․정시성(定時性)․고속성, 대량수송․수송효율성, 에너지효율성․환경친화성 등의 측면에서 강점을 갖고 있다.민영화 찬성론은 공기업의 적자문제, 정부실패의 발생, 관료조직적 특성, 대체교통수단으로서 가능성과 대륙수송의 전략적 가치활용을 위한 것이며, 민영화 반대론은 경제이론의 제약과 조건의 비현실성, 자원사용 결정 시스템과 기업의 내부 효율성 문제, 민영화에 있어서 과점시장경쟁의 한계, 경제적 집중 및 기업소유지배구조의 문제, 대주주의 단기적인 이익 추구, 적자노선 폐지, 적자 정부책임론을 지적하고 있다.일본과 영국에서 정부들은 철도산업의 분할․민영화를 위하여 자국의 이념과 여건에 맞추어 세부방안을 마련하였다. 일본의 경우 경쟁 측면에서 정부는 지역별 수송수요에 기초하여 적정의 경영규모를 보장하기 위하여 6개의 지역별 여객운송회사와 1개의 전국 화물운송회사로 구분하고, 상하통합형식을 취하였다. 선로는 지역별로 각 여객운송회사에게 분리 소유되었고, 화물운송회사는 선로사용료를 지불하고 사용한다. 일본국유철도청산사업단이 국철의 장기채무 처리, 자산 처분, 직원 재취직 문제를 전담하여 새롭게 출발할 JR 각사에게 재정적․인사적 압박에서 벗어나 자율적인 경영의 여건을 제공하였다. 수익성 측면에서 정부는 혼슈 3사 간의 수익격차 시정을 위해 신간선 임대료에 차이를 두었고, 3도 회사는 채무 승계의 면제와 ｢경영안정기금｣(총액 1.3조엔) 운용수익에 의한 경영적자 보전 조치를 받았다. JR 회사들은 실질적인 정부보조금도 받지 않지만 운수대신의 인가를 받으면 광범위한 관련부대사업을 다각적․탄력적으로 전문적인 경영 활동을 할 수 있다. 서비스 측면과 안전성 측면에서 각사는 자율적인 전문경영책임에 따라 독립채산성원칙에 기초해 제공하는 서비스 내용과 수준, 안전성 확보 방안을 결정한다. 공공성 측면에서 정치적 요구로 인한 지역발전사업과 공공복리 등의 비수익적 사업을 벗어나서 수익성을 중심으로 경영할 수 있도록 적자선을 정리하였다. 규제감독 측면에서 각 회사경영의 자율성을 보장하기 위한 법률적 조치 이외에 거의 모든 면에서 사철 수준으로 규제를 해제하여 사철과 실질적인 내부경쟁을 허용하였다.이에 영국의 경우 경쟁 측면에서 정부는 시장의 경쟁 체제를 극대화하기 위하여 철도산업을 가장 세분하는 방안을 채택하였다. 시설․운영의 분리, 여객운송회사와 화물운송회사, 차량임대회사, 철도시설관리회사 등 지역별․기능별 분리 등으로 100여개 조직을 분리하였다. 경쟁을 위하여 자유로운 선로진입의 원칙(Open Access)과 함께 여객철도분야에 있어서 경쟁입찰을 통해 7년～15년간 프랜차이즈(영업면허)를 25개의 여객운송회사에게 부여하였다. 시설회사 레일트랙(Railtrack)은 단일 민간독점기업으로 철도노선 및 시설을 소유한다. 화물 및 여객의 운송회사는 선로사용료를 지불하고 운행한다. 수익성 측면에서 낙찰된 업체에게 입찰계약시 보조금 금액을 결정하고 점차 줄어나가되 연간 재정개선을 요구하였다. 서비스 측면에서 입찰 계약시 서비스의 종류와 최소 수준을 명시하여 수행성과를 평가하였다. 대중적인 철도승차요금에 대하여 물가수준을 고려한 상한제를 두었다. 안전성 측면에서 시설안전은 시설 소유회사에 전적으로 책임을 부여하게 된다. 전반적인 철도환경 개선과 운송회사의 서비스 경쟁을 지원하기 위한 것이어야 한다. 공공성의 측면에서 수익성 추구 회사에 대하여 입찰계약에서 필요한 공공수송서비스 의무(PSO)를 부과하고 보조금을 지급한다. 규제감독 측면에서 철도규제관(Rail Regulator), 프랜차이즈관리국(OPRAF) 규제기관이 전반적인 철도운영감독을 담당하였다. OPRAF는 2001년 이후 전략철도국(Strategic Rail Authority)로 인계되었다.그러나 일본과 영국은 세부방안의 차이로 상반된 성과를 보였다. 일본의 경우 각 회사는 지역사철과 자동차와 실질적인 경쟁을 하고 보조금을 받지 않고 철도요금 인상 없이 Network 효과 개발, 다양한 서비스 개선과 향상을 통한 고객 증가로 수익을 높여갔다. 안전성 측면에서 운영회사의 꾸준한 투자와 관리로 대형사고를 억제하였고, 전문 사고조사위원회 설치로 안전성 보장을 높여갔다. 공공성 측면에서 폐지한 적자선을 3섹터와 버스로 전환하거나 일부 여객운송회사로 귀속시킴으로써 새로운 경영체제방식으로 운영되어 지역교통수요를 충족시켰다.영국의 경우 각 회사는 여러 부문에서 독점화 현상을 유발시키고, 시설개선과 설비안전을 위한 투자를 회피하며, 서비스 차별화를 통한 철도요금 인상으로 수익을 높여갔다. 공공성 측면에서 지역수요를 위한 정부의 보조금으로 지역운행을 지속시켜 나갔다. 안전성 측면에서 시설독점회사인 Railtrack는 주주이익배당에도 불구하고 안전설비 투자의 기피와 연기로 시설과 선로의 노후화를 초래하여 대형사고 다발과 총체적인 시설점검을 필요하게 되었으며, 철도 서비스 전반의 악화를 야기시켰다.이러한 결과는 비교 분석에서 두 사례에 내재된 정책 목적 차이와 민영화 세부방안의 한계와 모순으로 인하여 발생된 것으로 파악되었다. 일본은 철도산업의 규모경제의 특성과 지역수요의 대량수송의 장점을 활용하고 철도 경영의 자율성과 안정된 수익을 위한 분할․민영화를 추진하였다면, 영국은 시장경쟁을 촉진하기 위한 분할․민영화를 추진하였던 것이다.특히 영국 정부의 프랜차이즈 운영방식이 철도시장 환경과 맞물려 상황을 더욱 악화시킨 것이다. 이 방식은 경쟁의 측면(정부의 개입 지속성, 경쟁 유도의 실현 가능성), 수익성의 측면(수익모델의 유형, 경영계획, 부대사업, 보조금지급 등), 서비스의 측면(내용과 수준, 개선), 안전성(시설개선이나 안전설비 등 자본 투자 미흡), 규제감독(프랜차이즈 성과평가 및 재계약)까지 관련되는 제도이다. 프랜차이즈 방식은 단기계약에 서비스의 종류와 수준, 재정수익 향상 의무, 정부의 수행평가로 인하여 서비스 경쟁 촉진을 유인할 수 있겠지만, 철도참여 가능성 제약, 낙찰업체의 노선독점화, M&A에 의한 지역독점 현상으로 인하여 단기영업기간에 투자비용절감과 철도요금인상을 통한 수익극대화로 인하여 장기적인 서비스 악화와 시설 노후화 촉진 등 부작용으로 총체적인 시설 부실과 대형사고 빈발을 초래하게 된 것이다. 분할․민영화는 철도산업에서 달성해야 할 최종적인 목적이라기보다 철도산업의 문제를 바라보고 해결하여 새로운 철도산업의 환경을 만들어 내기 위한 구조개혁의 수단이자 과정이기 때문에 국가마다 입장과 상황의 차이로 인하여 나타나는 것이다. 특히 경쟁력 추구 방식, 시장 형태, 여객철도의 관리 방식, 유인체계 방식, 기업경영 방식, 정부 규제감독의 역할 등이 서로 맞물리면서 민영화의 효과를 증가시키기도 하거나 악화시키기도 하였던 것이다.따라서 철도산업의 민영화는 ”철도산업의 민영화를 어느 범위까지 허용할 것인가, 경쟁 체제를 어떠한 방식으로 구성할 것인가, 자율적인 경영책임을 어디까지 허용할 것인가, 무엇을 규제할 것인가 등과 관련하여 철도산업의 시장 구조를 어떻게 정의하고 조성하느냐”에 따라 성패를 좌우한다.한국 철도산업은 2005년부터 시설과 운영의 분리, 시설의 보수유지의 공사위임, 시설과 운영의 공공 관리, 여객운송과 화물운송의 전국단일 통합조직 등의 특징을 가진 공사체제로서 출발하게 되었다. 