본 논문은 급격히 하락하고 있는 투표율이 민주화 이후의 민주주의를 위협하고 있다는 문제의식 하에 국내외 선행 연구와 중앙선관위 및 국제 민주주의 선거지원협의회(IDEA)의 각종 통계자료를 활용하여, 投票率 下落 現狀과 그에 따른 問題點, 그리고 그 原因 과 對策을 고찰하는데 목적이 있다.
민주주의란 국민의 參與에 의해 그 正當性을 획득하는 政體이나 최근 의 18대 국회의원선거의 투표율은 50%에도 미치지 못하고 있다. 이러한 투표율 하락현상은 전세계적으로 관찰되는데 신생민주주의 국가는 90년대부터, 영미권 국가의 경우 2000년대부터 하락경향을 보이고 있으나, 우리나라의 경우 그 하락폭이 크고 속도가 빠르다는데 더 큰 심각성이 있다. 우리나라의 투표율은 80년대 후반 민주화 이후의 모든 선거에서 持續的으로 하락하고 있으며 재·보궐선거의 경우 30%에도 미치지 못하는 경우도 비일비재하다. 이러한 낮은 투표율의 問題點은 政治的 正當性의 弱化라는 정치적 영역의 문제점뿐만 아니라 社會經濟的 不平等을 深化시킬 수 있다. 투표율은 연령, 교육, 소득, 직업 등의 ...
본 논문은 급격히 하락하고 있는 투표율이 민주화 이후의 민주주의를 위협하고 있다는 문제의식 하에 국내외 선행 연구와 중앙선관위 및 국제 민주주의 선거지원협의회(IDEA)의 각종 통계자료를 활용하여, 投票率 下落 現狀과 그에 따른 問題點, 그리고 그 原因 과 對策을 고찰하는데 목적이 있다.
민주주의란 국민의 參與에 의해 그 正當性을 획득하는 政體이나 최근 의 18대 국회의원선거의 투표율은 50%에도 미치지 못하고 있다. 이러한 투표율 하락현상은 전세계적으로 관찰되는데 신생민주주의 국가는 90년대부터, 영미권 국가의 경우 2000년대부터 하락경향을 보이고 있으나, 우리나라의 경우 그 하락폭이 크고 속도가 빠르다는데 더 큰 심각성이 있다. 우리나라의 투표율은 80년대 후반 민주화 이후의 모든 선거에서 持續的으로 하락하고 있으며 재·보궐선거의 경우 30%에도 미치지 못하는 경우도 비일비재하다. 이러한 낮은 투표율의 問題點은 政治的 正當性의 弱化라는 정치적 영역의 문제점뿐만 아니라 社會經濟的 不平等을 深化시킬 수 있다. 투표율은 연령, 교육, 소득, 직업 등의 사회경제적 지위가 낮을수록 더 크게 하락하는 경향이 영국을 비롯한 서구민주국가에서 공통적으로 보이고 있다. 이러한 投票參與의 不均等은 이들 소외계층의 이익을 대변할 정파의 약화를 초래하여 정책의 계층편향성이 강화되고 사회경제적 불평등이 심화될 가능성을 크게 한다. 우리나라의 경우 社會經濟的 地位에 따른 투표율 경향을 살펴보면 연령 외에 교육, 직업, 재산수준과 투표율이 서구와 달리 反比例하는 경향을 볼 수 있다. 이는 우리나라의 動員投票傾向과 政治不信 때문으로 보인다. 하지만 연령을 제외한 사회경제적 변수들이 투표율에 미치는 영향이 없거나 미미하기 때문에 서구의 낮은 투표율의 문제점은 우리나라에도 有效하다. 다음으로 지속적 투표율하락의 原因을 알아보기 위해, 합리적 선택이론인 다운스(Downs)의 기대효용이론에 따라 투표영향요인 특히 社會經濟的 要因을 분석해 보았다. 