이 논문은 제왕적 대통령의 종언 이후 노무현과 이명박 정부 대통령비서실을 대상으로 이들 조직의 기구와 인원 그리고 예산 등 조직변화의 특징을 살펴본 후 이러한 조직변화를 야기하는 영향요인을 고찰하는데 목적이 있다.
이를 위해 이 논문은 다음과 같은 2가지 방법론을 활용하였다. 먼저, 노무현과 이명박 정부 대통령비서실 기구변화의 특징과 핵심 영향요인의 분석에는 다양한 국내외 학술자료와 청와대 브리핑 자료, 대통령직인수위원회 백서 및 보고서, 정부부처의 문서 및 각종 간행물, 언론기사 및 미디어 자료, 관련 법령, 웹기록물 등의 자료를 기초로 대통령비서실 기구변화의 특징을 파악하고 어떠한 요인이 대통령비서실 조직변화를 야기하는지 문헌연구를 통해 분석하였다. 다음으로 한국의 역대 대통령비서실 중 제왕적 대통령의 종언 이후 노무현과 이명박 정부 대통령비서실 인원과 예산변화 사례를 ‘대통령비서실 직제’상의 정원과 ‘디지털예산회계시스템’과 국정홍보처의‘참여정부 국정운영백서’그리고 국회운영위원회의 ‘대통령비서실 소관 세입세출결산 검토보고’상의 예산을 기초로 실증 분석하였다.
그 결과 노무현 대통령의 집권 5년 동안 대통령비서실 조직은 다음과 같은 특징을 보여주었다. 첫째, 정책의 기획 및 조정기능을 전담하는 정책실장과 수석이 신설되고 산하 기구가 지속적으로 확대되었다. 둘째, 국민과의 소통과 ...
이 논문은 제왕적 대통령의 종언 이후 노무현과 이명박 정부 대통령비서실을 대상으로 이들 조직의 기구와 인원 그리고 예산 등 조직변화의 특징을 살펴본 후 이러한 조직변화를 야기하는 영향요인을 고찰하는데 목적이 있다.
이를 위해 이 논문은 다음과 같은 2가지 방법론을 활용하였다. 먼저, 노무현과 이명박 정부 대통령비서실 기구변화의 특징과 핵심 영향요인의 분석에는 다양한 국내외 학술자료와 청와대 브리핑 자료, 대통령직인수위원회 백서 및 보고서, 정부부처의 문서 및 각종 간행물, 언론기사 및 미디어 자료, 관련 법령, 웹기록물 등의 자료를 기초로 대통령비서실 기구변화의 특징을 파악하고 어떠한 요인이 대통령비서실 조직변화를 야기하는지 문헌연구를 통해 분석하였다. 다음으로 한국의 역대 대통령비서실 중 제왕적 대통령의 종언 이후 노무현과 이명박 정부 대통령비서실 인원과 예산변화 사례를 ‘대통령비서실 직제’상의 정원과 ‘디지털예산회계시스템’과 국정홍보처의‘참여정부 국정운영백서’그리고 국회운영위원회의 ‘대통령비서실 소관 세입세출결산 검토보고’상의 예산을 기초로 실증 분석하였다.