그리고 철도산업의 활성화와 발전을 위해서 더욱 노력하게 될 것이다.한국철도공사의 성공 조건과 민영화의 방향은 동일한 것이다. 즉, 한국철도공사가 어느 정도 독립적인 지위를 확보하여 수익성을 추구하며 자율적인 책임의 경영을 추진할 것인가, 그리고 어떠한 방식으로 시장경쟁원리를 적용하여 고객 확보와 서비스 개발을 위한 경쟁을 할 것인가에 따라 성패를 결정한다.그리고 앞서 두 사례의 비교분석을 통해서 볼 때 민영화의 단점과 한계에 대한 논의에도 불구하고, 양국 정부는 경제적 측면, 관료조직적 측면, 교통정책적 측면에서 공기업보다 민간기업에서 더 혁신적인 경영을 할 수 있다는 근거에서 철도산업의 민영화를 추진하였다. 현실적으로도 정부공사체제보다 민간기업경영이 수요자의 욕구에 부합하는 서비스를 더 신속하게 공급하고 더 저렴하고 생산적인 기술과 방법을 찾아서 더 많은 수익을 창출하여 생존해 나가고, 그리고 새로운 기술개발, 차량시설의 개선, 정보화 등의 환경변화에 능동적으로 앞서 대응해 나간다.양국의 사례를 보더라도, 정부는 소규모 시장이든 대규모 시장이든 실질적으로 시장의 경쟁상태와 조건을 마련해 주면서 자율경영체제를 위해 정부의 개입을 최소화하며 항상 전반적인 교통시장의 경쟁 상태를 유지할 수 있도록 하여야 하는 것이다.첫째, 경쟁적인 측면에서 현재 절대적인 시설용량의 부족 문제에 직면하고 있기 때문에 수직분할방식에서 단일형태의 공사체제가 최적의 운영 규모인 것이다. 그러나 기반시설과 운영의 분리에 따른 긍정적 효과와 운영부문 민영화로 인한 효과를 높이기 위해서 일본의 사철처럼 독립적으로 운영 가능한 일부 노선을 분리하여 제3의 민간운영자에게 운영권을 위탁시키거나, 서울～인천 등 적정 수익을 기대할 수 있는 일부 흑자노선에 대해서 내부경쟁을 시킴으로써 비교 경쟁에 의한 운영회사의 경영효율 및 서비스 향상을 유도하는 방안을 추진할 필요가 있다. 또한 철도시설을 계속 확충하는 과정에서도 현실적으로 가능한 간접적인 경쟁촉진 대안은 자동차․항공기와 외부경쟁을 추진하는 것이다. 또 여러 경쟁 방안들이 상호 모순되지 않도록 해야 한다.둘째, 수익성 측면에서 철도공사는 선로사용료를 지불하면서 자율적인 전문경영체제를 운영하게 된다. 그러나 철도공사는 정부투자기관으로 정부투자기관관리기본법을 적용 받기 때문에 민영화만큼 독자성을 갖지 못할 수 있다. 정부의 감독과 개입을 최소화해야 하며, 그와 동시에 철도공사의 성과가 부정적으로 나올 때 철저한 인력감축 및 경영혁신이 시장경쟁원칙에 준하는 차원으로 진행되어야 할 것이다. 셋째, 서비스 측면에서 서비스 향상은 시장의 수요에 신속하게 반응하는 환경에서 기업의 경쟁을 통해 이루어져야 한다. 서비스 향상은 장기수익모델을 기반으로 기술개발, 신차배치, 시설투자 등 여러 여건 성숙과 함께 서비스 경쟁을 할 때 효과적으로 이루어지고, 수요공급의 법칙에 따라 수익극대화를 추구하도록 만들어야 한다.넷째, 안전성 측면에서 안전성은 직접적으로 수익성과 연결되지 않아서 소극적으로 경영하기 쉽다. 따라서 수익자부담원칙에 따라 경영으로 수익을 보는 사람이 장기수익모델에서 시설의 유지보수 책임을 비례해서 부담해야 한다.다섯째, 공공성 측면에서 민간기업은 수익성 중심의 경영방식을 운영하고, 지방정부 혹은 관련기구는 사회적으로 필요한 교통수요를 보조금 지급으로 유지하거나, 또는 버스 등 다른 교통수단으로 지역수요를 전환시켜 사회적 비용을 줄이도록 한다. 또는 새로운 시장참여자가 지역 수요에 부합하는 새로운 경영방식을 도입할 수 있다.여섯째, 규제감독 측면에서 정부는 시장원리를 최대한 활용하고, 모순 없는 전체 유인체계의 메커니즘과 틀을 구축하여야 한다.한국 철도산업은 과거의 공공성을 위한 역할을 벗어나서 지금부터 수익성을 위한 역할을 담당하게 되었다. 한국철도공사가 출범한 시점에서 일본과 영국에서 문제되었던 요인들을 제대로 제거할 수 있다면 새로운 환경에서 새로운 조직 모델로서 자리를 잡게 될 것이다.최대한의 독자적이며 자율적인 경영체제를 형성할 것인가, 그리고 타 교통수단과의 실질적인 경쟁을 하고 있는가, 경쟁을 저해하고 방해하는 요인들을 정부의 규제감독으로 잘 억제하는가 등에 의해서 한국철도공사의 미래가 걸려 있다.
Comparative Study on the Privatization of Korean Railway Industry- In the Case of Japan and Britain - Jo, Chang - Hyon Dept. of Public Administration The Graduate School Yonsei UniversityKorea Railroad restarts as a public enterprise in 2005. It reforms from governmental department, restructuring wi...
Comparative Study on the Privatization of Korean Railway Industry- In the Case of Japan and Britain - Jo, Chang - Hyon Dept. of Public Administration The Graduate School Yonsei UniversityKorea Railroad restarts as a public enterprise in 2005. It reforms from governmental department, restructuring with separation of infra and operation.Although pro and con about privatization of Korea Railroad have been proceeded since 1999, President Roh moo-hyun had converted a privatization of Korea Railroad into making a public enterprise in 2003.Many people believe that a private enterprise is more efficient than a public enterprise. Because in private economy enterprises try to compete others for profits with autonomous special business management by responding to the needs of consumer quickly and selling their goods and services. In public economy bureaucracy needs many procedures to make decisions in hierarchy and responds to it slowly and late without competition.So, I want to know what is the successful elements in privatization of Korea Railroad by comparing privatization of railway in Japan and