그 결과 우리나라에서는 사회경제적 지위 중 年齡이 거의 유일하게 투표율에 뚜렷한 영향을 보였고 이는 서구의 연구결과와도 일치한다. 연령 외에 選擧關心度도 투표에 미치는 영향력이 크지만 선거마다 차이가 커서 持續的 투표율 하락원인으로 보기는 힘들다. 또한 支持政黨 有無도 투표참여와 밀접한 관계가 있는 것으로 연구되었지만, 지역대표 정당을 가진 4개 지역의 투표율분석 자료를 분석해 본 결과 지지정당의 浮沈에 따라 선거마다 지역별 투표율 偏差가 심하여 이 또한 持續的 투표율 하락요인으로 보기 힘들었다. 이에 따라 연령이 투표율 하락에 미치는 영향을 분석한 결과, 선거에 신규 진입하는 연령그룹이 나이가 들어서도 지속적으로 이전 연령그룹보다 투표율이 낮은 경향이 발견되었다. 이를 코호트 효과(cohort effect)라 칭한다. 이러한 현상이 발생하는 이유는 낮은 투표율이 신규진입그룹에 투표에 불참하는 習慣을 각인시키는 악순환이 이어지기 때문으로 생각된다. 신규투표그룹의 지속적 투표율 하락현상은 앞으로도 투표율이 繼續 下落할 것이라는 점을 시사하여 투표율 하락의 문제에 根本的 解決策이 필요로 함을 말해준다. 투표율이 급격히 하락할 뿐만 아니라 이런 경향이 앞으로도 지속될 것이라는 문제의 時急性 때문에 정치문화, 정당제도 개혁 등 장기적 개선과 함께 당장 투표율을 올릴 수 있으며, 투표에 관심을 갖게 하고, 투표참여 습관을 키워줄 수 있는 法的·制度的 對策이 필요하다. 이러한 투표율 제고방안에는 ‘인센티브제’와 ‘의무투표제’가 있다.
인센티브제를 살펴보면, 해외에서도 그 도입사례가 많지 않고 제도의 시행도 局地的·一時的이었다. 이에 비해 우리나라는 재·보궐선거에서 지속적으로 시행해 왔고 또한 2008년 法制化되어 제18대 국회의원선거에서 ‘투표참여자 우대제도’라는 이름으로 全國的으로 시행되었다. 그동안의 인센티브제의 실시현황을 살펴보고 그 효과를 분석해 본 결과 재·보궐선거에서 할인권 제공보다 물품 제공 및 마을 단위별 인센티브 제공이 보다 효과가 있었다. 그러나 選擧의 商品化·射倖心 助長의 시비로 강력하게 추진되지는 못하였다. 또한 2008년 공직선거법 개정을 통해 법제화되어 18대 국선에서 교통편의 제공과 투표확인증에 의한 할인 제공을 내용으로 시행되었으나 제도준비기간이 짧아 관련기관간의 협의가 원활히 이루어지지 못하여 투표확인증의 사용에 不便이 많았고, 할인권 제공 자체가 가지는 限界로 인해 투표율 상승효과는 기대만큼 크지 않았다. 다만, 年齡帶別 인센티브효과를 분석한 결과 투표율이 낮은 젊은층의 호응도가 높았고 젊은층의 투표하락 저지에 어느 정도 효과를 보였다. 그러나 地域別·支持政黨別 투표율에는 영향이 없는 것으로 나타났다. 이러한 시행과정상의 문제점을 바탕으로 그 補完策을 고찰해 보았다. 우선 투표자에 대한 인센티브의 기대효용을 높이기 위해 경제적 인센티브제의 보완방안으로 稅金減免과 福券制를 제안하였다. 또한 비용과 투표의무감 저하의 문제를 고려할 때 社會的 인센티브제의 도입이 필요함을 밝혔다. 그러나 인센티브제는 그 투표율 제고 효과가 아직 미미하고 투표의 상품화 논쟁에서 벗어나기 어려워 過渡期的 對策으로 보인다.
