우리나라 4대 사회보험은 매우 짧은 역사에도 불구하고 괄목할 만한 제도적 발전을 거두었다. 그러나 태동기의 제도 도입은 사회적·경제적 여건이 충분히 성숙되지 못한 상황하에서 시행이 가능한 계층을 우선 적용대상으로 하는 개별․분립형 제도화로 제도의 도입시기가 서로 다르다. 이러한 우리나라 사회보험은 감독기관인 정부의 소관부처가 보건복지부와 고용노동부로 나뉘어 있고, 제도의 관리운영주체 또한 3개 공단으로 분리되어, 제도 상호간의 연계부족이나 관리운영비 지출의 중복요인이 되고 있다. 뿐만 아니라 공급자 중심의 관리운영체계는 사업주의 적용․징수업무 수행을 위한 행정비용(...
우리나라 4대 사회보험은 매우 짧은 역사에도 불구하고 괄목할 만한 제도적 발전을 거두었다. 그러나 태동기의 제도 도입은 사회적·경제적 여건이 충분히 성숙되지 못한 상황하에서 시행이 가능한 계층을 우선 적용대상으로 하는 개별․분립형 제도화로 제도의 도입시기가 서로 다르다. 이러한 우리나라 사회보험은 감독기관인 정부의 소관부처가 보건복지부와 고용노동부로 나뉘어 있고, 제도의 관리운영주체 또한 3개 공단으로 분리되어, 제도 상호간의 연계부족이나 관리운영비 지출의 중복요인이 되고 있다. 뿐만 아니라 공급자 중심의 관리운영체계는 사업주의 적용․징수업무 수행을 위한 행정비용(compliance costs)을 발생 시키고 있으며, 제도의 성숙에 따라 사회보험서비스 의 질 개선과 신규서비스에 대한 국민적 요구 증가로 새로운 신규사업에 투입될 인력 과 수요를 충족할 마땅한 방안 마련의 필요성이 점차 높아지게 된 것이다. 이처럼 태생적으로 안고 있는 사회보험 비효율의 문제는 국민편의 증진, 관리운영 효율화를 통한 재정안정화, 사회보험 사각지대 해소 등 제도의 질적개선을 기본방향으로 하는 새로운 4대 사회보험 통합론이 등장하게 되었다. 초기의 사회보험 통합논의는 1980년대 건강보험 통합을 주장하던 학계그룹을 중심으로 간헐적 연구나 논의가 있었으나, 본격적인 사회보험 통합논의는 1995년 고용보험 도입 이후 4대 사회보험체계 형성기로 부터 시작되었다. 그러나 2011년 시행된 '4대 사회보험징수통합' 정책결정 이전 까지 수십년간의 논쟁에도 불구하고 4대 사회보험 통합에 관한 논의는 정책채택이라는 최종의 단계에 이르지 못하고 ‘정책의 창’의 문턱에서 좌절되었거나 소멸되었다. 따라서 이 연구는 '4대 사회보험징수통합'정책결정에 이르기까지 일련의 과정들이 비합리적이고 우연한 요소에 의해 이루어질 가능성이 높다는 문제의식에서 출발하였으며, Kingdon의 정책흐름모형(Policy Streams Model)을 중심으로 정책의 창이 열리게 되는 매우 불규칙한 정책의 흐름을 찾는데 연구의 목적이 있다. 이 연구의 목적을 달성하기 위하여 정책의 창이 열린 제1기(1995년 7월부터 2000년 10월)의 '2대2통합 방안', 제2기(2004년 11월부터 2007년 1월)의 '국세청 징수공단 방안'에서 정책결정 실패 원인을 규명하고, 제3기(2007년 2월부터 2009년 12월)의 '4대 사회보험 징수통합 방안' 에서 정책흐름이 결합하는 정책 형성과정을 살펴보았다. 본 연구로부터 도출된 연구의 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 사회적 논의과정을 배제한 정부의 일방적인 정책대안들은 정책결정과정을 교란시키고 정부의 정책대안에 대응하는 새로운 대안들을 양산할 수 있다. 정책의 창 제1, 2기의 정책결정 실패의 모습은 정부가 생각하는 바람직한 정책대안이라고 할지라도 여타의 관련 행위자들로부터 정부정책에 대한 의구심을 갖게 하며, 이해집단의 우호적 지지와 호응을 얻지 못하는 경우 정책으로 채택되기 어려움을 보여 준다. 이러한 정책대안들은 정책의 창을 통과하기 이전에 이해관계자의 집단적 반대와 저항에 부딪히게 되고 새로운 대안이나 대응 논리를 찾지 못하여 좌절될 수 있다. 이처럼 정책대안은 폭넓은 사회적 협의와 논의를 필요로 하며, 소수의 정책결정자 또는 정부의 일방적인 정책의제화는 ‘정책의 창’을 넘는데 있어 상당한 취약성 지니게 된다. 