도시공공시설의 무상귀속과 기부채납제도의 개선방안에 관한 연구 A Study on improvement measures of the gratuitous conveyance and the contribution system of urban public facilities : focused on the cases in greater Seoul of setback relief-roads원문보기
도시는 거대하고 복잡한 유기체로서 우리 인류의 가장 중요한 생활터전이다. 공공시설은 이러한 도시를 구성하는 공간구조의 한 요소이며 현대의 도시개발에 있어 중요한 역할을 하고 있다. 우리 현행법상 공공시설은 그 종류만 나열되어 있을 뿐 개념적 정의가 되어 있지 않으나 광의의 공공시설은 ‘국민의 복지를 증진시킬 목적으로 공공서비스를 제공하는 물리적 시설 일체’라고 규정할 수 있다. 공공시설은 공공의 이익을 위한 시설이며 공공시설은 도시개발과정에서 필수적으로 설치해야 하는 시설이지만 예산의 부족, 수익자부담의 원칙 등에 따라 공공부문 외에도 민간이 설치의 부담을 안게 되는 경우도 많다.
이러한 공공시설의 확보방안 중 민간이 부담하는 중요한 형태로서 현행법상 무상귀속과 기부채납제도를 들 수 있다. 공공시설 무상귀속의 법률적 성질은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 각 개별법률의 규정에 따른 권리의 이전으로서 ‘법령의 규정에 의한 물권변동’이라고 할 수 있으며 또 그의 강제적 성격을 강조한 ‘입법수용’이라고도 할 수 있다. 기부채납의 법률적 성질은 ‘부담부 증여행위’ 또는 ‘공법상 법률행위’라고 할 수 있다. 한편, 우리 헌법상 국민의 재산권행사는 공공복리 또는 공공필요에 의해 일정한 제한을 받게 된다. 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도도 공익을 위한 국민의 재산권제약의 일종으로 볼 수 있다. 공공복리 또는 공공필요는 공익과 같은 개념이며 공익은 다의적이고 불확정 개념이긴 하지만 ‘개인의 사적 이익을 앞서는 사회구성원 전체의 이익’으로 정의할 수 있다. 사익을 제약하는 공익은 형평성(비례의 원칙)이 결여 될 경우 공공과 민간간에 이익이 충돌할 가능성이 높다.
이런 면에서 공공시설 무상귀속 규정의 경우 위헌성 시비로, 기부채납제도 역시 근거규정의 애매함으로 인해 실제 도시개발행위와 관련하여 행정청과 민간 사이에 갈등을 일으킬 소지가 많은 실정이다. 비록 현대의 사회적 복리국가에서 사유재산권의 보장과 더불어 공익을 위한 규제를 긍정한다 하더라도 재산권적 기본권에 대한 본질적 내용의 침해는 우리 헌법상 엄격히 제한되고 있다. 재산권침해의 경우 공익과 사익간에는 균형을 취해야 하며 과잉금지의 원칙인 목적의 정당성∙방법의 적정성∙피해의 최소성∙법익의 균형성 중 어느 하나라도 저촉이 되면 위헌이라는 것이 우리 헌법재판소의 일관된 입장이기도 하다. 이러한 점에서 볼 때 현행법령에 의한 공공시설의 무상귀속 규정과 기부채납제도는 국민의 재산권을 과도하게 침해할 개연성이 크다고 할 수 있다.
본 연구의 목적은 이러한 배경아래 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도에 대한 선행연구 및 판례와 행정사례를 탐구함으로써 두 제도의 문제점과 시사점을 파악한 후 이에 터잡아 무상귀속과 기부채납제도의 개선방안을 찾는데 있다.
본 연구에 의한 공공시설 규정 및 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도에 대한 문제점으로서 다음과 같은 내용을 들 수 있다.
첫째, 공공시설 규정의 문제점으로 우리의 현행법령에서는 개념적 정의에 대한 규정 없이 공공시설의 종류만 비체계적으로 나열하고 있어 무상귀속의 규정과 연계해 볼 때 어떤 기준에 따라 공공시설을 설치해야 할 것인지 또 누가 어떤 경우에 어느 정도로 부담해야 할 것인지에 대한 합리적인 법적 근거가 충분하지 않다는 점이다.
