정부조직변동 비교 분석 : 정책아이디어 변화 및 정보통신과 과학기술 분야 정부조직 개편을 중심으로 A Comparative Study on Organizational Change of Central Government in Korea : With Special Reference to Policy Idea Changes and Governmental Regoranizations in ICT and S&T Sectors원문보기
본 연구는 한국의 정부조직변동 전반에 대해 신제도주의 이론에 입각하여 분석하고, 특히 정보통신과 과학기술 분야의 조직변동에 대해서는 신제도주의 이론은 물론 정책흐름모형(MSF)과 정책옹호연합모형(ACF)을 통해 분석하였다. 먼저 한국의 전반적인 정부조직변동에 대해 역사적 제도주의 이론을 통해, 그 역사적 전개 과정 및 특징에 대해 살펴본 후, 조직변동에 작용한 정책아이디어를 시대별, 역대정부별로 분석하였다. 정보통신과 과학기술 분야 정부조직변동 분석에서는 각 분야 정부조직변동의 역사적 전개과정 및 여기에 작용한 정책아이디어에 대해 살펴본 후, 정보통신부의 신설 및 폐지는 물론 노무현정부와 이명박정부 시기의 과학기술분야 정부조직개편에 대해 정책흐름모형을 적용하여 심층 분석하였다. 또한 정보통신과 과학기술 분야 정부조직의 통합 과정 및 이에 작용한 정책아이디어에 대해 살펴보고 통합조직인 미래창조과학부의 출범에 대해 정책흐름모형과 정책옹호연합모형을 결합한 모형을 통해 심층 분석하였다. 나아가 상기 분석 결과를 바탕으로 이론적·정책적 시사점을 도출하고 향후 바람직한 정부조직개편 방향도 제시하였다. 한국에서의 잦은 정부조직개편은 역사적 사건의 발생과 관련이 깊으며, 각 정권은 닥친 위기를 타개하거나 정권교체에 따른 정책의지나 전임 정권과의 차별성을 보이기 위해 조직개편을 추진한 면이 강하다. 특히 정권교체 후 정부조직개편은 대통령직 인수위원회를 통해 단기간에 비공개로 진행된다. 이와같은 정부조직개편 방식은 시간이 흐를수록 하나의 패턴으로 정착하게 되고 이러한 패턴은 하나의 경로를 형성하며 지속되어 온 것으로 볼 수 있다. 특히 정권 초기의 조직 축소, 그리고 정권 후기의 조직 확대라는 거의 일정한 패턴을 보이면서 전체적으로 정부조직이 점점 더 커져온 경로를 밟아왔다고 볼 수 있다. 또한 정부조직개편은 입법과정의 주요 참여자, 참여자들간의 관계 등에 의해 입법과정의 상황과 결과가 좌우되었는데 이것도 일정한 패턴과 경로의존적 경향을 보여주었다. 정부조직변동 및 이에 작용한 정책아이디어에 대해 신제도주의 이론을 통해 분석한 결과 다음과 같은 정책적·이론적 시사점을 도출할 수 있었다. 첫째, 정부조직변동에 영향을 미친 정책아이디어는 경제성장 위주의 단순 단일했던 것에서 시대가 진전되면서 보다 복잡해지고 다양화되는 방향으로 변화되어 왔다. 또한 사회경제적 수준 향상 및 국내외 환경 변화에 따른 행정 수요를 반영하기 위한 정책아이디어들이 등장하여 정부조직개편에 영향을 미쳤다. 특히 신자유주의가 풍미하면서 1990년대 중반 이후 ‘작은 정부론’이라는 정책아이디어에 입각한 정부조직개편이 일부 정권을 제외하고 지속적으로 추진되었다. 나아가 1990년대 이후 미래지향적인 새로운 먹거리 창출 수단으로 첨단부문을 중시하는 정책아이디어가 등장하여 정보통신부가 신설되고 과학기술부가 확대개편되었다. 둘째, 정책아이디어들은 시대마다 역대 정부마다의 나름대로 가장 중차대한 현안을 해결하거나 바람직한 미래를 개척하기 위한 것이었으며, 각각의 정권들이 추구하는 정책기조와 가치를 반영하는 것이었다. 따라서 이러한 정책아이디어들은 시대적 한계 또한 내포하고 있었고 시간의 흐름에 따라 그 비중이나 중요도가 달라질 수 밖에 없었다. 그러나 어떤 분야의 발전을 위한 제도적 환경은 장기간에 걸쳐 형성되며 한번 무너지면 단기간에 회복시키기는 어렵다는 점을 조직개편시 고려할 필요가 있다. 셋째, 새로운 정책아이디어를 개발하거나 채택할 때 필수적으로 고려해야할 사항은 한국 현실에의 적합성 여부이다. 어떤 정책아이디어를 서구 선진국들이 앞다투어 채택한다고 하여 한국에서도 이것을 꼭 도입해야 하는 것은 아니며 또한 성공한다는 보장도 없는 것이다. 왜냐하면 그 정책아이디어의 출현 배경이 다르고 적용하는 사회경제적 현실이 한국과 서구 국가들간에 다르기 때문이다. 따라서 어떤 정책아이디어에 의한 정부조직개편의 결과가 항상 긍정적으로 나타났다고 보기는 어렵다. 넷째, 나아가 채택된 새로운 정책아이디어들을 실현시킬 수 있는 적절한 정부구조를 형성시키는 것이 매우 중요하다. 물론 기존 조직을 합리적으로 변화시켜 활용하는 것도 방법이지만, ‘새 술은 새 부대에’라는 격언이 있듯이 새로운 정책아이디어는 새로운 차원의 정부조직에서 다루는 것이 효과적일 수 있다. 이러한 측면에서 다소 논란의 여지는 있지만 국내 정부조직개편의 역사에서 가장 성공적인 사례로 평가받는 정보통신부의 신설을 그 예로 들 수 있다. 정보통신부는 세 개의 정권을 거치면서 유지되고 주도적 역할을 하였는데, 이것은 하나의 국가 전략이 정착되어 효과를 보기 위해서는 최고통치자의 의지 그리고 전임 정부의 성과를 이어가는 자세가 매우 중요하다는 것을 일깨워주는 사례로 볼 수 있다. 다섯째, 새로운 정책아이디어를 구현할 정부조직을 선택하였다 할지라도 보다 중요한 것은 이 아이디어를 제대로 정책화하여 실행할 수 있는 기능과 조직구조를 세심하게 디자인해야 한다는 점이다. 최근 박근혜정부가 한국경제의 질적 성장을 견인할 수 있는 방편으로 창조경제라는 정책아이디어를 구현하기 위해 미래창조과학부를 신설하였지만 세부 조직 설계를 할 때 실질적인 기능들을 제대로 연계시키지 못한 것은 아쉬운 점이라 하겠다. 나아가 미래창조과학부가 그 이름에 걸맞게 미래에 대한 기획 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 것도 안타까운 점으로 볼 수 있다. 여섯째, 정책아이디어는 구체적인 정책으로 연결되어 사회문제 해결에 기여하기도 하지만, 여러 가지 상황변화에 따라 변질되거나 아예 폐기되는 경우도 있다. 따라서 정책아이디어가 제대로 구현될 수 있는 환경을 조성하고 무엇보다도 대통령을 비롯한 집권층이 지속적이고 일관성 있게 관련 정책들을 추진할 필요가 있다. 공공성과 형평성 그리고 민주성을 추구하는 정부를 효율성과 이윤을 추구하는 시장과 같은 원리에 의해 운영하고자 하면 오히려 또다른 문제를 낳을 수 있다. 시장주의적 방법에 의해 정부를 개혁하고 그 조직을 개편하게 되면 정부가 고유하게 추구하는 가치를 실현하지 못할뿐더러 또다른 희생과 비용을 수반할 수 있다. 그럼에도 불구하고 그동안 한국의 정부조직개편은 시장운영 원리 및 작은 정부론에 입각한 정책아이디어에 의해 추진되어 온 측면이 매우 강하다. 그러나 정보화가 진전되고 공공영역과 사적영역의 구분이 모호해질 뿐만 아니라 정부나 시장이나 모두 실패의 가능성을 안고 있는 상황에서 신자유주의적 사유에 기반한 작은 정부론만이 최선인 것처럼 강조되는 것은 적절하지 않다. 따라서 단순히 작은 정부냐 큰 정부냐가 아니라 오히려 더 나은(좋은) 정부(better government)냐 아니냐의 관점으로 보아야 한다고 생각된다. 정부조직개편도 이러한 관점에서 구상되고 설계되는 것이 바람직하다고 판단된다. 정책흐름모형을 통해 정부조직변동에 대해 분석한 결과, 먼저 정책문제흐름과 관련하여 시사점을 도출하면 다음과 같다. 첫째, 환경변화와 새로운 사회문제의 등장에 대응한 정책아이디어가 생성되어 확산되더라도 기존 정부조직으로는 이것을 제대로 감당하기 어렵다는 인식이 클 경우에 새로운 조직의 신설이나 기존 조직의 확대개편으로 이어질 수 있다. 둘째, 부처간의 업무중복이나 갈등이 심화되어 이를 해결할 필요성이 커질 경우에는 정부조직간의 통폐합으로 이어질 가능성이 높다. 셋째, 어떤 정부부처가 폐지되었더라도 부활하려는 노력이 지속되고, 특히 해당 분야의 성과가 미진하고 컨트롤 타워 논란이 가속화되면 폐지된 부처의 부활 또는 새로운 형태의 통합부처의 등장이 이루어질 가능성이 커진다. 정책대안흐름은 기본적으로 정책문제의 흐름과 연계되어 나타난다고 볼 수 있다. 즉 부각되는 정책문제에 따라 거기에 부합되는 대안이 제시된다고 보면 된다. 다만 제시되는 대안의 주도 세력이 누구냐에 따라 나중에 이것의 채택 여부도 영향을 받는 것으로 보인다. 정치흐름 중에는 정권교체가 가장 큰 영향을 미친다. 그러나 정권교체가 되었다고 반드시 정부조직개편이 이루어지는 것은 아니다. 노무현정부는 정권 출범시 아예 정부조직개편을 하지 않았으며, 정권 중반에야 부분적으로 정부조직개편을 하는 정도에 그쳤다. 정보통신부의 경우 대통령 선거 공약으로까지 제시되어 김영삼정부의 출범으로 곧바로 신설될 것으로 예상되었으나 정권 초기의 정부조직개편에는 포함되지 못함에 따라 대통령의 세계화 구상 발표라는 또다른 정치흐름을 기다려야 했다. 일반적으로 오랜 기간동안 어떤 분야의 정책문제의 흐름과 정책대안의 흐름들이 각각 독자적으로 흘러오다가 정치의 흐름을 통해 결합하여 정책의 창이 열리고 이러한 상황에서 정책선도자들의 활동에 의해 해당 분야의 정부조직개편이 이루어지거나 필요한 정책이 결정되는 것으로 나타난다. 정책의 창을 여는 데 있어 정치흐름 중 정권교체가 가장 큰 영향력을 미치지만, 이로 인해 정책의 창이 완전히 열리지 않으면 또다른 정치흐름을 기다려야 한다. 노무현정부의 과학기술 분야 ...
