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1988년 우리나라에 도입된 국민연금제도는 2000년대 들어 본격적인 고령화 사회의 도래로 인한 연금수급자 수의 증가, 불균형적인 수급구조 등으로 연기금 고갈 우려 문제가 중요한 사회적 이슈로 등장하게 되었다. 이에 따라 연금재정의 안정화를 위해 정부를 중심으로 제도를 개혁하려는 노력이 추진되었으며 그 결과로 2007년 7월 3일 국민연금법의 전면 개정(법률 제8541호)이 이루어지게 되었다. 본 논문은 2007년 7월 3일 국회 본회의를 통과한 국민연금법 개정의 원인과 과정, 결과간의 인과관계, 그리고 개혁 후의 환류과정을 다수의 행정이론들을 융합한 이론적 틀인 ‘체제적 옹호연합모형(Systemic Advocacy Coalition Framework: SACF)’을 적용해 분석한 것이다. SACF는 정책의제설정의 기제는 Kingdon의 정책흐름모형을, 대립되는 집단 간의 갈등과 조정을 통한 정책 산출 과정은 Sabatier의 옹호연합모형을 중심적인 모형으로 활용하였다. 그 외 전체적인 시계열적 정책과정은 David Easton 등이 주장한 개방체제이론의 모형 틀(투입-전환-산출-평가-환류)을 활용함으로써 정책변동의 원인과 변동과정, 그리고 정책결정 이후 환류까지의 일련의 과정을 단계적, 종합적으로 설명할 수 있도록 구상한 것이다. 2007년 국민연금법 개정은 다양한 이해관계의 대립으로 당초 목표했던 개혁의 강도가 약해진 ‘반쪽짜리 개혁’이었다는 평가를 받았고, 그에 따라 법률의 재개정 요구가 지속되어 왔다. 본 논문은 당시의 법률개정 ...

1988년 우리나라에 도입된 국민연금제도는 2000년대 들어 본격적인 고령화 사회의 도래로 인한 연금수급자 수의 증가, 불균형적인 수급구조 등으로 연기금 고갈 우려 문제가 중요한 사회적 이슈로 등장하게 되었다. 이에 따라 연금재정의 안정화를 위해 정부를 중심으로 제도를 개혁하려는 노력이 추진되었으며 그 결과로 2007년 7월 3일 국민연금법의 전면 개정(법률 제8541호)이 이루어지게 되었다. 본 논문은 2007년 7월 3일 국회 본회의를 통과한 국민연금법 개정의 원인과 과정, 결과간의 인과관계, 그리고 개혁 후의 환류과정을 다수의 행정이론들을 융합한 이론적 틀인 ‘체제적 옹호연합모형(Systemic Advocacy Coalition Framework: SACF)’을 적용해 분석한 것이다. SACF는 정책의제설정의 기제는 Kingdon의 정책흐름모형을, 대립되는 집단 간의 갈등과 조정을 통한 정책 산출 과정은 Sabatier의 옹호연합모형을 중심적인 모형으로 활용하였다. 그 외 전체적인 시계열적 정책과정은 David Easton 등이 주장한 개방체제이론의 모형 틀(투입-전환-산출-평가-환류)을 활용함으로써 정책변동의 원인과 변동과정, 그리고 정책결정 이후 환류까지의 일련의 과정을 단계적, 종합적으로 설명할 수 있도록 구상한 것이다. 2007년 국민연금법 개정은 다양한 이해관계의 대립으로 당초 목표했던 개혁의 강도가 약해진 ‘반쪽짜리 개혁’이었다는 평가를 받았고, 그에 따라 법률의 재개정 요구가 지속되어 왔다. 본 논문은 당시의 법률개정 과정 분석을 통해 추후 입법과정에서 참고가 될 수 있는 절차적 개선은 물론 학술이론의 발전을 도모하고자 하였다. 본 논문은 연구방법으로 질적 연구인 사례연구 방법을 사용하였다. 자료 수집은 문헌조사를 중심으로 하되, 관계부처 공무원들과의 인터뷰와 전문가 간담회 등을 통해 내용을 보완하였다. 