둘째, 무상귀속 규정의 문제점으로 동 규정은 기부채납이나 개발부담금제도 등을 통해서도 동일한 효과를 거둘 수 있음에도, 포괄적이고 일방적인 방식으로 재산권의 무상귀속을 정하고 있으며 또 과도한 부담에 대한 보상규정이 없다는 점에서 과잉금지의 원칙에 위배되어 위헌의 소지가 있음은 물론, 더 나아가 일종의 입법수용 조항으로 해석할 경우 보상 없는 수용을 금지한 헌법규정의 위배로서 위헌의 소지가 크다고 볼 수 있을 것이다.
셋째, 기부채납은 현행법상 절차적인 규정만 있고 실체적인 규정이 없어 주로 행정행위에 따른 부담부 부관을 통한 사실상의 강제가 문제되고 있다.
이러한 규정상의 문제점과 이에 대한 해석상의 어려움으로 인해 구체적인 행정사례(셋백 완화차로)를 분석해 보면 각 지방자치단체마다 통일성과 일관성 없는 방식으로 행정행위를 하게 되어 결과적으로 국민의 재산권을 침해할 소지가 다분함을 보여주고 있다.
위와 같은 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도의 문제점에 대한 해결책으로써 본 연구자는 다음과 같은 개선방안을 제시하고 있다.
법령체계의 정비
첫째, 공공시설에 대한 명확한 개념적 정의의 필요성과 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따른 광의의 공공시설로서의 ...
도시는 거대하고 복잡한 유기체로서 우리 인류의 가장 중요한 생활터전이다. 공공시설은 이러한 도시를 구성하는 공간구조의 한 요소이며 현대의 도시개발에 있어 중요한 역할을 하고 있다. 우리 현행법상 공공시설은 그 종류만 나열되어 있을 뿐 개념적 정의가 되어 있지 않으나 광의의 공공시설은 ‘국민의 복지를 증진시킬 목적으로 공공서비스를 제공하는 물리적 시설 일체’라고 규정할 수 있다. 공공시설은 공공의 이익을 위한 시설이며 공공시설은 도시개발과정에서 필수적으로 설치해야 하는 시설이지만 예산의 부족, 수익자부담의 원칙 등에 따라 공공부문 외에도 민간이 설치의 부담을 안게 되는 경우도 많다.
이러한 공공시설의 확보방안 중 민간이 부담하는 중요한 형태로서 현행법상 무상귀속과 기부채납제도를 들 수 있다. 공공시설 무상귀속의 법률적 성질은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 각 개별법률의 규정에 따른 권리의 이전으로서 ‘법령의 규정에 의한 물권변동’이라고 할 수 있으며 또 그의 강제적 성격을 강조한 ‘입법수용’이라고도 할 수 있다. 기부채납의 법률적 성질은 ‘부담부 증여행위’ 또는 ‘공법상 법률행위’라고 할 수 있다. 한편, 우리 헌법상 국민의 재산권행사는 공공복리 또는 공공필요에 의해 일정한 제한을 받게 된다. 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도도 공익을 위한 국민의 재산권제약의 일종으로 볼 수 있다. 공공복리 또는 공공필요는 공익과 같은 개념이며 공익은 다의적이고 불확정 개념이긴 하지만 ‘개인의 사적 이익을 앞서는 사회구성원 전체의 이익’으로 정의할 수 있다. 사익을 제약하는 공익은 형평성(비례의 원칙)이 결여 될 경우 공공과 민간간에 이익이 충돌할 가능성이 높다.
이런 면에서 공공시설 무상귀속 규정의 경우 위헌성 시비로, 기부채납제도 역시 근거규정의 애매함으로 인해 실제 도시개발행위와 관련하여 행정청과 민간 사이에 갈등을 일으킬 소지가 많은 실정이다. 비록 현대의 사회적 복리국가에서 사유재산권의 보장과 더불어 공익을 위한 규제를 긍정한다 하더라도 재산권적 기본권에 대한 본질적 내용의 침해는 우리 헌법상 엄격히 제한되고 있다. 재산권침해의 경우 공익과 사익간에는 균형을 취해야 하며 과잉금지의 원칙인 목적의 정당성∙방법의 적정성∙피해의 최소성∙법익의 균형성 중 어느 하나라도 저촉이 되면 위헌이라는 것이 우리 헌법재판소의 일관된 입장이기도 하다. 이러한 점에서 볼 때 현행법령에 의한 공공시설의 무상귀속 규정과 기부채납제도는 국민의 재산권을 과도하게 침해할 개연성이 크다고 할 수 있다.