Britain among many countries, and propose the context and principle of plans for privatization of Korea Railroad in base of analytic results of two cases.Japan and Britain had reformed the railway industry from a public enterprise to a private enterprise separately in 1987 and in 1994. They made same plans for privatization of railway to resolve the problems of railway industry. They took the method of ''separation and privatization'' in restructuring railway. Japan took a successful results, but Britain had a fail results.What makes this differences ? To find the reason to make a difference, I have to inspect the two cases of Japan and Britain. So, I have found the likenesses and differences, which would be the successful element, in two plans for their privatization of Railway by comparing and analyzing two cases in the view of competition, profit & subsidy, services, safety, the public interests, regulation & supervision.In Japan and Britain, government took method of separation and privatization, to compete more for giving a better services, making a more profits, eliminating the bureaucratic behaviors. But there are many differences in their plans.In Japan, first government divided railway into 6 TOCs regionally with integrating infra and operation and 1 FOC nation-wide, establishes several special institutions. Second, it forgave TOCs the debt of national railway almost, balanced the level of the financial profits, permitted TOCs subsidiary business, did not give a subsidy in principle. Third, it admitted TOCs autonomous special business management for freely deciding to meet the demand of market by developing services under the laws of supply and demand. So TOCs decided many kind of services and the level of services, decided the investment to improve the services and the safety for securing the market share and profits.In Britain, first government divided railway into about 100 small institutions with 25 TOCs, 6 FOCs, 3 ROSCOSs, 13 BRISs, Railtrack, and especially adopt franchising in the sector of TOC to promote competition and improvement of services by make short-term contract with TOCs. Second it gave a subsidy according to the contract with selected TOCs in open competitive bidding, required them to improve financial profits separately 1% to 12% during the several years. Third, it required TOCs to present a kind and a level of services on the basis of contract with them, evaluated the performance in fulfilling their promises. Fourth, it permitted the monopolistic Railtrack a lot of benefit and right to install new tracks and infrastructures and to improve them.As a result of privatization in Japan and Britain, Japan obtained a many good outcomes and effects, but Britain took a bad outcome and effects.In Japan, there were real competitions with private railways and automobiles in spite of the monopolistic TOCs regionally, TOCs created many services and safety and improved them with enduring investment in their infras, utilized network effects of railway and gave a better services without a raise of fare, increased passengers and high productivity, realized more profits and reduced the subsidies.In Britain, in spite of pursuing the best competition by splitting the railway in about 100 organizations, there were many obstacles to improve competition by occurring monopoly because of self-contradiction of franchising, regional M&A of TOCs, Railtrack as exclusive infra corporation. TOCs realized more profits by raising fare without