주요 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 국민연금 개혁 문제가 정부의 정책의제로 설정된 원인과 과정을 보면, 1990년대 말부터 연기금 고갈 우려 및 연금 사각지대 이슈를 둘러싼 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책의 흐름이 각각 독립적으로 진행되거나 때로는 상호영향을 미치면서 정책변동의 ‘투입’ 역할을 한 것으로 나타났다. 그러다가 2002년 대통령 선거 시기를 맞아 대선 후보의 선거공약 제시와 집권초기의 대통령의 공약이행 노력, 주무부처 장관(보건복지부 장관)의 공약 이행 조치 등을 통해 세 가지의 흐름이 실질적으로 결합(coupling)되어 국민연금 개혁 이슈가 정부의 공식적인 정책의제로 설정된 것으로 보인다. 대통령과 주무부처 장관은 정책의제 설정과정에서 정책혁신가(policy entrepreneurs)로서 가장 중심적인 역할을 하였으며, 각 흐름들이 결합되어 정부의제나 결정의제로 설정되도록 함에 있어 ‘정책혁신가의 의지’와 ‘정책 타이밍(timing)’의 조합이 중요한 것으로 나타났다. 둘째, 옹호연합체의 형성, 구체적인 활동 및 전략이 정책 산출에 미친 영향을 보면, 우선 옹호연합체들의 형성은 규범적 핵심신념, 정책적 핵심신념, 도구적 측면의 신념 등 세 단계로 계층화된 ‘신념’과 더불어 ‘이해관계’를 중심으로 이루어졌다는 것을 알 수 있었다. 국민연금 개혁과정에서 옹호연합체들의 대립구도는 일반적인 옹호연합이론의 가정과 달리 장기간 고정되지 않고 중요 시기별로 다른 형태로 나타났다는 점이 확인되었다. 우선, 정부가 연금개혁안을 만든 초기단계의 대립은 정부-여당(열린우리당) 중심의 ‘재정안정연합’과 야당(한나라당, 민주노동당)-노동단체-시민단체 중심의 ‘구조적인 개혁연합’간의 양자 대립으로 나타났다. 이후 정부 법률안이 국회에 제출된 후 찬반 논란이 격화되는 과정에서 기본적으로는 양자 대립 구도가 유지되었지만, 일부 단체를 중심으로 ‘국민연금 폐지연합’이 등장하면서 불안정한 3자 대립으로 확대되었다. ‘국민연금 폐지연합’은 오래 지속되지 못하고 약1년 만에 소멸되었다. 최종적으로는 한나라당이 통과시키려던 제3의 법률인 ‘사립학교법개정안’과 정부와 여당(열린우리당)이 통과시키려던 ‘국민연금법 개정안’을 놓고 이 둘을 연계하여 통과시키려는 정부-여당-한나라당이 연합한 ‘국민연금법-사립학교법 연계연합’과 이를 저지하려는 노동단체-교원단체 등이 연합한 ‘양 법률 연계 반대연합’간의 새로운 양자 대립 구도가 형성되는 등 정치적 ‘이해관계’가 연합체의 형성에 큰 영향을 미친 점이 확인되었다. 옹호연합체들의 활동과 전략측면을 보면, 우선 ‘재정안정연합’은 정책 설득을 위한 당정 간의 협조, 대통령-장차관-실무직에 이르는 총체적 홍보 전략과 더불어 야당 측과의 협상 전략을 병행하였다. 한편 ‘구조적인 개혁연합’은 내부 토론회 등을 통한 자체 학습 강화, 다른 세력들과의 공동 집회, 공동 기자회견 등 집단적인 대응전략을 취했다. 연합체들은 대립과 협상을 병행하면서 최초 정부가 목표했던 개혁방향과는 상당히 달라진 정책변동의 결과를 가져오는데 영향을 미쳤음이 확인되었다. 셋째, 정책추진과정에서 옹호연합체들의 정책신념이 변경된 내용과 변경 원인을

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