본 연구의 목적은 이러한 배경아래 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도에 대한 선행연구 및 판례와 행정사례를 탐구함으로써 두 제도의 문제점과 시사점을 파악한 후 이에 터잡아 무상귀속과 기부채납제도의 개선방안을 찾는데 있다.
본 연구에 의한 공공시설 규정 및 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도에 대한 문제점으로서 다음과 같은 내용을 들 수 있다.
첫째, 공공시설 규정의 문제점으로 우리의 현행법령에서는 개념적 정의에 대한 규정 없이 공공시설의 종류만 비체계적으로 나열하고 있어 무상귀속의 규정과 연계해 볼 때 어떤 기준에 따라 공공시설을 설치해야 할 것인지 또 누가 어떤 경우에 어느 정도로 부담해야 할 것인지에 대한 합리적인 법적 근거가 충분하지 않다는 점이다.
둘째, 무상귀속 규정의 문제점으로 동 규정은 기부채납이나 개발부담금제도 등을 통해서도 동일한 효과를 거둘 수 있음에도, 포괄적이고 일방적인 방식으로 재산권의 무상귀속을 정하고 있으며 또 과도한 부담에 대한 보상규정이 없다는 점에서 과잉금지의 원칙에 위배되어 위헌의 소지가 있음은 물론, 더 나아가 일종의 입법수용 조항으로 해석할 경우 보상 없는 수용을 금지한 헌법규정의 위배로서 위헌의 소지가 크다고 볼 수 있을 것이다.
셋째, 기부채납은 현행법상 절차적인 규정만 있고 실체적인 규정이 없어 주로 행정행위에 따른 부담부 부관을 통한 사실상의 강제가 문제되고 있다.
이러한 규정상의 문제점과 이에 대한 해석상의 어려움으로 인해 구체적인 행정사례(셋백 완화차로)를 분석해 보면 각 지방자치단체마다 통일성과 일관성 없는 방식으로 행정행위를 하게 되어 결과적으로 국민의 재산권을 침해할 소지가 다분함을 보여주고 있다.
위와 같은 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도의 문제점에 대한 해결책으로써 본 연구자는 다음과 같은 개선방안을 제시하고 있다.
법령체계의 정비
첫째, 공공시설에 대한 명확한 개념적 정의의 필요성과 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따른 광의의 공공시설로서의 기반시설, 도시계획시설, 광역시설 등과 협의의 공공시설간의 관계재정립이 필요하다.
둘째, 무상귀속과 기부채납 관련규정의 합리적 개선방안이 필요하다. 무상귀속 규정에 대한 개선방안으로써는 소유권 이외의 물권의 활용과 강제귀속의 금지 내지 보완책으로써의 적당한 기준에 의한 적정한 수준의 부담 부과, 민관협의에 의한 기부채납제도의 적극적 활용 등의 방안을 제시하고 있다. 특히 민간의 공공시설 부담부분에 대한 적정한 기준과 기부채납에 대한 실체적 규정을 정함으로써 기부채납제도를 민간의 자발적 의사와 합리적 범위 내의 행정의 강제성을 잘 연계하도록 하면 재산권의 과도한 침해로 인한 공∙사익간의 갈등을 줄일 수 있는 방안이 되리라 생각한다. 더불어 기준범위에 대한 적정성 여부는 사법심사의 대상이 되도록 함으로써 국민의 절차적 권리를 보장해 주도록 한다.
제도운영의 개선방안
첫째, 행정행위의 집행에 있어 행정청의 적극적이면서 긍정적인 의지와 헌법원칙의 준수가 요망된다. 특히 국민의 재산권침해가 우려되는 행정행위를 함에 있어서는 헌법원칙이라 할 수 있는 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙을 지켜야 할 것이다.
둘째, 입법에 있어 공익과 사익의 형평기준의 적용이 필요하다고 본다.
셋째, 제도운영자의 전문성 확보와 법률지식의 함양이 요망된다. 모든 법령과 제도를 실제로 이끌어 가는 것은 결국 사람이다. 사회의 변천에 따라 공공업무도 전문화되고 복잡하게 됨에 따라 공공업무 종사자도 일반행정 업무지식은 물론 담당분야의 전문가가 되어야 한다. 더불어 법치행정을 실현하기 위해서는 공무담당자의 법적 소양이 필요함은 당연하다 할 것이다. 이를 위해 실무와 이론이 적절하게 배합된 교육훈련이 중요하다고 생각한다.