본 연구는 한국의 정부조직변동 전반에 대해 신제도주의 이론에 입각하여 분석하고, 특히 정보통신과 과학기술 분야의 조직변동에 대해서는 신제도주의 이론은 물론 정책흐름모형(MSF)과 정책옹호연합모형(ACF)을 통해 분석하였다. 먼저 한국의 전반적인 정부조직변동에 대해 역사적 제도주의 이론을 통해, 그 역사적 전개 과정 및 특징에 대해 살펴본 후, 조직변동에 작용한 정책아이디어를 시대별, 역대정부별로 분석하였다. 정보통신과 과학기술 분야 정부조직변동 분석에서는 각 분야 정부조직변동의 역사적 전개과정 및 여기에 작용한 정책아이디어에 대해 살펴본 후, 정보통신부의 신설 및 폐지는 물론 노무현정부와 이명박정부 시기의 과학기술분야 정부조직개편에 대해 정책흐름모형을 적용하여 심층 분석하였다. 또한 정보통신과 과학기술 분야 정부조직의 통합 과정 및 이에 작용한 정책아이디어에 대해 살펴보고 통합조직인 미래창조과학부의 출범에 대해 정책흐름모형과 정책옹호연합모형을 결합한 모형을 통해 심층 분석하였다. 나아가 상기 분석 결과를 바탕으로 이론적·정책적 시사점을 도출하고 향후 바람직한 정부조직개편 방향도 제시하였다. 한국에서의 잦은 정부조직개편은 역사적 사건의 발생과 관련이 깊으며, 각 정권은 닥친 위기를 타개하거나 정권교체에 따른 정책의지나 전임 정권과의 차별성을 보이기 위해 조직개편을 추진한 면이 강하다. 특히 정권교체 후 정부조직개편은 대통령직 인수위원회를 통해 단기간에 비공개로 진행된다. 이와같은 정부조직개편 방식은 시간이 흐를수록 하나의 패턴으로 정착하게 되고 이러한 패턴은 하나의 경로를 형성하며 지속되어 온 것으로 볼 수 있다. 특히 정권 초기의 조직 축소, 그리고 정권 후기의 조직 확대라는 거의 일정한 패턴을 보이면서 전체적으로 정부조직이 점점 더 커져온 경로를 밟아왔다고 볼 수 있다. 또한 정부조직개편은 입법과정의 주요 참여자, 참여자들간의 관계 등에 의해 입법과정의 상황과 결과가 좌우되었는데 이것도 일정한 패턴과 경로의존적 경향을 보여주었다. 정부조직변동 및 이에 작용한 정책아이디어에 대해 신제도주의 이론을 통해 분석한 결과 다음과 같은 정책적·이론적 시사점을 도출할 수 있었다. 첫째, 정부조직변동에 영향을 미친 정책아이디어는 경제성장 위주의 단순 단일했던 것에서 시대가 진전되면서 보다 복잡해지고 다양화되는 방향으로 변화되어 왔다. 또한 사회경제적 수준 향상 및 국내외 환경 변화에 따른 행정 수요를 반영하기 위한 정책아이디어들이 등장하여 정부조직개편에 영향을 미쳤다. 특히 신자유주의가 풍미하면서 1990년대 중반 이후 ‘작은 정부론’이라는 정책아이디어에 입각한 정부조직개편이 일부 정권을 제외하고 지속적으로 추진되었다. 나아가 1990년대 이후 미래지향적인 새로운 먹거리 창출 수단으로 첨단부문을 중시하는 정책아이디어가 등장하여 정보통신부가 신설되고 과학기술부가 확대개편되었다. 둘째, 정책아이디어들은 시대마다 역대 정부마다의 나름대로 가장 중차대한 현안을 해결하거나 바람직한 미래를 개척하기 위한 것이었으며, 각각의 정권들이 추구하는 정책기조와 가치를 반영하는 것이었다. 따라서 이러한 정책아이디어들은 시대적 한계 또한 내포하고 있었고 시간의 흐름에 따라 그 비중이나 중요도가 달라질 수 밖에 없었다. 그러나 어떤 분야의 발전을 위한 제도적 환경은 장기간에 걸쳐 형성되며 한번 무너지면 단기간에 회복시키기는 어렵다는 점을 조직개편시 고려할 필요가 있다. 셋째, 새로운 정책아이디어를 개발하거나 채택할 때 필수적으로 고려해야할 사항은 한국 현실에의 적합성 여부이다. 어떤 정책아이디어를 서구 선진국들이 앞다투어 채택한다고 하여 한국에서도 이것을 꼭 도입해야 하는 것은 아니며 또한 성공한다는 보장도 없는 것이다. 왜냐하면 그 정책아이디어의 출현 배경이 다르고 적용하는 사회경제적 현실이 한국과 서구 국가들간에 다르기 때문이다. 따라서 어떤 정책아이디어에 의한 정부조직개편의 결과가 항상 긍정적으로 나타났다고 보기는 어렵다. 넷째, 나아가 채택된 새로운 정책아이디어들을 실현시킬 수 있는 적절한 정부구조를 형성시키는 것이 매우 중요하다. 물론 기존 조직을 합리적으로 변화시켜 활용하는 것도 방법이지만, ‘새 술은 새 부대에’라는 격언이 있듯이 새로운 정책아이디어는 새로운 차원의 정부조직에서 다루는 것이 효과적일 수 있다. 이러한 측면에서 다소 논란의 여지는 있지만 국내 정부조직개편의 역사에서 가장 성공적인 사례로 평가받는 정보통신부의 신설을 그 예로 들 수 있다. 정보통신부는 세 개의 정권을 거치면서 유지되고 주도적 역할을 하였는데, 이것은 하나의 국가 전략이 정착되어 효과를 보기 위해서는 최고통치자의 의지 그리고 전임 정부의 성과를 이어가는 자세가 매우 중요하다는 것을 일깨워주는 사례로 볼 수 있다. 다섯째, 새로운 정책아이디어를 구현할 정부조직을 선택하였다 할지라도 보다 중요한 것은 이 아이디어를 제대로 정책화하여 실행할 수 있는 기능과 조직구조를 세심하게 디자인해야 한다는 점이다. 최근 박근혜정부가 한국경제의 질적 성장을 견인할 수 있는 방편으로 창조경제라는 정책아이디어를 구현하기 위해 미래창조과학부를 신설하였지만 세부 조직 설계를 할 때 실질적인 기능들을 제대로 연계시키지 못한 것은 아쉬운 점이라 하겠다. 나아가 미래창조과학부가 그 이름에 걸맞게 미래에 대한 기획 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 것도 안타까운 점으로 볼 수 있다. 여섯째, 정책아이디어는 구체적인 정책으로 연결되어 사회문제 해결에 기여하기도 하지만, 여러 가지 상황변화에 따라 변질되거나 아예 폐기되는 경우도 있다. 따라서 정책아이디어가 제대로 구현될 수 있는 환경을 조성하고 무엇보다도 대통령을 비롯한 집권층이 지속적이고 일관성 있게 관련 정책들을 추진할 필요가 있다. 공공성과 형평성 그리고 민주성을 추구하는 정부를 효율성과 이윤을 추구하는 시장과 같은 원리에 의해 운영하고자 하면 오히려 또다른 문제를 낳을 수 있다. 시장주의적 방법에 의해 정부를 개혁하고 그 조직을 개편하게 되면 정부가 고유하게 추구하는 가치를 실현하지 못할뿐더러 또다른 희생과 비용을 수반할 수 있다. 그럼에도 불구하고 그동안 한국의 정부조직개편은 시장운영 원리 및 작은 정부론에 입각한 정책아이디어에 의해 추진되어 온 측면이 매우 강하다. 그러나 정보화가 진전되고 공공영역과 사적영역의 구분이 모호해질 뿐만 아니라 정부나 시장이나 모두 실패의 가능성을 안고 있는 상황에서 신자유주의적 사유에 기반한 작은 정부론만이 최선인 것처럼 강조되는 것은 적절하지 않다. 따라서 단순히 작은 정부냐 큰 정부냐가 아니라 오히려 더 나은(좋은) 정부(better government)냐 아니냐의 관점으로 보아야 한다고 생각된다. 정부조직개편도 이러한 관점에서 구상되고 설계되는 것이 바람직하다고 판단된다. 정책흐름모형을 통해 정부조직변동에 대해 분석한 결과, 먼저 정책문제흐름과 관련하여 시사점을 도출하면 다음과 같다. 첫째, 환경변화와 새로운 사회문제의 등장에 대응한 정책아이디어가 생성되어 확산되더라도 기존 정부조직으로는 이것을 제대로 감당하기 어렵다는 인식이 클 경우에 새로운 조직의 신설이나 기존 조직의 확대개편으로 이어질 수 있다. 둘째, 부처간의 업무중복이나 갈등이 심화되어 이를 해결할 필요성이 커질 경우에는 정부조직간의 통폐합으로 이어질 가능성이 높다. 셋째, 어떤 정부부처가 폐지되었더라도 부활하려는 노력이 지속되고, 특히 해당 분야의 성과가 미진하고 컨트롤 타워 논란이 가속화되면 폐지된 부처의 부활 또는 새로운 형태의 통합부처의 등장이 이루어질 가능성이 커진다. 정책대안흐름은 기본적으로 정책문제의 흐름과 연계되어 나타난다고 볼 수 있다. 즉 부각되는 정책문제에 따라 거기에 부합되는 대안이 제시된다고 보면 된다. 