그 결과 노무현 대통령의 집권 5년 동안 대통령비서실 조직은 다음과 같은 특징을 보여주었다. 첫째, 정책의 기획 및 조정기능을 전담하는 정책실장과 수석이 신설되고 산하 기구가 지속적으로 확대되었다. 둘째, 국민과의 소통과 사회통합을 위해 홍보수석과 시민사회수석이 신설되고 그 기능도 지속적으로 확대되었다. 셋째, 국회 및 정당과의 조정기능을 전담하는 정무 관련 기구는 그 규모와 역할이 지속적으로 축소되었다. 넷째, 국가안보를 총괄하는 통일외교안보정책실장과 수석이 신설되고 산하 기구가 확대되면서 외교안보기능이 획기적으로 강화되었다. 다섯째, 인사수석이 신설되고 그 기능이 지속적으로 확대되면서 인사기능이 강화되었다. 마지막으로 대통령의 핵심국정과제인 혁신업무의 추진을 위해 혁신관리수석이 신설되고 그 역할이 확대되었다. 노무현 정부 대통령비서실의 인원은 출범당시와 2006년 두 번에 걸쳐 급격한 정원변화를 보여주었다. 구체적으로 출범당시 노무현 정부 대통령비서실의 정원은 김대중 대통령 퇴임당시 대비 405명에서 498명으로 93명이 늘어나 23% 증가하였다. 또한 2006년 1월 27일 국가안전보장회의(NSC) 사무처의 기능이 대통령비서실로 흡수되면서 통일외교안보정책실이 신설되고, 정원이 32명 증가하여 531명의 정원이 임기말까지 유지되었다. 결국 노무현 대통령의 재임기간 동안 대통령비서실 정원은 김대중 대통령의 퇴임당시 대비 405명에서 531명으로 126명이 늘어나 31.1% 증가하였다. 노무현 정부 대통령비서실의 예산은 한차례의 급격한 증가를 보여주었다. 구체적으로 출범당시 단행한 조직개편으로 이러한 개편의 결과가 반영된 2004년도 예산이 전년대비 23% 증가한 570억 3,900만원이었다. 결국 노무현 정부 5년간 대통령비서실 예산은 2003년 463억 6,400만원에서 2007년 645억 8,000만원으로 양적측면에서 39.3(연평균 7.9)% 증가하였다. 특히, 인건비와 기본경비는 대통령비서실 정원이 증가함에 따라 전체 예산에서 차지하는 구성비가 집권 후반기로 갈수록 증가추세를 보여주는 반면 주요사업비는 집권 후반기로 갈수록 감소하는 경향을 보여주었다.
이상과 같은 노무현 정부 대통령비서실의 조직변화를 유발한 요인들을 종합적인 관점에서 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 출범당시 대통령비서실의 조직구조에 절대적인 영향을 미치는 핵심적인 요인은 대통령 리더십 요인이었다. 구체적으로 수석비서관에 대해 부정적인 인식을 가지고 있었던 노무현 대통령의 선호에 의해 수석비서관이 대폭 축소되고, 미국식의 보좌관 제도가 도입되었다. 또한 정무기능과 정책기능을 분리하였던 노무현 대통령의 의사결정 및 조직관리 스타일에 의해 이전 정부에서는 찾아볼 수 없었던 정책실장이 대통령비서실에 신설되었다. 뿐만 아니라 국민참여와 정부혁신 그리고 공정과 투명을 강조한 노무현 대통령의 국정목표 및 기조에 따라 국민참여수석과 홍보수석 그리고 정책프로세스개선비서관 및 대변인이 출범당시 대통령비서실에 설치되었다. 반면, 1차 조직개편 당시부터 임기 말까지의 대통령비서실 조직변화는 대통령 리더십 요인보다 정치ㆍ경제ㆍ외교안보와 같은 상황요인이 보다 핵심적인 영향을 미쳤다. 구체적으로 대북송금 특검법, 코드인사 논란, 국회 및 정당과의 갈등, 친인척 및 측근비리, 재심인 투표, 대통령 탄핵안, 노사갈등, 한칠레FTA, 부동산 가격 폭등, 민간소비 위축과 경기침체, 총선 및 지방선거 결과 등의 상황요인들이 재임 중 대통령비서실 조직변화에 영향을 미쳤다. 다만, 정책기획ㆍ조정기능의 강화와 같은 조직개편의 경우에는 대통령의 국정목표가 핵심적인 영향요인이었다. 그리고 정부부처의 구조변화 및 영향력이나 비서실 내부의 영향력 등 제도적 요인은 협업팀제의 도입, 유사한 기능을 수행하는 일부 비서관실의 통합, 비서관실 간의 기능조정에 영향을 미쳤을 뿐 대통령비서실 조직변화의 핵심적인 요인은 되지 못하였다. 끝으로 법 개정의 난이성은 우리 대통령비서실 조직변화에 거의 영향을 미치지 않았다. 다만, 2006년 1월 25일의 대통령비서실 조직개편의 경우 당초 국가안정보장회의(NSC)의 위헌소지를 종식시키기 위해 국가안전보장회의법과 정부조직법을 개정하려 하였지만 한나라당의 반대로 이의 개정이 난관에 봉착하자 상대적으로 개정이 용이한 대통령비서실 직제의 개정을 통한 우회적인 개편이었다.