investment to improve services and infras better, without restoring network effects. They fulfilled contracted services with the least costs, avoided obligation of improving safety functions in excuse of little revenues. Because of big accident of track caused by Railtrack''s avoidance of improving tracks and infras, many TOCs suffered from financial difficulties, needed more subsidies from government for operating franchising.How did the differences in plan make the different result in privatization? What made the different result ? There were some special features in there.First, there was difference in railway market between Japan and Britain. In Japan, regionally separated JR did compete with a private railways and automobiles, so had to make and develope services better for competitiveness, made many investment in improving its infras and services. In Britain, TOC had powers of monopoly, so did not need to compete services with other TOCs.Second, franchising had self-contradictions. it reduced possibilities of entrance into railway market and induced the monopoly of track by one selected TOC. it also had possibilities to restrict the development of services within the contract with government in open competitive bidding because of pursuing more profits.Third, franchising also made another problem. Franchising permitted short-term operations, prevented TOC from investing a big project with large capital, forbade the subsidiary business and reduced a subsidy gradually. So TOCs did not have long-term project and did not improve the level of services, but pursuing short-term business project like a raise of fare.Fourth, government made a mistake in controlling the balance of railway market. It intervened railway market so to make confusion in principle of supply and demand. TOC resided within regulation and supervision of government, avoiding responsibilities of market obligation such as principles of supply and demand. Government did not make TOC observe the principles of market competition throughly.Many elements made a difference in results of two cases. Although government had a good idea and ideology such as neo-liberalism doctrine, it failed to make a privatization of railway without following many principles of economy.Now, Korea Railroad restarts newly with different goal and business method. It will success when follows the principles of transportation market competition. Although suffering from structural change, innovation to make services better and making a balance between short-term and long-term business project will give Korea Railroad new opportunities to upgrade the level of business abilities.And, although government must keep a public interests, it also keep such interests within the principles of market competition in the sector of railway and transportation to make strong enterprises, giving a condition and proceeding step by step strategically.
Comparative Study on the Privatization of Korean Railway Industry- In the Case of Japan and Britain - Jo, Chang - Hyon Dept. of Public Administration The Graduate School Yonsei UniversityKorea Railroad restarts as a public enterprise in 2005. It reforms from governmental department, restructuring with separation of infra and operation.Although pro and con about privatization of Korea Railroad have been proceeded since 1999, President Roh moo-hyun had converted a privatization of Korea Railroad into making a public enterprise in 2003.Many people believe that a private enterprise