다만 제시되는 대안의 주도 세력이 누구냐에 따라 나중에 이것의 채택 여부도 영향을 받는 것으로 보인다. 정치흐름 중에는 정권교체가 가장 큰 영향을 미친다. 그러나 정권교체가 되었다고 반드시 정부조직개편이 이루어지는 것은 아니다. 노무현정부는 정권 출범시 아예 정부조직개편을 하지 않았으며, 정권 중반에야 부분적으로 정부조직개편을 하는 정도에 그쳤다. 정보통신부의 경우 대통령 선거 공약으로까지 제시되어 김영삼정부의 출범으로 곧바로 신설될 것으로 예상되었으나 정권 초기의 정부조직개편에는 포함되지 못함에 따라 대통령의 세계화 구상 발표라는 또다른 정치흐름을 기다려야 했다. 일반적으로 오랜 기간동안 어떤 분야의 정책문제의 흐름과 정책대안의 흐름들이 각각 독자적으로 흘러오다가 정치의 흐름을 통해 결합하여 정책의 창이 열리고 이러한 상황에서 정책선도자들의 활동에 의해 해당 분야의 정부조직개편이 이루어지거나 필요한 정책이 결정되는 것으로 나타난다. 정책의 창을 여는 데 있어 정치흐름 중 정권교체가 가장 큰 영향력을 미치지만, 이로 인해 정책의 창이 완전히 열리지 않으면 또다른 정치흐름을 기다려야 한다. 노무현정부의 과학기술 분야 거버넌스 개편도 정권 출범시 조직개편이 전혀 이루어지지 않아 새로운 정치흐름을 통해 정책의 창이 열리길 기다려야 했다. 통상적으로 정치흐름이 정책의 창을 여는 것과 달리 예외적으로 정책문제의 흐름이 정책의 창을 여는 데 주도적인 영향을 미치는 경우도 있다. 이명박정부의 과학기술 분야 두 번째 조직개편의 경우, 과학기술부 폐지 이후 과학기술정책의 컨트롤타워 부재 논란과 과학기술홀대론이 비등해지면서 정책의 창이 열리는 계기가 만들어졌다. 정책선도자의 경우 기본적으로 정권을 잡은 집권층의 실력자(비서실장, 대통령의 신임을 받는 의원 등)가 정책선도자로서 활동하는 사례가 많으며, 정부조직의 신설 또는 확대개편시에는 그로부터 수혜를 입는 조직 구성원(장·차관 등)이 주도적인 역할을 하는 경우도 있다. 무엇보다도 대통령은 최종적인 정책결정권한을 바탕으로 정책선도자로서 매우 중요한 역할을 한다. 대통령이 강한 의지를 가지고 정책선도자로서 주도적 역할을 한 사례는 노무현정부에서의 과학기술 분야 거버넌스 개편을 들 수 있다. 정책흐름모형을 통해 정부조직개편을 분석한 결과에 따르면 정부조직개편의 방향은 기본적으로 정책문제흐름의 성격에 의해 좌우된다고 볼 수 있다. 따라서 향후 정권을 잡으려 하는 정치지도자나 정당은 우선 해결해야 할 사회문제가 무엇인지 나아가 바람직한 사회상태가 어떠한 지에 대해 끊임없이 고민하고 연구하여 이에 대한 정책아이디어와 대안을 준비해야 한다. 또한 이러한 연구와 구상의 결과 정부조직개편이 필요할 경우에도 그동안의 정부조직개편이 효과도 크지 않고 오히려 많은 비용 소요와 갈등을 유발하였다는 점을 고려하여 더욱 신중하게 처리할 필요가 있다. 본 연구에서 정책변동이론으로 정부조직변동을 분석한 결과, 이러한 적용분석은 전체적으로 타당하였고 적실성도 있었다고 평가될 수 있다. 특히 정책흐름모형은 정권교체와 같은 정치적 사건 뒤의 정부조직개편을 분석하는 데 있어 매우 유용하고 적실성 있게 적용되었다. 왜냐하면 정부조직개편에 대한 문제흐름과 대안흐름이 상시적으로 흘러다니다가 정권교체라는 강력한 정치흐름을 만나 정책의 창이 열리면서 조직개편에 대한 의사결정이 전격적으로 이루어지고 입법 과정도 신속하게 진행되기 때문이다. 따라서 정치적 사건과 관련이 없는 평상시의 조직개편의 경우에는 적용하기 쉽지 않다는 한계가 있다고 볼 수 있다. 정책옹호연합모형의 경우에는 정부조직개편을 둘러싼 참여자들간의 대립관계를 명확히 파악할 수 있게 해주었지만, 이론적으로 장기간에 걸쳐 형성되는 옹호연합의 특성상 단기간에 끝나는 정부조직개편에 대한 분석모형으로서의 유용성은 그리 크지는 않다고 판단된다. 다만 장기적인 정부조직변동 과정에서의 옹호연합간의 관계를 분석한다면 유용성이 있을 것으로 보인다. 따라서 향후 정부조직변동을 분석할 때 다양한 정책변동이론들을 면밀히 분석하여 대상이나 시기에 따라 이들을 적절히 조합하여 활용하는 것도 유용한 연구방법이 될 수 있다. 나아가 정부조직변동을 보다 체계적으로 분석할 수 있는 특화된 이론 모형의 개발도 필요하다고 생각된다. 정책은 효율성이라는 합리적 요소와 민주성이라는 정치적 요소를 동시에 가지고 있기 때문에 정책결정의 합리성과 민주성을 추구할 필요가 있다. 최근 일반시민과 정책전문가들이 공감대를 형성하여 정책과정의 민주성을 제고하려는 노력은 참여적 정책분석(participatory policy analysis: PPA)을 통해 나타나고 있다. 앞으로 정부조직개편을 할 때 참여적 정책분석 방법이 활용되는 것도 개편 과정의 합리성과 민주성을 제고하고 개편 결과의 수용성을 제고하는 측면에서 바람직하다고 생각된다. 정부조직은 사회나 환경으로부터 독립되어 존재하는 것이 아니라 환경과 상호작용하는 개방체제로 보아야 한다. 그러므로 환경변화에 따라 정부조직도 변화발전해 나가야 하고 어떤 경우에는 의도적인 조직개편이 필요할 수 있다. 따라서 바람직한 정부조직개편을 위해서는 먼저 환경변화를 면밀히 분석하고 미래사회가 어떻게 변화해 갈 지에 대해 예측하는 것이 필요하며, 정부조직에 대한 심층적인 진단이 선행되어야 한다. 합리적인 정책변동이 이루어지려면 정책평가 작업이 선행되어야 한다는 측면에서 합리적인 정부조직개편을 위해서는 직무분석은 물론 정부조직에 대한 평가와 진단이 반드시 있어야 한다. 이러한 관점에서 보면 그동안의 정부조직개편은 그러한 평가와 진단이 거의 없었다고 봐도 무방할 것이다. 1990년대 이후 인터넷의 발달이 가져온 사회경제의 변화 이상으로 최근에는 사물인터넷(IoT), 빅데이터, 클라우드, 인공지능 등에 의해 사이버 스페이스는 끝없이 확장해 나가고 있다. 이것은 새로운 비즈니스 기회를 창출하고 일상생활을 더욱 풍요롭게 하면서도 한편으로 또다른 역기능과 사회문제를 야기하고 있다. 이러한 상황은 오늘날의 사회와 정부에게 새로운 기회를 제공하면서도 극복해야 할 위기로 작용하고 나아가 새롭게 도전해야 할 과제를 던져주고 있다. 다시말하면 사이버스페이스가 급속히 확장되면서 불러오는 기회와 위기에 대응한 적절한 정책아이디어가 요구되고 있다. 나아가 이러한 정책아이디어를 실현할 제도와 조직을 필요로 하고 있다. 따라서 정보통신 분야의 향후 정부조직개편은 이러한 상황변화에 적절히 대응할 수 있는 방향에서 추진되어야 할 것이다. 과학기술 관련 정부조직의 경우에도 어떤 형태가 가장 바람직하고 적절한 지에 대한 정답은 없다. OECD가 추천하는 정부형태가 있지만, 이것은 서구 선진국의 모델을 바탕으로 한 것이기 때문에 반드시 한국의 현실에 부합된다고 보기는 어렵다. 따라서 해외 사례를 참고로 하되 한국의 역사와 문화, 그리고 사회경제적 실정에 맞는 체제를 정착시켜나갈 필요가 있다. 다만 수년만에 과학기술 거버넌스를 자주 바꾸는 행태를 지양하고 새로이 구상된 체제가 정착될 수 있는 시간적 여유를 가질 필요가 있다. 그래야만 새롭게 정착된 과학기술 거버넌스 체제에 대한 온전한 평가가 가능하며 그에 따른 성과도 기대할 수 있기 때문이다. 특히 과학기술정책이 미래에 대비하는 기능이 강하여 다른 정책에 비해 시행 주기가 훨씬 길기 때문에 그것을 담당하는 정부조직도 단기간의 성과에 집착하는 것이 아니라 긴 호흡으로 정책을 추진할 수 있도록 해줄 필요가 있다. 정부조직 통폐합은 조직문화 갈등, 정착된 제도적 환경의 붕괴 등으로 인해 오히려 행정의 효율성을 떨어뜨리는 경우가 많으며 이를 해소하기 위해서는 많은 시간과 노력이 소요될 수 밖에 없다. 따라서 정부조직 통폐합을 무작정 추진하기보다는 기존 조직들 간의 협력(interagency collaboration)을 증진시키는 것이 훨씬 더 나은 방안이 될 수도 있다. 또한 미래사회의 복잡성과 불확실성의 증가는 단일 부처에서만의 대응이 아닌 부처간 협력적인 공동 대응을 필요로 하고 있다. 이러한 상황은 오히려 기능 중복을 통한 가외성(redundancy)의 확보를 필요로 한다고 볼 수 있다. 따라서 복잡성과 불확실성의 시대에 중요한 것은 중복의 해소가 아니라 중복된 기능간의 조정의 문제라고 볼 수 있다. 이러한 측면에서 그동안 무분별하게 추진해 왔던 정부조직 통폐합에 대한 비판적 성찰을 바탕으로 향후 정부조직개편 시 보다 신중할 필요가 있다. 특히 정권교체시마다 정부조직개편이 관행처럼 진행되어 왔다는 점을 감안하면, 환경변화를 상시적으로 분석하고 이에 대응한 적절한 정부조직의 개편방향과 구체적인 실행방안을 연구하는 씽크탱크를 별도로 두는 것도 고려할만 하다. 즉 정파적 이해관계를 떠나 객관적이고 장기적인 시각에서 연구할 수 있도록 국회 내에 그러한 씽크탱크를 설치하는 것을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 또한 행정의 안정성과 신뢰성을 저해하고 갖가지 비용과 갈등을 유발하는 불필요한 정부조직개편을 최소화할 수 있는 제도적인 장치를 모색할 필요가 있다. 즉 미국처럼 행정부가 아예 정부조직개편안을 제출하지 못하게 하는 것도 방법이고, 법안 제출이 가능하더라도 충분히 견제하고 거를 수 있는 단계를 거치도록 할 필요가 있다.