이명박 대통령의 집권 5년 동안 대통령비서실 조직은 다음과 같은 특징을 보여주었다. 첫째, 국민과의 소통과 사회통합을 위해 홍보수석과 사회통합수석이 신설되고 그 기능이 지속적으로 강화되었다. 둘째, 정책의 기획 및 조정기능을 강화하기 위해 정책실장을 신설하고 산하 기구를 지속적으로 확대하였다. 셋째, 국회 및 정당과의 조정기능을 전담하는 정무 관련 기구는 그 규모와 역할이 지속적으로 축소되었다. 넷째, 북한의 위협으로 인해 외교안보기능이 지속적으로 확대되었다. 다섯째, 인사기능의 강화를 위해 인사기획관이 신설되고 그 기능이 지속적으로 확대되었다. 마지막으로 대통령의 핵심국정과제와 관련된 기구가 신설되고 그 역할이 지속적으로 확대되었다. 대통령비서실의 인원은 출범당시 한차례의 정원감축을 단행한 이후 2012년 5월 31일 현재까지 정원의 변화 없이 유지되고 있다. 구체적으로 출범당시 이명박 정부 대통령비서실의 정원은 노무현 대통령 퇴임당시 대비 531명에서 456명으로 75명을 감원하여 14.1% 감소하였다. 다만, 출범당시를 포함해 총 6번의 직제 개정을 통해 직급별 정원의 일부가 조정되었다. 대통령비서실의 예산은 매년 급격한 변화를 보여주었다. 구체적으로 출범당시 단행한 조직개편의 결과가 반영된 2009년도 예산은 전년대비 18.9% 감소한 1,381억 1,000만원이었다. 하지만 2008년 주요사업비 중 고정자산에 대한 일회성 예산인 ‘경호훈련원신축’ 예산을 제외한 대통령비서실 총예산 1,315억 8,100만원을 기준으로 2009년도 예산을 비교해 보면 오히려 6.6% 증가한 것이다. 이후 2010년도 예산은 전년대비 15.6% 증가한 반면 2011년도 예산은 전년대비 0.2% 감소하였고, 2012년도 예산은 전년대비 3.8% 증가하였다. 결국 이명박 정부 5년간 대통령비서실 예산은 2008년 1,728억 2,100만원에서 2012년 1,679억 9,5000만원으로 양적측면에서 2.8% 감소하였다. 하지만 이명박 정부 5년간 대통령비서실 예산 중 인건비가 14.2%, 기본경비가 33.4% 증가한 사실을 고려할 때 대통령비서실과 대통령경호실의 통합 효과가 전혀 나타나지 않고 있다고 판단된다.
이명박 정부 집권 5년 동안 대통령비서실의 조직변화를 야기한 요인들을 종합적인 관점에서 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 출범당시 대통령비서실의 조직구조에 절대적인 영향을 미친 핵심적인 요인은 대통령 리더십 요인이었다. 구체적으로 대통령비서실의 인력을 감축하고 직급도 낮출 것이라는 이명박 대통령의 의사결정 및 조직관리 스타일에 의해 출범당시 대통령비서실은 정원을 75명 감축하였다. 또한 이명박 대통령의 개인적 선호의 결과 국가경쟁력강화위원회와 특보제도가 도입되었다. 나아가 일자리 창출, 경제살리기, 규제개혁 등과 같은 대통령의 국정목표에 의해 경제수석과 국정기획수석이 신설되었다. 반면, 1차 조직개편 당시부터 현재까지의 대통령비서실 조직변화는 정치ㆍ경제ㆍ외교안보와 같은 상황요인이 보다 핵심적인 영향을 미쳤다. 구체적으로 미국산 소고기 수입 전면 개방에 따른 촛불집회, ‘고소영’과 ‘강부자’ 인사논란, 글로벌 금융위기, 친인척 및 측근비리, 금강산 관광객 피살사건, 천안함 침몰사건, 용산참사, 세종시 수정법안, 전세대란, 4대강 살리기 논란, G20서울정상회의, 연평도 포격사건, 청년실업문제, 총선 및 지방선거 결과 등의 상황요인들이 재임 중 대통령비서실 조직변화에 영향을 미쳤다. 다만, 정책기획ㆍ조정기능의 강화와 같은 조직개편의 경우에는 대통령의 국정목표가 핵심적인 영향요인이었다. 그리고 정부부처의 구조변화 및 영향력이나 비서실 내부의 영향력 등 제도적 요인은 팀제의 도입, 유사한 기능을 수행하는 일부 비서관실의 통합, 비서관실 간의 기능조정에 영향을 미쳤을 뿐 대통령비서실 조직변화의 핵심적인 요인은 되지 못하였다. 끝으로 법 개정의 난이성은 대통령비서실 조직변화에 거의 영향을 미치지 않았다.