넷째, 공익과 사익의 갈등해소방안이 필요하다. 좋은 제도와 우수한 인재로도 공익과 사익을 둘러싼 행정청과 국민간의 갈등을 완전히 해소할 수는 없을 것이다. 따라서 현실적으로 발생하기 마련인 공∙사익간의 갈등을 합리적으로 해소하기 위한 갈등해결책을 마련해야 한다.
도시는 거대하고 복잡한 유기체로서 우리 인류의 가장 중요한 생활터전이다. 공공시설은 이러한 도시를 구성하는 공간구조의 한 요소이며 현대의 도시개발에 있어 중요한 역할을 하고 있다. 우리 현행법상 공공시설은 그 종류만 나열되어 있을 뿐 개념적 정의가 되어 있지 않으나 광의의 공공시설은 ‘국민의 복지를 증진시킬 목적으로 공공서비스를 제공하는 물리적 시설 일체’라고 규정할 수 있다. 공공시설은 공공의 이익을 위한 시설이며 공공시설은 도시개발과정에서 필수적으로 설치해야 하는 시설이지만 예산의 부족, 수익자부담의 원칙 등에 따라 공공부문 외에도 민간이 설치의 부담을 안게 되는 경우도 많다.
이러한 공공시설의 확보방안 중 민간이 부담하는 중요한 형태로서 현행법상 무상귀속과 기부채납제도를 들 수 있다. 공공시설 무상귀속의 법률적 성질은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 각 개별법률의 규정에 따른 권리의 이전으로서 ‘법령의 규정에 의한 물권변동’이라고 할 수 있으며 또 그의 강제적 성격을 강조한 ‘입법수용’이라고도 할 수 있다. 기부채납의 법률적 성질은 ‘부담부 증여행위’ 또는 ‘공법상 법률행위’라고 할 수 있다. 한편, 우리 헌법상 국민의 재산권행사는 공공복리 또는 공공필요에 의해 일정한 제한을 받게 된다. 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도도 공익을 위한 국민의 재산권제약의 일종으로 볼 수 있다. 공공복리 또는 공공필요는 공익과 같은 개념이며 공익은 다의적이고 불확정 개념이긴 하지만 ‘개인의 사적 이익을 앞서는 사회구성원 전체의 이익’으로 정의할 수 있다. 사익을 제약하는 공익은 형평성(비례의 원칙)이 결여 될 경우 공공과 민간간에 이익이 충돌할 가능성이 높다.
이런 면에서 공공시설 무상귀속 규정의 경우 위헌성 시비로, 기부채납제도 역시 근거규정의 애매함으로 인해 실제 도시개발행위와 관련하여 행정청과 민간 사이에 갈등을 일으킬 소지가 많은 실정이다. 비록 현대의 사회적 복리국가에서 사유재산권의 보장과 더불어 공익을 위한 규제를 긍정한다 하더라도 재산권적 기본권에 대한 본질적 내용의 침해는 우리 헌법상 엄격히 제한되고 있다. 재산권침해의 경우 공익과 사익간에는 균형을 취해야 하며 과잉금지의 원칙인 목적의 정당성∙방법의 적정성∙피해의 최소성∙법익의 균형성 중 어느 하나라도 저촉이 되면 위헌이라는 것이 우리 헌법재판소의 일관된 입장이기도 하다. 이러한 점에서 볼 때 현행법령에 의한 공공시설의 무상귀속 규정과 기부채납제도는 국민의 재산권을 과도하게 침해할 개연성이 크다고 할 수 있다.
본 연구의 목적은 이러한 배경아래 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도에 대한 선행연구 및 판례와 행정사례를 탐구함으로써 두 제도의 문제점과 시사점을 파악한 후 이에 터잡아 무상귀속과 기부채납제도의 개선방안을 찾는데 있다.
본 연구에 의한 공공시설 규정 및 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도에 대한 문제점으로서 다음과 같은 내용을 들 수 있다.