본 연구는 한국의 정부조직변동 전반에 대해 신제도주의 이론에 입각하여 분석하고, 특히 정보통신과 과학기술 분야의 조직변동에 대해서는 신제도주의 이론은 물론 정책흐름모형(MSF)과 정책옹호연합모형(ACF)을 통해 분석하였다. 먼저 한국의 전반적인 정부조직변동에 대해 역사적 제도주의 이론을 통해, 그 역사적 전개 과정 및 특징에 대해 살펴본 후, 조직변동에 작용한 정책아이디어를 시대별, 역대정부별로 분석하였다. 정보통신과 과학기술 분야 정부조직변동 분석에서는 각 분야 정부조직변동의 역사적 전개과정 및 여기에 작용한 정책아이디어에 대해 살펴본 후, 정보통신부의 신설 및 폐지는 물론 노무현정부와 이명박정부 시기의 과학기술분야 정부조직개편에 대해 정책흐름모형을 적용하여 심층 분석하였다. 또한 정보통신과 과학기술 분야 정부조직의 통합 과정 및 이에 작용한 정책아이디어에 대해 살펴보고 통합조직인 미래창조과학부의 출범에 대해 정책흐름모형과 정책옹호연합모형을 결합한 모형을 통해 심층 분석하였다. 나아가 상기 분석 결과를 바탕으로 이론적·정책적 시사점을 도출하고 향후 바람직한 정부조직개편 방향도 제시하였다. 한국에서의 잦은 정부조직개편은 역사적 사건의 발생과 관련이 깊으며, 각 정권은 닥친 위기를 타개하거나 정권교체에 따른 정책의지나 전임 정권과의 차별성을 보이기 위해 조직개편을 추진한 면이 강하다. 특히 정권교체 후 정부조직개편은 대통령직 인수위원회를 통해 단기간에 비공개로 진행된다. 이와같은 정부조직개편 방식은 시간이 흐를수록 하나의 패턴으로 정착하게 되고 이러한 패턴은 하나의 경로를 형성하며 지속되어 온 것으로 볼 수 있다. 특히 정권 초기의 조직 축소, 그리고 정권 후기의 조직 확대라는 거의 일정한 패턴을 보이면서 전체적으로 정부조직이 점점 더 커져온 경로를 밟아왔다고 볼 수 있다. 또한 정부조직개편은 입법과정의 주요 참여자, 참여자들간의 관계 등에 의해 입법과정의 상황과 결과가 좌우되었는데 이것도 일정한 패턴과 경로의존적 경향을 보여주었다. 정부조직변동 및 이에 작용한 정책아이디어에 대해 신제도주의 이론을 통해 분석한 결과 다음과 같은 정책적·이론적 시사점을 도출할 수 있었다. 첫째, 정부조직변동에 영향을 미친 정책아이디어는 경제성장 위주의 단순 단일했던 것에서 시대가 진전되면서 보다 복잡해지고 다양화되는 방향으로 변화되어 왔다. 또한 사회경제적 수준 향상 및 국내외 환경 변화에 따른 행정 수요를 반영하기 위한 정책아이디어들이 등장하여 정부조직개편에 영향을 미쳤다. 특히 신자유주의가 풍미하면서 1990년대 중반 이후 ‘작은 정부론’이라는 정책아이디어에 입각한 정부조직개편이 일부 정권을 제외하고 지속적으로 추진되었다. 나아가 1990년대 이후 미래지향적인 새로운 먹거리 창출 수단으로 첨단부문을 중시하는 정책아이디어가 등장하여 정보통신부가 신설되고 과학기술부가 확대개편되었다. 둘째, 정책아이디어들은 시대마다 역대 정부마다의 나름대로 가장 중차대한 현안을 해결하거나 바람직한 미래를 개척하기 위한 것이었으며, 각각의 정권들이 추구하는 정책기조와 가치를 반영하는 것이었다. 따라서 이러한 정책아이디어들은 시대적 한계 또한 내포하고 있었고 시간의 흐름에 따라 그 비중이나 중요도가 달라질 수 밖에 없었다. 그러나 어떤 분야의 발전을 위한 제도적 환경은 장기간에 걸쳐 형성되며 한번 무너지면 단기간에 회복시키기는 어렵다는 점을 조직개편시 고려할 필요가 있다. 셋째, 새로운 정책아이디어를 개발하거나 채택할 때 필수적으로 고려해야할 사항은 한국 현실에의 적합성 여부이다. 어떤 정책아이디어를 서구 선진국들이 앞다투어 채택한다고 하여 한국에서도 이것을 꼭 도입해야 하는 것은 아니며 또한 성공한다는 보장도 없는 것이다. 왜냐하면 그 정책아이디어의 출현 배경이 다르고 적용하는 사회경제적 현실이 한국과 서구 국가들간에 다르기 때문이다. 따라서 어떤 정책아이디어에 의한 정부조직개편의 결과가 항상 긍정적으로 나타났다고 보기는 어렵다. 넷째, 나아가 채택된 새로운 정책아이디어들을 실현시킬 수 있는 적절한 정부구조를 형성시키는 것이 매우 중요하다. 물론 기존 조직을 합리적으로 변화시켜 활용하는 것도 방법이지만, ‘새 술은 새 부대에’라는 격언이 있듯이 새로운 정책아이디어는 새로운 차원의 정부조직에서 다루는 것이 효과적일 수 있다. 이러한 측면에서 다소 논란의 여지는 있지만 국내 정부조직개편의 역사에서 가장 성공적인 사례로 평가받는 정보통신부의 신설을 그 예로 들 수 있다. 정보통신부는 세 개의 정권을 거치면서 유지되고 주도적 역할을 하였는데, 이것은 하나의 국가 전략이 정착되어 효과를 보기 위해서는 최고통치자의 의지 그리고 전임 정부의 성과를 이어가는 자세가 매우 중요하다는 것을 일깨워주는 사례로 볼 수 있다. 다섯째, 새로운 정책아이디어를 구현할 정부조직을 선택하였다 할지라도 보다 중요한 것은 이 아이디어를 제대로 정책화하여 실행할 수 있는 기능과 조직구조를 세심하게 디자인해야 한다는 점이다. 최근 박근혜정부가 한국경제의 질적 성장을 견인할 수 있는 방편으로 창조경제라는 정책아이디어를 구현하기 위해 미래창조과학부를 신설하였지만 세부 조직 설계를 할 때 실질적인 기능들을 제대로 연계시키지 못한 것은 아쉬운 점이라 하겠다. 나아가 미래창조과학부가 그 이름에 걸맞게 미래에 대한 기획 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 것도 안타까운 점으로 볼 수 있다. 여섯째, 정책아이디어는 구체적인 정책으로 연결되어 사회문제 해결에 기여하기도 하지만, 여러 가지 상황변화에 따라 변질되거나 아예 폐기되는 경우도 있다. 따라서 정책아이디어가 제대로 구현될 수 있는 환경을 조성하고 무엇보다도 대통령을 비롯한 집권층이 지속적이고 일관성 있게 관련 정책들을 추진할 필요가 있다. 공공성과 형평성 그리고 민주성을 추구하는 정부를 효율성과 이윤을 추구하는 시장과 같은 원리에 의해 운영하고자 하면 오히려 또다른 문제를 낳을 수 있다. 시장주의적 방법에 의해 정부를 개혁하고 그 조직을 개편하게 되면 정부가 고유하게 추구하는 가치를 실현하지 못할뿐더러 또다른 희생과 비용을 수반할 수 있다. 그럼에도 불구하고 그동안 한국의 정부조직개편은 시장운영 원리 및 작은 정부론에 입각한 정책아이디어에 의해 추진되어 온 측면이 매우 강하다. 그러나 정보화가 진전되고 공공영역과 사적영역의 구분이 모호해질 뿐만 아니라 정부나 시장이나 모두 실패의 가능성을 안고 있는 상황에서 신자유주의적 사유에 기반한 작은 정부론만이 최선인 것처럼 강조되는 것은 적절하지 않다. 따라서 단순히 작은 정부냐 큰 정부냐가 아니라 오히려 더 나은(좋은) 정부(better government)냐 아니냐의 관점으로 보아야 한다고 생각된다. 정부조직개편도 이러한 관점에서 구상되고 설계되는 것이 바람직하다고 판단된다. 정책흐름모형을 통해 정부조직변동에 대해 분석한 결과, 먼저 정책문제흐름과 관련하여 시사점을 도출하면 다음과 같다. 첫째, 환경변화와 새로운 사회문제의 등장에 대응한 정책아이디어가 생성되어 확산되더라도 기존 정부조직으로는 이것을 제대로 감당하기 어렵다는 인식이 클 경우에 새로운 조직의 신설이나 기존 조직의 확대개편으로 이어질 수 있다. 둘째, 부처간의 업무중복이나 갈등이 심화되어 이를 해결할 필요성이 커질 경우에는 정부조직간의 통폐합으로 이어질 가능성이 높다. 셋째, 어떤 정부부처가 폐지되었더라도 부활하려는 노력이 지속되고, 특히 해당 분야의 성과가 미진하고 컨트롤 타워 논란이 가속화되면 폐지된 부처의 부활 또는 새로운 형태의 통합부처의 등장이 이루어질 가능성이 커진다. 정책대안흐름은 기본적으로 정책문제의 흐름과 연계되어 나타난다고 볼 수 있다. 즉 부각되는 정책문제에 따라 거기에 부합되는 대안이 제시된다고 보면 된다. 다만 제시되는 대안의 주도 세력이 누구냐에 따라 나중에 이것의 채택 여부도 영향을 받는 것으로 보인다. 정치흐름 중에는 정권교체가 가장 큰 영향을 미친다. 그러나 정권교체가 되었다고 반드시 정부조직개편이 이루어지는 것은 아니다. 