지금까지의 분석을 기초로 본 연구의 함의를 논의하면 다음과 같다. 첫째, 제왕적 대통령의 종언 이후 우리 대통령비서실은 그 본연의 업무와 기능을 너무나 세분화함으로써 보좌진들 사이의 유기적인 협조체제를 저해하였다. 이에 우리 대통령비서실은 조직을 개편할 때마다 항상 유사기능의 비서관실이 통폐합되면서 업무의 연속성과 보좌진들의 전문성을 약화시켜 설익은 정책의 남발을 유발하였다. 그 결과 정책결정의 책임이 대통령에게 집중되면서 정책실패에 따른 비난의 화살도 대통령에게 집중될 수밖에 없었다. 이로 인해 우리 대통령은 국민들의 지지를 획득하지 못해 정책실행력이 낮아지는 악순환을 노정하였다. 따라서 앞으로 우리 대통령은 대통령비서실의 기능과 업무를 지나치게 세분화하여 대량의 비서관을 양산하지 않으면서, 전문성 향상과 유기적인 협조체제 구축을 위해 보좌진들의 평균 재임기간을 늘려주어야 한다. 둘째, 제왕적 대통령의 종언 이후 우리 사회는 시민의식의 성숙으로 서로 다른 이해관계에 있는 다원화된 가치들이 경쟁적으로 대립하면서 제왕적 대통령 시절보다 갈등의 정도와 수준이 팽창하였다. 이러한 상황에서 우리 대통령에게 요구되는 리더십은 제왕적 대통령들과 같은 정책의 명령자가 아니라 정책의 조정자임이 분명하다. 따라서 대통령비서실 또한 이러한 역할을 효율적으로 수행할 수 있도록 소통과 조정기능을 강화시켜야 함에도 제왕적 대통령의 종언 이후 우리 대통령들은 출범초기부터 이에 합당한 조직 구조를 마련하지 못해 빈번한 조직개편을 스스로 초래하였다. 그러므로 향후 우리 대통령들은 대통령비서실의 조직 구조를 소통과 조정기능을 보다 강화하는 방향으로 나아가야 한다. 셋째, 모든 정책은 법률과 예산으로 집행되기 때문에 궁극적으로 여당과 야당을 포함한 국회의 협조가 필수적이다. 그러나 당권과 대권의 분리를 통해 국회의원에 대한 공천권을 행사할 수 없는 제왕적 대통령 이후 우리 대통령들은 과거와 달리 국회에 절대적인 영향력을 행사할 수 없다. 따라서 제왕적 대통령의 종언 이후 우리 대통령들은 빠른 입법화와 법률화를 위해 설득과 타협에 기초한 ‘입법적 리더십’의 발휘가 절실하다(함성득, 2003; 2005). 그러므로 여당은 물론 야당과의 원활한 타협과 긴밀한 협조를 위한 대통령비서실의 기능을 강화해야 한다.