이와는 달리 강력한 투표율 제고 제도인 의무투표제는 세계 약 30개국에서 시행되고 있고, 투표율 제고 효과가 뛰어나다. 그러나 제도의 正當性과 관련하여 自由選擧原則과의 충돌이 문제된다. 參政權의 중요성을 감안하여 엄격한 심사기준인 比例의 原則에 따라 이익형량을 한 결과, 의무투표제 시행으로 얻는 이익은 큰 데 반해 이로 인해 제한되는 투표의 자유 등은 그 제한이 병역, 납세 등 국민의 다른 의무보다 경미하여 비례의 원칙에 반하지 않는 것으로 판단된다. 외국의 판례도 의무투표제의 위헌성에 대해 입장이 相反되고, 우리나라의 헌법재판소는 다소 부정적이지만 참정권 제한의 하나인 선거운동방법의 제한을 대다수 합헌 결정을 한 선례와 최근 심각한 투표율 하락현상을 고려할 때 利益衡量에 따라 合憲性을 인정할 가능성이 크다고 판단된다. 그리고 의무투표제 국가 중 유권자 등록이 義務的인 국가가 절대다수여서 우리나라의 자동적 유권자등록제도가 의무투표제의 시행에 걸림돌이 되지는 않는다. 의무투표제의 投票率 提高 效果는 외국의 다수 논문에서 경험적으로 실증되었는데, 한국선거학회는 2006년 연구에서 의무투표제의 투표율 제고 효과에 의문을 제기하여 이를 비판적으로 검토하였다. 그 결과 선거학회의 인용문헌에 生態的 誤謬가 있고, 투표동원효과를 측정하기 어려운 투표율 기준을 사용하였으며 의무투표제 국가의 분류 기준이 의미가 없거나 정치적 특수성을 고려하지 못한 등의 오류가 있어 그 결론의 신뢰성이 疑問視된다. 의무투표제가 實效性을 거두기 위해서는 롭슨(Robson)의 2가지 조건 즉 實際的 制裁와 이를 집행하는 嚴格한 行政이 필요한데, 의무투표국 사이의 橫斷的 硏究와 의무투표제 시행 전후의 通時的 硏究 결과 롭슨가설은 타당하였다. 우리나라의 경우 롭슨가설의 두 조건을 다 충족하므로 의무투표제 시행시 투표율 제고 효과가 높을 것으로 보인다. 뿐만 아니라 실증연구 결과 의무투표제는 투표의 의무성이라는 社會的 規範을 제고하는 효과가 있는 것으로 나타났다. 이러한 효과성을 가진 의무투표제를 우리나라에 도입하기 위한 논의는 있었으나 지지는 높지 않으며, 의무투표제에 대한 국민의 인식을 조사한 여론조사결과에 의하면 의무투표제에 대한 情報 不足으로 그 선호도가 낮고 심지어 투표율 제고 효과에도 불신을 보이고 있다. 제도의 도입을 위해 투표의 義務性의 입법화와 이에 대한 인식을 확산시키고 의무투표제의 투표율 제고 효과에 대한 정보를 널리 제공하는 등 基盤造成이 필요하다. 또한 제도 도입시에도 漸進的으로 도입하고 투표를 容易하게 하는 제도를 시행하여 制度收容度를 높일 필요가 있다.
결론적으로 인센티브제는 그 한계로 인해 과도기적 대책으로 머물고 결국 의무투표제를 통해서만 투표참여의 社會的 規範을 형성하고 정치적 관심을 각성시켜 民主主義의 鞏固化를 달성하는 礎石을 마련할 수 있을 것이다.
본 논문은 급격히 하락하고 있는 투표율이 민주화 이후의 민주주의를 위협하고 있다는 문제의식 하에 국내외 선행 연구와 중앙선관위 및 국제 민주주의 선거지원협의회(IDEA)의 각종 통계자료를 활용하여, 投票率 下落 現狀과 그에 따른 問題點, 그리고 그 原因 과 對策을 고찰하는데 목적이 있다.