노무현정부는 정권 출범시 아예 정부조직개편을 하지 않았으며, 정권 중반에야 부분적으로 정부조직개편을 하는 정도에 그쳤다. 정보통신부의 경우 대통령 선거 공약으로까지 제시되어 김영삼정부의 출범으로 곧바로 신설될 것으로 예상되었으나 정권 초기의 정부조직개편에는 포함되지 못함에 따라 대통령의 세계화 구상 발표라는 또다른 정치흐름을 기다려야 했다. 일반적으로 오랜 기간동안 어떤 분야의 정책문제의 흐름과 정책대안의 흐름들이 각각 독자적으로 흘러오다가 정치의 흐름을 통해 결합하여 정책의 창이 열리고 이러한 상황에서 정책선도자들의 활동에 의해 해당 분야의 정부조직개편이 이루어지거나 필요한 정책이 결정되는 것으로 나타난다. 정책의 창을 여는 데 있어 정치흐름 중 정권교체가 가장 큰 영향력을 미치지만, 이로 인해 정책의 창이 완전히 열리지 않으면 또다른 정치흐름을 기다려야 한다. 노무현정부의 과학기술 분야 거버넌스 개편도 정권 출범시 조직개편이 전혀 이루어지지 않아 새로운 정치흐름을 통해 정책의 창이 열리길 기다려야 했다. 통상적으로 정치흐름이 정책의 창을 여는 것과 달리 예외적으로 정책문제의 흐름이 정책의 창을 여는 데 주도적인 영향을 미치는 경우도 있다. 이명박정부의 과학기술 분야 두 번째 조직개편의 경우, 과학기술부 폐지 이후 과학기술정책의 컨트롤타워 부재 논란과 과학기술홀대론이 비등해지면서 정책의 창이 열리는 계기가 만들어졌다. 정책선도자의 경우 기본적으로 정권을 잡은 집권층의 실력자(비서실장, 대통령의 신임을 받는 의원 등)가 정책선도자로서 활동하는 사례가 많으며, 정부조직의 신설 또는 확대개편시에는 그로부터 수혜를 입는 조직 구성원(장·차관 등)이 주도적인 역할을 하는 경우도 있다. 무엇보다도 대통령은 최종적인 정책결정권한을 바탕으로 정책선도자로서 매우 중요한 역할을 한다. 대통령이 강한 의지를 가지고 정책선도자로서 주도적 역할을 한 사례는 노무현정부에서의 과학기술 분야 거버넌스 개편을 들 수 있다. 정책흐름모형을 통해 정부조직개편을 분석한 결과에 따르면 정부조직개편의 방향은 기본적으로 정책문제흐름의 성격에 의해 좌우된다고 볼 수 있다. 따라서 향후 정권을 잡으려 하는 정치지도자나 정당은 우선 해결해야 할 사회문제가 무엇인지 나아가 바람직한 사회상태가 어떠한 지에 대해 끊임없이 고민하고 연구하여 이에 대한 정책아이디어와 대안을 준비해야 한다. 또한 이러한 연구와 구상의 결과 정부조직개편이 필요할 경우에도 그동안의 정부조직개편이 효과도 크지 않고 오히려 많은 비용 소요와 갈등을 유발하였다는 점을 고려하여 더욱 신중하게 처리할 필요가 있다. 본 연구에서 정책변동이론으로 정부조직변동을 분석한 결과, 이러한 적용분석은 전체적으로 타당하였고 적실성도 있었다고 평가될 수 있다. 특히 정책흐름모형은 정권교체와 같은 정치적 사건 뒤의 정부조직개편을 분석하는 데 있어 매우 유용하고 적실성 있게 적용되었다. 왜냐하면 정부조직개편에 대한 문제흐름과 대안흐름이 상시적으로 흘러다니다가 정권교체라는 강력한 정치흐름을 만나 정책의 창이 열리면서 조직개편에 대한 의사결정이 전격적으로 이루어지고 입법 과정도 신속하게 진행되기 때문이다. 따라서 정치적 사건과 관련이 없는 평상시의 조직개편의 경우에는 적용하기 쉽지 않다는 한계가 있다고 볼 수 있다. 정책옹호연합모형의 경우에는 정부조직개편을 둘러싼 참여자들간의 대립관계를 명확히 파악할 수 있게 해주었지만, 이론적으로 장기간에 걸쳐 형성되는 옹호연합의 특성상 단기간에 끝나는 정부조직개편에 대한 분석모형으로서의 유용성은 그리 크지는 않다고 판단된다. 다만 장기적인 정부조직변동 과정에서의 옹호연합간의 관계를 분석한다면 유용성이 있을 것으로 보인다. 따라서 향후 정부조직변동을 분석할 때 다양한 정책변동이론들을 면밀히 분석하여 대상이나 시기에 따라 이들을 적절히 조합하여 활용하는 것도 유용한 연구방법이 될 수 있다. 나아가 정부조직변동을 보다 체계적으로 분석할 수 있는 특화된 이론 모형의 개발도 필요하다고 생각된다. 정책은 효율성이라는 합리적 요소와 민주성이라는 정치적 요소를 동시에 가지고 있기 때문에 정책결정의 합리성과 민주성을 추구할 필요가 있다. 최근 일반시민과 정책전문가들이 공감대를 형성하여 정책과정의 민주성을 제고하려는 노력은 참여적 정책분석(participatory policy analysis: PPA)을 통해 나타나고 있다. 앞으로 정부조직개편을 할 때 참여적 정책분석 방법이 활용되는 것도 개편 과정의 합리성과 민주성을 제고하고 개편 결과의 수용성을 제고하는 측면에서 바람직하다고 생각된다. 정부조직은 사회나 환경으로부터 독립되어 존재하는 것이 아니라 환경과 상호작용하는 개방체제로 보아야 한다. 그러므로 환경변화에 따라 정부조직도 변화발전해 나가야 하고 어떤 경우에는 의도적인 조직개편이 필요할 수 있다. 따라서 바람직한 정부조직개편을 위해서는 먼저 환경변화를 면밀히 분석하고 미래사회가 어떻게 변화해 갈 지에 대해 예측하는 것이 필요하며, 정부조직에 대한 심층적인 진단이 선행되어야 한다. 합리적인 정책변동이 이루어지려면 정책평가 작업이 선행되어야 한다는 측면에서 합리적인 정부조직개편을 위해서는 직무분석은 물론 정부조직에 대한 평가와 진단이 반드시 있어야 한다. 이러한 관점에서 보면 그동안의 정부조직개편은 그러한 평가와 진단이 거의 없었다고 봐도 무방할 것이다. 1990년대 이후 인터넷의 발달이 가져온 사회경제의 변화 이상으로 최근에는 사물인터넷(IoT), 빅데이터, 클라우드, 인공지능 등에 의해 사이버 스페이스는 끝없이 확장해 나가고 있다. 이것은 새로운 비즈니스 기회를 창출하고 일상생활을 더욱 풍요롭게 하면서도 한편으로 또다른 역기능과 사회문제를 야기하고 있다. 이러한 상황은 오늘날의 사회와 정부에게 새로운 기회를 제공하면서도 극복해야 할 위기로 작용하고 나아가 새롭게 도전해야 할 과제를 던져주고 있다. 다시말하면 사이버스페이스가 급속히 확장되면서 불러오는 기회와 위기에 대응한 적절한 정책아이디어가 요구되고 있다. 나아가 이러한 정책아이디어를 실현할 제도와 조직을 필요로 하고 있다. 따라서 정보통신 분야의 향후 정부조직개편은 이러한 상황변화에 적절히 대응할 수 있는 방향에서 추진되어야 할 것이다. 과학기술 관련 정부조직의 경우에도 어떤 형태가 가장 바람직하고 적절한 지에 대한 정답은 없다. OECD가 추천하는 정부형태가 있지만, 이것은 서구 선진국의 모델을 바탕으로 한 것이기 때문에 반드시 한국의 현실에 부합된다고 보기는 어렵다. 따라서 해외 사례를 참고로 하되 한국의 역사와 문화, 그리고 사회경제적 실정에 맞는 체제를 정착시켜나갈 필요가 있다. 다만 수년만에 과학기술 거버넌스를 자주 바꾸는 행태를 지양하고 새로이 구상된 체제가 정착될 수 있는 시간적 여유를 가질 필요가 있다. 그래야만 새롭게 정착된 과학기술 거버넌스 체제에 대한 온전한 평가가 가능하며 그에 따른 성과도 기대할 수 있기 때문이다. 특히 과학기술정책이 미래에 대비하는 기능이 강하여 다른 정책에 비해 시행 주기가 훨씬 길기 때문에 그것을 담당하는 정부조직도 단기간의 성과에 집착하는 것이 아니라 긴 호흡으로 정책을 추진할 수 있도록 해줄 필요가 있다. 정부조직 통폐합은 조직문화 갈등, 정착된 제도적 환경의 붕괴 등으로 인해 오히려 행정의 효율성을 떨어뜨리는 경우가 많으며 이를 해소하기 위해서는 많은 시간과 노력이 소요될 수 밖에 없다. 따라서 정부조직 통폐합을 무작정 추진하기보다는 기존 조직들 간의 협력(interagency collaboration)을 증진시키는 것이 훨씬 더 나은 방안이 될 수도 있다. 또한 미래사회의 복잡성과 불확실성의 증가는 단일 부처에서만의 대응이 아닌 부처간 협력적인 공동 대응을 필요로 하고 있다. 이러한 상황은 오히려 기능 중복을 통한 가외성(redundancy)의 확보를 필요로 한다고 볼 수 있다. 따라서 복잡성과 불확실성의 시대에 중요한 것은 중복의 해소가 아니라 중복된 기능간의 조정의 문제라고 볼 수 있다. 이러한 측면에서 그동안 무분별하게 추진해 왔던 정부조직 통폐합에 대한 비판적 성찰을 바탕으로 향후 정부조직개편 시 보다 신중할 필요가 있다. 특히 정권교체시마다 정부조직개편이 관행처럼 진행되어 왔다는 점을 감안하면, 환경변화를 상시적으로 분석하고 이에 대응한 적절한 정부조직의 개편방향과 구체적인 실행방안을 연구하는 씽크탱크를 별도로 두는 것도 고려할만 하다. 즉 정파적 이해관계를 떠나 객관적이고 장기적인 시각에서 연구할 수 있도록 국회 내에 그러한 씽크탱크를 설치하는 것을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 또한 행정의 안정성과 신뢰성을 저해하고 갖가지 비용과 갈등을 유발하는 불필요한 정부조직개편을 최소화할 수 있는 제도적인 장치를 모색할 필요가 있다. 즉 미국처럼 행정부가 아예 정부조직개편안을 제출하지 못하게 하는 것도 방법이고, 법안 제출이 가능하더라도 충분히 견제하고 거를 수 있는 단계를 거치도록 할 필요가 있다.