본 연구는 다음과 같은 3가지 측면의 한계가 있다. 첫째, 조직개편과 관련해 보다 정확한 분석이 가능하기 위해서는 해당 업무를 담당한 인사에 대한 심층면접이 필요하다. 그러나 이 연구에서는 노무현과 이명박 정부 대통령비서실에서 해당 업무를 담당한 인물을 심층인터뷰 하지 못하고, 정부보고서 또는 언론보도와 같은 2차적인 자료에 의존함으로써 실제 개편배경과 일부 다른 분석결과가 도출될 수 있다. 둘째, 인원변화의 경우 각 부처에서 파견한 인력의 수를 고려하지 못해 대통령비서실의 외형적인 규모변화만을 분석함으로써 실질적인 인원변화 현황을 정확하게 파악하지 못하였다. 따라서 연구결과가 실제 사실과 일정부분 차이를 보일 수 있는 개연성이 존재한다. 셋째, 대통령비서실 정원의 양적변화와 함께 비서관급 이상 인사의 임명 및 해임 이유, 지역ㆍ학력ㆍ경력 등 질적 측면의 변화까지도 살펴볼 수 있다면 보다 체계적인 분석이 가능할 것이다. 하지만 이 논문은 전체 비서관급 이상 인사들의 자료를 구하기가 어려워 이를 분석하지 못하였다. 따라서 대통령비서실 정원변화의 보다 체계적인 분석을 위해 이에 대한 후속연구가 필요하다.
이 논문은 제왕적 대통령의 종언 이후 노무현과 이명박 정부 대통령비서실을 대상으로 이들 조직의 기구와 인원 그리고 예산 등 조직변화의 특징을 살펴본 후 이러한 조직변화를 야기하는 영향요인을 고찰하는데 목적이 있다.
이를 위해 이 논문은 다음과 같은 2가지 방법론을 활용하였다. 먼저, 노무현과 이명박 정부 대통령비서실 기구변화의 특징과 핵심 영향요인의 분석에는 다양한 국내외 학술자료와 청와대 브리핑 자료, 대통령직인수위원회 백서 및 보고서, 정부부처의 문서 및 각종 간행물, 언론기사 및 미디어 자료, 관련 법령, 웹기록물 등의 자료를 기초로 대통령비서실 기구변화의 특징을 파악하고 어떠한 요인이 대통령비서실 조직변화를 야기하는지 문헌연구를 통해 분석하였다. 다음으로 한국의 역대 대통령비서실 중 제왕적 대통령의 종언 이후 노무현과 이명박 정부 대통령비서실 인원과 예산변화 사례를 ‘대통령비서실 직제’상의 정원과 ‘디지털예산회계시스템’과 국정홍보처의‘참여정부 국정운영백서’그리고 국회운영위원회의 ‘대통령비서실 소관 세입세출결산 검토보고’상의 예산을 기초로 실증 분석하였다.
그 결과 노무현 대통령의 집권 5년 동안 대통령비서실 조직은 다음과 같은 특징을 보여주었다. 첫째, 정책의 기획 및 조정기능을 전담하는 정책실장과 수석이 신설되고 산하 기구가 지속적으로 확대되었다. 둘째, 국민과의 소통과 사회통합을 위해 홍보수석과 시민사회수석이 신설되고 그 기능도 지속적으로 확대되었다. 셋째, 국회 및 정당과의 조정기능을 전담하는 정무 관련 기구는 그 규모와 역할이 지속적으로 축소되었다. 넷째, 국가안보를 총괄하는 통일외교안보정책실장과 수석이 신설되고 산하 기구가 확대되면서 외교안보기능이 획기적으로 강화되었다. 다섯째, 인사수석이 신설되고 그 기능이 지속적으로 확대되면서 인사기능이 강화되었다. 마지막으로 대통령의 핵심국정과제인 혁신업무의 추진을 위해 혁신관리수석이 신설되고 그 역할이 확대되었다. 노무현 정부 대통령비서실의 인원은 출범당시와 2006년 두 번에 걸쳐 급격한 정원변화를 보여주었다. 구체적으로 출범당시 노무현 정부 대통령비서실의 정원은 김대중 대통령 퇴임당시 대비 405명에서 498명으로 93명이 늘어나 23% 증가하였다. 또한 2006년 1월 27일 국가안전보장회의(NSC) 사무처의 기능이 대통령비서실로 흡수되면서 통일외교안보정책실이 신설되고, 정원이 32명 증가하여 531명의 정원이 임기말까지 유지되었다. 결국 노무현 대통령의 재임기간 동안 대통령비서실 정원은 김대중 대통령의 퇴임당시 대비 405명에서 531명으로 126명이 늘어나 31.1% 증가하였다. 노무현 정부 대통령비서실의 예산은 한차례의 급격한 증가를 보여주었다. 구체적으로 출범당시 단행한 조직개편으로 이러한 개편의 결과가 반영된 2004년도 예산이 전년대비 23% 증가한 570억 3,900만원이었다. 결국 노무현 정부 5년간 대통령비서실 예산은 2003년 463억 6,400만원에서 2007년 645억 8,000만원으로 양적측면에서 39.3(연평균 7.9)% 증가하였다. 특히, 인건비와 기본경비는 대통령비서실 정원이 증가함에 따라 전체 예산에서 차지하는 구성비가 집권 후반기로 갈수록 증가추세를 보여주는 반면 주요사업비는 집권 후반기로 갈수록 감소하는 경향을 보여주었다.