첫째, 공공시설 규정의 문제점으로 우리의 현행법령에서는 개념적 정의에 대한 규정 없이 공공시설의 종류만 비체계적으로 나열하고 있어 무상귀속의 규정과 연계해 볼 때 어떤 기준에 따라 공공시설을 설치해야 할 것인지 또 누가 어떤 경우에 어느 정도로 부담해야 할 것인지에 대한 합리적인 법적 근거가 충분하지 않다는 점이다.
둘째, 무상귀속 규정의 문제점으로 동 규정은 기부채납이나 개발부담금제도 등을 통해서도 동일한 효과를 거둘 수 있음에도, 포괄적이고 일방적인 방식으로 재산권의 무상귀속을 정하고 있으며 또 과도한 부담에 대한 보상규정이 없다는 점에서 과잉금지의 원칙에 위배되어 위헌의 소지가 있음은 물론, 더 나아가 일종의 입법수용 조항으로 해석할 경우 보상 없는 수용을 금지한 헌법규정의 위배로서 위헌의 소지가 크다고 볼 수 있을 것이다.
셋째, 기부채납은 현행법상 절차적인 규정만 있고 실체적인 규정이 없어 주로 행정행위에 따른 부담부 부관을 통한 사실상의 강제가 문제되고 있다.
이러한 규정상의 문제점과 이에 대한 해석상의 어려움으로 인해 구체적인 행정사례(셋백 완화차로)를 분석해 보면 각 지방자치단체마다 통일성과 일관성 없는 방식으로 행정행위를 하게 되어 결과적으로 국민의 재산권을 침해할 소지가 다분함을 보여주고 있다.
위와 같은 공공시설의 무상귀속과 기부채납제도의 문제점에 대한 해결책으로써 본 연구자는 다음과 같은 개선방안을 제시하고 있다.
법령체계의 정비
첫째, 공공시설에 대한 명확한 개념적 정의의 필요성과 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따른 광의의 공공시설로서의 기반시설, 도시계획시설, 광역시설 등과 협의의 공공시설간의 관계재정립이 필요하다.
둘째, 무상귀속과 기부채납 관련규정의 합리적 개선방안이 필요하다. 무상귀속 규정에 대한 개선방안으로써는 소유권 이외의 물권의 활용과 강제귀속의 금지 내지 보완책으로써의 적당한 기준에 의한 적정한 수준의 부담 부과, 민관협의에 의한 기부채납제도의 적극적 활용 등의 방안을 제시하고 있다. 특히 민간의 공공시설 부담부분에 대한 적정한 기준과 기부채납에 대한 실체적 규정을 정함으로써 기부채납제도를 민간의 자발적 의사와 합리적 범위 내의 행정의 강제성을 잘 연계하도록 하면 재산권의 과도한 침해로 인한 공∙사익간의 갈등을 줄일 수 있는 방안이 되리라 생각한다. 더불어 기준범위에 대한 적정성 여부는 사법심사의 대상이 되도록 함으로써 국민의 절차적 권리를 보장해 주도록 한다.
제도운영의 개선방안
첫째, 행정행위의 집행에 있어 행정청의 적극적이면서 긍정적인 의지와 헌법원칙의 준수가 요망된다. 특히 국민의 재산권침해가 우려되는 행정행위를 함에 있어서는 헌법원칙이라 할 수 있는 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙을 지켜야 할 것이다.
둘째, 입법에 있어 공익과 사익의 형평기준의 적용이 필요하다고 본다.
셋째, 제도운영자의 전문성 확보와 법률지식의 함양이 요망된다. 모든 법령과 제도를 실제로 이끌어 가는 것은 결국 사람이다. 사회의 변천에 따라 공공업무도 전문화되고 복잡하게 됨에 따라 공공업무 종사자도 일반행정 업무지식은 물론 담당분야의 전문가가 되어야 한다. 더불어 법치행정을 실현하기 위해서는 공무담당자의 법적 소양이 필요함은 당연하다 할 것이다. 이를 위해 실무와 이론이 적절하게 배합된 교육훈련이 중요하다고 생각한다.
넷째, 공익과 사익의 갈등해소방안이 필요하다. 좋은 제도와 우수한 인재로도 공익과 사익을 둘러싼 행정청과 국민간의 갈등을 완전히 해소할 수는 없을 것이다. 따라서 현실적으로 발생하기 마련인 공∙사익간의 갈등을 합리적으로 해소하기 위한 갈등해결책을 마련해야 한다.
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