This research analyzes the organizational change of the central government in Korea based on new institutionalism. Furthermore, it analyzes governmental reorganization of ICT and S&T sectors through new institutionalism, Multiple Stream Framework (MSF) and Advocacy Coalition Framework (ACF). First, ...
This research analyzes the organizational change of the central government in Korea based on new institutionalism. Furthermore, it analyzes governmental reorganization of ICT and S&T sectors through new institutionalism, Multiple Stream Framework (MSF) and Advocacy Coalition Framework (ACF). First, regarding the overall organizational change of the Korean central government, it analyzes through historical institutionalism by looking at the historical process and characteristics of the organizational change and then further analyzes policy ideas on organizational change chronologically and by the order of each successive governments. In relation to the analysis of the organizational change in the field of ICT and S&T sectors, after looking at the historical process of development and the policy ideas that have affected each field’s organizational change, the study takes an in-depth analysis by applying the MSF on the foundation and abolition of the Ministry of Information and Communication as well as the governmental reorganization in S&T sectors during Rho Moo-hyun administration and Lee Myung-bak administration. Furthermore, after exploring the integration process of the central government in ICT and S&T sectors along with the policy idea used in that process, there is an in-depth analysis of the establishment of the Ministry of Science, ICT and Future Planning by using the integrated model of MSF and ACF. Moreover, based on the results of the analysis given above, the implications on theory and policy are deducted and this study suggests a desirable direction on governmental reorganization. Korea’s frequent governmental reorganization is largely related to historical incidents. Each government had a strong tendency to promote governmental reorganization in order to overcome confronting crisis and differentiate themselves in policy will from other former governments. Particularly, following regime changes, governmental reorganization is done behind closed doors in a short period of time through the commission on presidential transaction. Each method of governmental reorganization eventually followed a certain pattern as time went by and these patterns continued by forming only a ceratin path of action. Especially, by following a constant pattern of reducing the size of the organization during the early stages of the government and then increasing the size towards end stage, it can be said that the organization of the government took the path of generally increasing its size. Also, during governmental reorganization, the condition and the outcome of the legislation process was decided by the main participants of the legislation process and the relationship between the participants, and this showed the tendency of following a constant pattern and path dependency. After having analyzed the governmental reorganization and the policy ideas effected in it through new institutionalism, the following implications on policy and theory could be deduced. First, the policy idea that impacted the governmental reorganization was initially focused only on economic growth, but as time progressed, it became more complex and moved to a more diverse direction. In addition, through the rise in socioeconomic standard and the changes of political economy circumstances both nationally and internationally, new policy ideas that reflect the new level of administrative needs started to appear and impacted governmental reorganization. Especially, as neo-liberalism started to dominate, starting from the mid-1990s, a new method of governmental reorganization based on the policy idea of ‘small government theory’ started to take shape across most governments. Since the 1990s, through the appearance of