이상과 같은 노무현 정부 대통령비서실의 조직변화를 유발한 요인들을 종합적인 관점에서 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 출범당시 대통령비서실의 조직구조에 절대적인 영향을 미치는 핵심적인 요인은 대통령 리더십 요인이었다. 구체적으로 수석비서관에 대해 부정적인 인식을 가지고 있었던 노무현 대통령의 선호에 의해 수석비서관이 대폭 축소되고, 미국식의 보좌관 제도가 도입되었다. 또한 정무기능과 정책기능을 분리하였던 노무현 대통령의 의사결정 및 조직관리 스타일에 의해 이전 정부에서는 찾아볼 수 없었던 정책실장이 대통령비서실에 신설되었다. 뿐만 아니라 국민참여와 정부혁신 그리고 공정과 투명을 강조한 노무현 대통령의 국정목표 및 기조에 따라 국민참여수석과 홍보수석 그리고 정책프로세스개선비서관 및 대변인이 출범당시 대통령비서실에 설치되었다. 반면, 1차 조직개편 당시부터 임기 말까지의 대통령비서실 조직변화는 대통령 리더십 요인보다 정치ㆍ경제ㆍ외교안보와 같은 상황요인이 보다 핵심적인 영향을 미쳤다. 구체적으로 대북송금 특검법, 코드인사 논란, 국회 및 정당과의 갈등, 친인척 및 측근비리, 재심인 투표, 대통령 탄핵안, 노사갈등, 한칠레FTA, 부동산 가격 폭등, 민간소비 위축과 경기침체, 총선 및 지방선거 결과 등의 상황요인들이 재임 중 대통령비서실 조직변화에 영향을 미쳤다. 다만, 정책기획ㆍ조정기능의 강화와 같은 조직개편의 경우에는 대통령의 국정목표가 핵심적인 영향요인이었다. 그리고 정부부처의 구조변화 및 영향력이나 비서실 내부의 영향력 등 제도적 요인은 협업팀제의 도입, 유사한 기능을 수행하는 일부 비서관실의 통합, 비서관실 간의 기능조정에 영향을 미쳤을 뿐 대통령비서실 조직변화의 핵심적인 요인은 되지 못하였다. 끝으로 법 개정의 난이성은 우리 대통령비서실 조직변화에 거의 영향을 미치지 않았다. 다만, 2006년 1월 25일의 대통령비서실 조직개편의 경우 당초 국가안정보장회의(NSC)의 위헌소지를 종식시키기 위해 국가안전보장회의법과 정부조직법을 개정하려 하였지만 한나라당의 반대로 이의 개정이 난관에 봉착하자 상대적으로 개정이 용이한 대통령비서실 직제의 개정을 통한 우회적인 개편이었다.