민주주의란 국민의 參與에 의해 그 正當性을 획득하는 政體이나 최근 의 18대 국회의원선거의 투표율은 50%에도 미치지 못하고 있다. 이러한 투표율 하락현상은 전세계적으로 관찰되는데 신생민주주의 국가는 90년대부터, 영미권 국가의 경우 2000년대부터 하락경향을 보이고 있으나, 우리나라의 경우 그 하락폭이 크고 속도가 빠르다는데 더 큰 심각성이 있다. 우리나라의 투표율은 80년대 후반 민주화 이후의 모든 선거에서 持續的으로 하락하고 있으며 재·보궐선거의 경우 30%에도 미치지 못하는 경우도 비일비재하다. 이러한 낮은 투표율의 問題點은 政治的 正當性의 弱化라는 정치적 영역의 문제점뿐만 아니라 社會經濟的 不平等을 深化시킬 수 있다. 투표율은 연령, 교육, 소득, 직업 등의 사회경제적 지위가 낮을수록 더 크게 하락하는 경향이 영국을 비롯한 서구민주국가에서 공통적으로 보이고 있다. 이러한 投票參與의 不均等은 이들 소외계층의 이익을 대변할 정파의 약화를 초래하여 정책의 계층편향성이 강화되고 사회경제적 불평등이 심화될 가능성을 크게 한다. 우리나라의 경우 社會經濟的 地位에 따른 투표율 경향을 살펴보면 연령 외에 교육, 직업, 재산수준과 투표율이 서구와 달리 反比例하는 경향을 볼 수 있다. 이는 우리나라의 動員投票傾向과 政治不信 때문으로 보인다. 하지만 연령을 제외한 사회경제적 변수들이 투표율에 미치는 영향이 없거나 미미하기 때문에 서구의 낮은 투표율의 문제점은 우리나라에도 有效하다. 다음으로 지속적 투표율하락의 原因을 알아보기 위해, 합리적 선택이론인 다운스(Downs)의 기대효용이론에 따라 투표영향요인 특히 社會經濟的 要因을 분석해 보았다. 그 결과 우리나라에서는 사회경제적 지위 중 年齡이 거의 유일하게 투표율에 뚜렷한 영향을 보였고 이는 서구의 연구결과와도 일치한다. 연령 외에 選擧關心度도 투표에 미치는 영향력이 크지만 선거마다 차이가 커서 持續的 투표율 하락원인으로 보기는 힘들다. 또한 支持政黨 有無도 투표참여와 밀접한 관계가 있는 것으로 연구되었지만, 지역대표 정당을 가진 4개 지역의 투표율분석 자료를 분석해 본 결과 지지정당의 浮沈에 따라 선거마다 지역별 투표율 偏差가 심하여 이 또한 持續的 투표율 하락요인으로 보기 힘들었다. 이에 따라 연령이 투표율 하락에 미치는 영향을 분석한 결과, 선거에 신규 진입하는 연령그룹이 나이가 들어서도 지속적으로 이전 연령그룹보다 투표율이 낮은 경향이 발견되었다. 이를 코호트 효과(cohort effect)라 칭한다. 이러한 현상이 발생하는 이유는 낮은 투표율이 신규진입그룹에 투표에 불참하는 習慣을 각인시키는 악순환이 이어지기 때문으로 생각된다. 신규투표그룹의 지속적 투표율 하락현상은 앞으로도 투표율이 繼續 下落할 것이라는 점을 시사하여 투표율 하락의 문제에 根本的 解決策이 필요로 함을 말해준다. 투표율이 급격히 하락할 뿐만 아니라 이런 경향이 앞으로도 지속될 것이라는 문제의 時急性 때문에 정치문화, 정당제도 개혁 등 장기적 개선과 함께 당장 투표율을 올릴 수 있으며, 투표에 관심을 갖게 하고, 투표참여 습관을 키워줄 수 있는 法的·制度的 對策이 필요하다. 이러한 투표율 제고방안에는 ‘인센티브제’와 ‘의무투표제’가 있다.
인센티브제를 살펴보면, 해외에서도 그 도입사례가 많지 않고 제도의 시행도 局地的·一時的이었다. 이에 비해 우리나라는 재·보궐선거에서 지속적으로 시행해 왔고 또한 2008년 法制化되어 제18대 국회의원선거에서 ‘투표참여자 우대제도’라는 이름으로 全國的으로 시행되었다. 그동안의 인센티브제의 실시현황을 살펴보고 그 효과를 분석해 본 결과 재·보궐선거에서 할인권 제공보다 물품 제공 및 마을 단위별 인센티브 제공이 보다 효과가 있었다. 그러나 選擧의 商品化·射倖心 助長의 시비로 강력하게 추진되지는 못하였다. 또한 2008년 공직선거법 개정을 통해 법제화되어 18대 국선에서 교통편의 제공과 투표확인증에 의한 할인 제공을 내용으로 시행되었으나 제도준비기간이 짧아 관련기관간의 협의가 원활히 이루어지지 못하여 투표확인증의 사용에 不便이 많았고, 할인권 제공 자체가 가지는 限界로 인해 투표율 상승효과는 기대만큼 크지 않았다. 다만, 年齡帶別 인센티브효과를 분석한 결과 투표율이 낮은 젊은층의 호응도가 높았고 젊은층의 투표하락 저지에 어느 정도 효과를 보였다. 그러나 地域別·支持政黨別 투표율에는 영향이 없는 것으로 나타났다. 이러한 시행과정상의 문제점을 바탕으로 그 補完策을 고찰해 보았다. 우선 투표자에 대한 인센티브의 기대효용을 높이기 위해 경제적 인센티브제의 보완방안으로 稅金減免과 福券制를 제안하였다. 또한 비용과 투표의무감 저하의 문제를 고려할 때 社會的 인센티브제의 도입이 필요함을 밝혔다. 그러나 인센티브제는 그 투표율 제고 효과가 아직 미미하고 투표의 상품화 논쟁에서 벗어나기 어려워 過渡期的 對策으로 보인다.