이는 사회적 여론에 부응하고자 하는 여러 형태의 새로운 정책대안을 양산하게 되고, 정책대안의 초점이 정책문제로부터 이탈하는 상태로 변질되거나 오랜 논쟁으로 이어져 정책의 창을 넘어서지 못하는 장애요인이 될 수 있다. 이 과정에서 관련 행위자들의 적극적인 정책흐름의 결합시도에도 불구하고 정부 정책의 비일관적인 모습을 드러내게 된다. 둘째, ‘정책의 창’이 열리는 짧은 기간 내에 정치의 흐름과 정책문제로부터 산출된 정책대안의 결합이 이루어질 경우 정책결정이 실현될 수 있다. 4대 사회보험징수통합 정책형성과정의 경우, 제1, 2기의 정책형성과정에서 인지된 정책흐름을 토대로 제시된 제3기의 ‘건강보험 중심의 징수통합 방안’이 가장 유력한 대안으로 부각되었다. 이는 물론 이전의 무수한 정책논의과정에서 드러난 많은 대안들 중 하나였다. 그러나 이러한 정책대안들간의 논쟁에서 비롯된 긴 여정의 정책논의과정은 새롭고 강력한 정치의 흐름과 정책문제의 흐름의 결합(coupling)을 통해 ‘정책의 창’이 열리는 시기를 기다려 정책산출로 이어지게 되는 정책형성과정에서 유용하게 활용되었다. 이러한 정책결정은 정치의 흐름을 실현하려는 유능한 정책활동가의 적극적 의사결합(pseudo coupling)이 정책문제에 접근하여 최적의 대안을 만나게 될 때 정책의 창이 열리는 짧은 시기와 일치할 수 있다. 셋째, 채택된 정책대안이 정책문제의 본질적인 해결에 이르지 못할 수 있다. 우리나라 4대 사회보험 통합의 경우, 최종적으로 채택된 ‘건강보험 중심의 징수통합 방안’이 4대 사회보험체계 형성기로부터 제기된 사회보험 비효율의 문제를 근본적으로 해소하지는 못하였다. 즉 4대 사회보험 징수통합의 경우 징수통합에 한정되고 있으며, 우리나라 사회보험의 중심업무라 할 수 있는 급여․적용분야에 대한 통합은 미루어졌다. 이러한 관점에서 본 연구는 우리나라 사회보험 관리의 효율성과 형평성간의 논쟁의 연장선상에 이루어진 통합논의에 대하여 검토하였으며, 이 과정에서 정책의 창 제1, 2기에서 제시된 여러 정책대안들이 정책의 창을 넘지 못했던 과정과 정책의 창 제3기에 이르러 4대 사회보험징수통합으로 정책결정이 이루어진 과정을 본 연구를 통해 알 수 있었다. 【핵심 단어】 4대 사회보험 징수통합, 정책결정, 정책의 창, 정책흐름모형
우리나라 4대 사회보험은 매우 짧은 역사에도 불구하고 괄목할 만한 제도적 발전을 거두었다. 그러나 태동기의 제도 도입은 사회적·경제적 여건이 충분히 성숙되지 못한 상황하에서 시행이 가능한 계층을 우선 적용대상으로 하는 개별․분립형 제도화로 제도의 도입시기가 서로 다르다. 이러한 우리나라 사회보험은 감독기관인 정부의 소관부처가 보건복지부와 고용노동부로 나뉘어 있고, 제도의 관리운영주체 또한 3개 공단으로 분리되어, 제도 상호간의 연계부족이나 관리운영비 지출의 중복요인이 되고 있다. 뿐만 아니라 공급자 중심의 관리운영체계는 사업주의 적용․징수업무 수행을 위한 행정비용(compliance costs)을 발생 시키고 있으며, 제도의 성숙에 따라 사회보험서비스 의 질 개선과 신규서비스에 대한 국민적 요구 증가로 새로운 신규사업에 투입될 인력 과 수요를 충족할 마땅한 방안 마련의 필요성이 점차 높아지게 된 것이다. 이처럼 태생적으로 안고 있는 사회보험 비효율의 문제는 국민편의 증진, 관리운영 효율화를 통한 재정안정화, 사회보험 사각지대 해소 등 제도의 질적개선을 기본방향으로 하는 새로운 4대 사회보험 통합론이 등장하게 되었다. 초기의 사회보험 통합논의는 1980년대 건강보험 통합을 주장하던 학계그룹을 중심으로 간헐적 연구나 논의가 있었으나, 본격적인 사회보험 통합논의는 1995년 고용보험 도입 이후 4대 사회보험체계 형성기로 부터 시작되었다. 그러나 2011년 시행된 '4대 사회보험징수통합' 정책결정 이전 까지 수십년간의 논쟁에도 불구하고 4대 사회보험 통합에 관한 논의는 정책채택이라는 최종의 단계에 이르지 못하고 ‘정책의 창’의 문턱에서 좌절되었거나 소멸되었다. 