is more efficient than a public enterprise. Because in private economy enterprises try to compete others for profits with autonomous special business management by responding to the needs of consumer quickly and selling their goods and services. In public economy bureaucracy needs many procedures to make decisions in hierarchy and responds to it slowly and late without competition.So, I want to know what is the successful elements in privatization of Korea Railroad by comparing privatization of railway in Japan and Britain among many countries, and propose the context and principle of plans for privatization of Korea Railroad in base of analytic results of two cases.Japan and Britain had reformed the railway industry from a public enterprise to a private enterprise separately in 1987 and in 1994. They made same plans for privatization of railway to resolve the problems of railway industry. They took the method of ''separation and privatization'' in restructuring railway. Japan took a successful results, but Britain had a fail results.What makes this differences ? To find the reason to make a difference, I have to inspect the two cases of Japan and Britain. So, I have found the likenesses and differences, which would be the successful element, in two plans for their privatization of Railway by comparing and analyzing two cases in the view of competition, profit & subsidy, services, safety, the public interests, regulation & supervision.In Japan and Britain, government took method of separation and privatization, to compete more for giving a better services, making a more profits, eliminating the bureaucratic behaviors. But there are many differences in their plans.In Japan, first government divided railway into 6 TOCs regionally with integrating infra and operation and 1 FOC nation-wide, establishes several special institutions. Second, it forgave TOCs the debt of national railway almost, balanced the level of the financial profits, permitted TOCs subsidiary business, did not give a subsidy in principle. Third, it admitted TOCs autonomous special business management for freely deciding to meet the demand of market by developing services under the laws of supply and demand. So TOCs decided many kind of services and the level of services, decided the investment to improve the services and the safety for securing the market share and profits.In Britain, first government divided railway into about 100 small institutions with 25 TOCs, 6 FOCs, 3 ROSCOSs, 13 BRISs, Railtrack, and especially adopt franchising in the sector of TOC to promote competition and improvement of services by make short-term contract with TOCs. Second it gave a subsidy according to the contract with selected TOCs in open competitive bidding, required them to improve financial profits separately 1% to 12% during the several years. Third, it required TOCs to present a kind and a level of services on the basis of contract with them, evaluated the performance in fulfilling their promises. Fourth, it permitted the monopolistic Railtrack a lot of benefit and right to install new tracks and infrastructures and to improve them.As a result of privatization in Japan and Britain, Japan obtained a many good outcomes and effects, but Britain took a bad outcome and effects.In Japan, there were real competitions with private railways and automobiles in spite of the monopolistic TOCs regionally, TOCs created many services and safety and improved them with enduring investment in their