a new policy idea that focused on high-tech sectors as a means to create a new future-oriented item, the Ministry of Information and Communication was founded and the Ministry of Science and Technology was enlarged. Second, policy ideas were in a way, used to resolve important issues of each government or to pursue a better future and reflected the key policy and value that each government followed after. These policy ideas were in a sense limited to certain time periods and the importance of the idea eventually changed as time progressed. However, the institutional environment to develop a certain field is formed over a long period of time and it is important to consider the fact that once it fails, it is difficult to restore it over a short period of time. Third, when developing or adopting a new policy idea, it is vital to consider whether it is suitable for the realities in Korea. If there is a policy idea that the advanced nations of the West are competing to adopt, it does not mean that Korea must adopt it as well and there is no guarantee that it will succeed in Korea. This is because the advent background is different and socio-economic realities are different between Korea and the Western nations. Therefore, it is difficult to say that the results of governmental reorganization based on a policy idea always appear in a positive way. Fourth, it is very important to form a suitable government organization that can fulfill the adopted new policy ideas. Of course changing the existing organization rationally in carrying out new policy ideas can be a method, but as there is a saying that “new wine must be put into fresh wineskin”, new policy can be more effective when handled by a new dimension of government organization. In this remark, the establishment of the Ministry of Information and Communication, which is evaluated as the most successful case of governmental reorganization, can be an example. The Ministry of Information and Communication was maintained while three governments passed through and played a leading role. This can be an example which enlightens that in order for a nation’s strategy to be established and have effect, the volition of the uppermost ruler and the stance in continuing the performance of the former government is very important. Fifth, even if a government organization which can realize new policy idea is chosen, it is more important that feasible functions and organization structure are carefully designed for this idea to be properly formed into a policy. As the means to lead a qualitative development of the Korean economy and implement the policy idea called ‘creative economy’, the current Park Geun-hye administration has established the Ministry of Science, ICT and Future Planning. But the fact that it could not properly link the practical functions when designing its detailed organization can leave much to be desired. Furthermore, the fact that the Ministry of Science, ICT and Future Planning is not carrying out its functions worthy of its name, particularly planning for the future, is also another unsatisfied thing. Six, a policy idea can be connected to a concrete policy and contribute in solving a social issue, but it can also be altered or abolished depending on the changes of socioeconomic conditions. Therefore, in order for a policy idea to be properly implemented, favorable circumstances must be created and above all things, the president and the party in power must promote related policies in a continuous and consistent manner. When you try to operate a government that pursues publicness, fairness and democracy in the same principle like a market that pursues efficiency and profit, it can cause other problems. If a government is reformed and its organizations reorganized using market ideology methods, the government cannot fulfill the value that it has inherently pursued and it can also accompany other sacrifices and costs. Nevertheless, the previous Korean governmental reorganization has shown strong side in pursuing policy ideas based on market operation principles and small government theory. However, among the circumstances where information technology progresses, the distinction