따라서 이 연구는 '4대 사회보험징수통합'정책결정에 이르기까지 일련의 과정들이 비합리적이고 우연한 요소에 의해 이루어질 가능성이 높다는 문제의식에서 출발하였으며, Kingdon의 정책흐름모형(Policy Streams Model)을 중심으로 정책의 창이 열리게 되는 매우 불규칙한 정책의 흐름을 찾는데 연구의 목적이 있다. 이 연구의 목적을 달성하기 위하여 정책의 창이 열린 제1기(1995년 7월부터 2000년 10월)의 '2대2통합 방안', 제2기(2004년 11월부터 2007년 1월)의 '국세청 징수공단 방안'에서 정책결정 실패 원인을 규명하고, 제3기(2007년 2월부터 2009년 12월)의 '4대 사회보험 징수통합 방안' 에서 정책흐름이 결합하는 정책 형성과정을 살펴보았다. 본 연구로부터 도출된 연구의 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 사회적 논의과정을 배제한 정부의 일방적인 정책대안들은 정책결정과정을 교란시키고 정부의 정책대안에 대응하는 새로운 대안들을 양산할 수 있다. 정책의 창 제1, 2기의 정책결정 실패의 모습은 정부가 생각하는 바람직한 정책대안이라고 할지라도 여타의 관련 행위자들로부터 정부정책에 대한 의구심을 갖게 하며, 이해집단의 우호적 지지와 호응을 얻지 못하는 경우 정책으로 채택되기 어려움을 보여 준다. 이러한 정책대안들은 정책의 창을 통과하기 이전에 이해관계자의 집단적 반대와 저항에 부딪히게 되고 새로운 대안이나 대응 논리를 찾지 못하여 좌절될 수 있다. 이처럼 정책대안은 폭넓은 사회적 협의와 논의를 필요로 하며, 소수의 정책결정자 또는 정부의 일방적인 정책의제화는 ‘정책의 창’을 넘는데 있어 상당한 취약성 지니게 된다. 이는 사회적 여론에 부응하고자 하는 여러 형태의 새로운 정책대안을 양산하게 되고, 정책대안의 초점이 정책문제로부터 이탈하는 상태로 변질되거나 오랜 논쟁으로 이어져 정책의 창을 넘어서지 못하는 장애요인이 될 수 있다. 이 과정에서 관련 행위자들의 적극적인 정책흐름의 결합시도에도 불구하고 정부 정책의 비일관적인 모습을 드러내게 된다. 둘째, ‘정책의 창’이 열리는 짧은 기간 내에 정치의 흐름과 정책문제로부터 산출된 정책대안의 결합이 이루어질 경우 정책결정이 실현될 수 있다. 4대 사회보험징수통합 정책형성과정의 경우, 제1, 2기의 정책형성과정에서 인지된 정책흐름을 토대로 제시된 제3기의 ‘건강보험 중심의 징수통합 방안’이 가장 유력한 대안으로 부각되었다. 이는 물론 이전의 무수한 정책논의과정에서 드러난 많은 대안들 중 하나였다. 그러나 이러한 정책대안들간의 논쟁에서 비롯된 긴 여정의 정책논의과정은 새롭고 강력한 정치의 흐름과 정책문제의 흐름의 결합(coupling)을 통해 ‘정책의 창’이 열리는 시기를 기다려 정책산출로 이어지게 되는 정책형성과정에서 유용하게 활용되었다. 이러한 정책결정은 정치의 흐름을 실현하려는 유능한 정책활동가의 적극적 의사결합(pseudo coupling)이 정책문제에 접근하여 최적의 대안을 만나게 될 때 정책의 창이 열리는 짧은 시기와 일치할 수 있다. 셋째, 채택된 정책대안이 정책문제의 본질적인 해결에 이르지 못할 수 있다. 우리나라 4대 사회보험 통합의 경우, 최종적으로 채택된 ‘건강보험 중심의 징수통합 방안’이 4대 사회보험체계 형성기로부터 제기된 사회보험 비효율의 문제를 근본적으로 해소하지는 못하였다. 즉 4대 사회보험 징수통합의 경우 징수통합에 한정되고 있으며, 우리나라 사회보험의 중심업무라 할 수 있는 급여․적용분야에 대한 통합은 미루어졌다. 이러한 관점에서 본 연구는 우리나라 사회보험 관리의 효율성과 형평성간의 논쟁의 연장선상에 이루어진 통합논의에 대하여 검토하였으며, 이 과정에서 정책의 창 제1, 2기에서 제시된 여러 정책대안들이 정책의 창을 넘지 못했던 과정과 정책의 창 제3기에 이르러 4대 사회보험징수통합으로 정책결정이 이루어진 과정을 본 연구를 통해 알 수 있었다. 【핵심 단어】 4대 사회보험 징수통합, 정책결정, 정책의 창, 정책흐름모형
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