infras, utilized network effects of railway and gave a better services without a raise of fare, increased passengers and high productivity, realized more profits and reduced the subsidies.In Britain, in spite of pursuing the best competition by splitting the railway in about 100 organizations, there were many obstacles to improve competition by occurring monopoly because of self-contradiction of franchising, regional M&A of TOCs, Railtrack as exclusive infra corporation. TOCs realized more profits by raising fare without investment to improve services and infras better, without restoring network effects. They fulfilled contracted services with the least costs, avoided obligation of improving safety functions in excuse of little revenues. Because of big accident of track caused by Railtrack''s avoidance of improving tracks and infras, many TOCs suffered from financial difficulties, needed more subsidies from government for operating franchising.How did the differences in plan make the different result in privatization? What made the different result ? There were some special features in there.First, there was difference in railway market between Japan and Britain. In Japan, regionally separated JR did compete with a private railways and automobiles, so had to make and develope services better for competitiveness, made many investment in improving its infras and services. In Britain, TOC had powers of monopoly, so did not need to compete services with other TOCs.Second, franchising had self-contradictions. it reduced possibilities of entrance into railway market and induced the monopoly of track by one selected TOC. it also had possibilities to restrict the development of services within the contract with government in open competitive bidding because of pursuing more profits.Third, franchising also made another problem. Franchising permitted short-term operations, prevented TOC from investing a big project with large capital, forbade the subsidiary business and reduced a subsidy gradually. So TOCs did not have long-term project and did not improve the level of services, but pursuing short-term business project like a raise of fare.Fourth, government made a mistake in controlling the balance of railway market. It intervened railway market so to make confusion in principle of supply and demand. TOC resided within regulation and supervision of government, avoiding responsibilities of market obligation such as principles of supply and demand. Government did not make TOC observe the principles of market competition throughly.Many elements made a difference in results of two cases. Although government had a good idea and ideology such as neo-liberalism doctrine, it failed to make a privatization of railway without following many principles of economy.Now, Korea Railroad restarts newly with different goal and business method. It will success when follows the principles of transportation market competition. Although suffering from structural change, innovation to make services better and making a balance between short-term and long-term business project will give Korea Railroad new opportunities to upgrade the level of business abilities.And, although government must keep a public interests, it also keep such interests within the principles of market competition in the sector of railway and transportation to make strong enterprises, giving a condition and proceeding step by step strategically.
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