이명박 대통령의 집권 5년 동안 대통령비서실 조직은 다음과 같은 특징을 보여주었다. 첫째, 국민과의 소통과 사회통합을 위해 홍보수석과 사회통합수석이 신설되고 그 기능이 지속적으로 강화되었다. 둘째, 정책의 기획 및 조정기능을 강화하기 위해 정책실장을 신설하고 산하 기구를 지속적으로 확대하였다. 셋째, 국회 및 정당과의 조정기능을 전담하는 정무 관련 기구는 그 규모와 역할이 지속적으로 축소되었다. 넷째, 북한의 위협으로 인해 외교안보기능이 지속적으로 확대되었다. 다섯째, 인사기능의 강화를 위해 인사기획관이 신설되고 그 기능이 지속적으로 확대되었다. 마지막으로 대통령의 핵심국정과제와 관련된 기구가 신설되고 그 역할이 지속적으로 확대되었다. 대통령비서실의 인원은 출범당시 한차례의 정원감축을 단행한 이후 2012년 5월 31일 현재까지 정원의 변화 없이 유지되고 있다. 구체적으로 출범당시 이명박 정부 대통령비서실의 정원은 노무현 대통령 퇴임당시 대비 531명에서 456명으로 75명을 감원하여 14.1% 감소하였다. 다만, 출범당시를 포함해 총 6번의 직제 개정을 통해 직급별 정원의 일부가 조정되었다. 대통령비서실의 예산은 매년 급격한 변화를 보여주었다. 구체적으로 출범당시 단행한 조직개편의 결과가 반영된 2009년도 예산은 전년대비 18.9% 감소한 1,381억 1,000만원이었다. 하지만 2008년 주요사업비 중 고정자산에 대한 일회성 예산인 ‘경호훈련원신축’ 예산을 제외한 대통령비서실 총예산 1,315억 8,100만원을 기준으로 2009년도 예산을 비교해 보면 오히려 6.6% 증가한 것이다. 이후 2010년도 예산은 전년대비 15.6% 증가한 반면 2011년도 예산은 전년대비 0.2% 감소하였고, 2012년도 예산은 전년대비 3.8% 증가하였다. 결국 이명박 정부 5년간 대통령비서실 예산은 2008년 1,728억 2,100만원에서 2012년 1,679억 9,5000만원으로 양적측면에서 2.8% 감소하였다. 하지만 이명박 정부 5년간 대통령비서실 예산 중 인건비가 14.2%, 기본경비가 33.4% 증가한 사실을 고려할 때 대통령비서실과 대통령경호실의 통합 효과가 전혀 나타나지 않고 있다고 판단된다.
이명박 정부 집권 5년 동안 대통령비서실의 조직변화를 야기한 요인들을 종합적인 관점에서 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 출범당시 대통령비서실의 조직구조에 절대적인 영향을 미친 핵심적인 요인은 대통령 리더십 요인이었다. 구체적으로 대통령비서실의 인력을 감축하고 직급도 낮출 것이라는 이명박 대통령의 의사결정 및 조직관리 스타일에 의해 출범당시 대통령비서실은 정원을 75명 감축하였다. 또한 이명박 대통령의 개인적 선호의 결과 국가경쟁력강화위원회와 특보제도가 도입되었다. 나아가 일자리 창출, 경제살리기, 규제개혁 등과 같은 대통령의 국정목표에 의해 경제수석과 국정기획수석이 신설되었다. 반면, 1차 조직개편 당시부터 현재까지의 대통령비서실 조직변화는 정치ㆍ경제ㆍ외교안보와 같은 상황요인이 보다 핵심적인 영향을 미쳤다. 구체적으로 미국산 소고기 수입 전면 개방에 따른 촛불집회, ‘고소영’과 ‘강부자’ 인사논란, 글로벌 금융위기, 친인척 및 측근비리, 금강산 관광객 피살사건, 천안함 침몰사건, 용산참사, 세종시 수정법안, 전세대란, 4대강 살리기 논란, G20서울정상회의, 연평도 포격사건, 청년실업문제, 총선 및 지방선거 결과 등의 상황요인들이 재임 중 대통령비서실 조직변화에 영향을 미쳤다. 다만, 정책기획ㆍ조정기능의 강화와 같은 조직개편의 경우에는 대통령의 국정목표가 핵심적인 영향요인이었다. 그리고 정부부처의 구조변화 및 영향력이나 비서실 내부의 영향력 등 제도적 요인은 팀제의 도입, 유사한 기능을 수행하는 일부 비서관실의 통합, 비서관실 간의 기능조정에 영향을 미쳤을 뿐 대통령비서실 조직변화의 핵심적인 요인은 되지 못하였다. 끝으로 법 개정의 난이성은 대통령비서실 조직변화에 거의 영향을 미치지 않았다.