이와는 달리 강력한 투표율 제고 제도인 의무투표제는 세계 약 30개국에서 시행되고 있고, 투표율 제고 효과가 뛰어나다. 그러나 제도의 正當性과 관련하여 自由選擧原則과의 충돌이 문제된다. 參政權의 중요성을 감안하여 엄격한 심사기준인 比例의 原則에 따라 이익형량을 한 결과, 의무투표제 시행으로 얻는 이익은 큰 데 반해 이로 인해 제한되는 투표의 자유 등은 그 제한이 병역, 납세 등 국민의 다른 의무보다 경미하여 비례의 원칙에 반하지 않는 것으로 판단된다. 외국의 판례도 의무투표제의 위헌성에 대해 입장이 相反되고, 우리나라의 헌법재판소는 다소 부정적이지만 참정권 제한의 하나인 선거운동방법의 제한을 대다수 합헌 결정을 한 선례와 최근 심각한 투표율 하락현상을 고려할 때 利益衡量에 따라 合憲性을 인정할 가능성이 크다고 판단된다. 그리고 의무투표제 국가 중 유권자 등록이 義務的인 국가가 절대다수여서 우리나라의 자동적 유권자등록제도가 의무투표제의 시행에 걸림돌이 되지는 않는다. 의무투표제의 投票率 提高 效果는 외국의 다수 논문에서 경험적으로 실증되었는데, 한국선거학회는 2006년 연구에서 의무투표제의 투표율 제고 효과에 의문을 제기하여 이를 비판적으로 검토하였다. 그 결과 선거학회의 인용문헌에 生態的 誤謬가 있고, 투표동원효과를 측정하기 어려운 투표율 기준을 사용하였으며 의무투표제 국가의 분류 기준이 의미가 없거나 정치적 특수성을 고려하지 못한 등의 오류가 있어 그 결론의 신뢰성이 疑問視된다. 의무투표제가 實效性을 거두기 위해서는 롭슨(Robson)의 2가지 조건 즉 實際的 制裁와 이를 집행하는 嚴格한 行政이 필요한데, 의무투표국 사이의 橫斷的 硏究와 의무투표제 시행 전후의 通時的 硏究 결과 롭슨가설은 타당하였다. 우리나라의 경우 롭슨가설의 두 조건을 다 충족하므로 의무투표제 시행시 투표율 제고 효과가 높을 것으로 보인다. 뿐만 아니라 실증연구 결과 의무투표제는 투표의 의무성이라는 社會的 規範을 제고하는 효과가 있는 것으로 나타났다. 이러한 효과성을 가진 의무투표제를 우리나라에 도입하기 위한 논의는 있었으나 지지는 높지 않으며, 의무투표제에 대한 국민의 인식을 조사한 여론조사결과에 의하면 의무투표제에 대한 情報 不足으로 그 선호도가 낮고 심지어 투표율 제고 효과에도 불신을 보이고 있다. 제도의 도입을 위해 투표의 義務性의 입법화와 이에 대한 인식을 확산시키고 의무투표제의 투표율 제고 효과에 대한 정보를 널리 제공하는 등 基盤造成이 필요하다. 또한 제도 도입시에도 漸進的으로 도입하고 투표를 容易하게 하는 제도를 시행하여 制度收容度를 높일 필요가 있다.
결론적으로 인센티브제는 그 한계로 인해 과도기적 대책으로 머물고 결국 의무투표제를 통해서만 투표참여의 社會的 規範을 형성하고 정치적 관심을 각성시켜 民主主義의 鞏固化를 달성하는 礎石을 마련할 수 있을 것이다.
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