지금까지의 분석을 기초로 본 연구의 함의를 논의하면 다음과 같다. 첫째, 제왕적 대통령의 종언 이후 우리 대통령비서실은 그 본연의 업무와 기능을 너무나 세분화함으로써 보좌진들 사이의 유기적인 협조체제를 저해하였다. 이에 우리 대통령비서실은 조직을 개편할 때마다 항상 유사기능의 비서관실이 통폐합되면서 업무의 연속성과 보좌진들의 전문성을 약화시켜 설익은 정책의 남발을 유발하였다. 그 결과 정책결정의 책임이 대통령에게 집중되면서 정책실패에 따른 비난의 화살도 대통령에게 집중될 수밖에 없었다. 이로 인해 우리 대통령은 국민들의 지지를 획득하지 못해 정책실행력이 낮아지는 악순환을 노정하였다. 따라서 앞으로 우리 대통령은 대통령비서실의 기능과 업무를 지나치게 세분화하여 대량의 비서관을 양산하지 않으면서, 전문성 향상과 유기적인 협조체제 구축을 위해 보좌진들의 평균 재임기간을 늘려주어야 한다. 둘째, 제왕적 대통령의 종언 이후 우리 사회는 시민의식의 성숙으로 서로 다른 이해관계에 있는 다원화된 가치들이 경쟁적으로 대립하면서 제왕적 대통령 시절보다 갈등의 정도와 수준이 팽창하였다. 이러한 상황에서 우리 대통령에게 요구되는 리더십은 제왕적 대통령들과 같은 정책의 명령자가 아니라 정책의 조정자임이 분명하다. 따라서 대통령비서실 또한 이러한 역할을 효율적으로 수행할 수 있도록 소통과 조정기능을 강화시켜야 함에도 제왕적 대통령의 종언 이후 우리 대통령들은 출범초기부터 이에 합당한 조직 구조를 마련하지 못해 빈번한 조직개편을 스스로 초래하였다. 그러므로 향후 우리 대통령들은 대통령비서실의 조직 구조를 소통과 조정기능을 보다 강화하는 방향으로 나아가야 한다. 셋째, 모든 정책은 법률과 예산으로 집행되기 때문에 궁극적으로 여당과 야당을 포함한 국회의 협조가 필수적이다. 그러나 당권과 대권의 분리를 통해 국회의원에 대한 공천권을 행사할 수 없는 제왕적 대통령 이후 우리 대통령들은 과거와 달리 국회에 절대적인 영향력을 행사할 수 없다. 따라서 제왕적 대통령의 종언 이후 우리 대통령들은 빠른 입법화와 법률화를 위해 설득과 타협에 기초한 ‘입법적 리더십’의 발휘가 절실하다(함성득, 2003; 2005). 그러므로 여당은 물론 야당과의 원활한 타협과 긴밀한 협조를 위한 대통령비서실의 기능을 강화해야 한다.
본 연구는 다음과 같은 3가지 측면의 한계가 있다. 첫째, 조직개편과 관련해 보다 정확한 분석이 가능하기 위해서는 해당 업무를 담당한 인사에 대한 심층면접이 필요하다. 그러나 이 연구에서는 노무현과 이명박 정부 대통령비서실에서 해당 업무를 담당한 인물을 심층인터뷰 하지 못하고, 정부보고서 또는 언론보도와 같은 2차적인 자료에 의존함으로써 실제 개편배경과 일부 다른 분석결과가 도출될 수 있다. 둘째, 인원변화의 경우 각 부처에서 파견한 인력의 수를 고려하지 못해 대통령비서실의 외형적인 규모변화만을 분석함으로써 실질적인 인원변화 현황을 정확하게 파악하지 못하였다. 따라서 연구결과가 실제 사실과 일정부분 차이를 보일 수 있는 개연성이 존재한다. 셋째, 대통령비서실 정원의 양적변화와 함께 비서관급 이상 인사의 임명 및 해임 이유, 지역ㆍ학력ㆍ경력 등 질적 측면의 변화까지도 살펴볼 수 있다면 보다 체계적인 분석이 가능할 것이다. 하지만 이 논문은 전체 비서관급 이상 인사들의 자료를 구하기가 어려워 이를 분석하지 못하였다. 따라서 대통령비서실 정원변화의 보다 체계적인 분석을 위해 이에 대한 후속연구가 필요하다.
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