between public and private domain is becoming vague, and both the government and the market all possess the possibility of failure, emphasizing a small government theory based on neoliberalist thought as the best is unsuitable. Therefore, instead of viewing of having just a small government or a big government, we should have a view point in deciding whether it is a better government or not. It would be desirable to plan and design the governmental reorganization in this viewpoint. As a result of analyzing the governmental reorganization through the MSF, if we deduct the implications of policy problem stream, the results are as in the following. First, although policy ideas are produced and spread through socioeconomic changes and the emergence of new social issues, if the perception that the existing government organization is unable to control it increases, it can lead to an establishment of a new organization or an extension reorganization. Second, if the interdepartmental task duplications and conflict deepens and the need to solve it increases, it is likely that it will lead to a merge of government organizations. Third, even if a government ministry is abolished, if there are continued efforts to reinstate it and the outcome of the relevant field is not entirely satisfactory while the controversy of the control tower is accelerated, the possibility of having a reinstatement of the abolished ministry or a new form of integrated ministry increases. Policy alternative stream is basically suggested in connection with policy problem stream. Therefore, according to the policy problems that stand out, an alternative in accord with it is suggested. However depending on the leading force of the suggested alternative, the later adoption is affected as well. Among the political streams, regime changes have the greatest influence. However a governmental reorganization does not occur just because of a regime change. The Roh Moo-hyun administration did not carry out governmental reorganization after he took office, and only during the middle phase there were partial governmental reorganization. In the case of the Ministry of Information and Communication, presented as the president’s election pledge, it was expected that it would be immediately set up through the establishment of the Kim Young-sam administration but it was not included in the organizational change of the government in the initial stage and therefore had to wait for another political stream called the president’s globalization initiative announcement. Generally for a lengthy period of time, policy problem stream and policy alternative stream have been continuing independently in a field and then unified through political streams and opened a policy window. Under these circumstances, it appears that the organizational changes of the government or the formations of a necessary policy occur through activities of policy entrepreneurs. In opening a policy window, among political streams, regime change has the greatest influence, but if a policy window does not fully open through it, then we must wait for another political stream. Even for the governance reform in S&T sector during the Roh Moo-hyun administration, the organizational change did not occur during the initial stage of the administration and had to wait for the policy window to open through a new political stream. Generally political streams open policy windows, but there are instances where policy problems stream plays a leading role in opening policy windows. In the instance of Lee Myung-bak administration’s second organizational change in S&T sector, after abolishing the Ministry of Science and Technology, the issue on the absence of a control tower on science and technology policy and the increase of the sentiment of neglecting science and technology formed an opportunity for an opening of a policy window. In the case of a policy entrepreneur, basically there are many instances where the influential persons of the ruling power (Chief Secretary, Member of the Parliament with the trust of the president) act as the policy entrepreneurs. Also there are instances where a member of the organization (minister, vice-minister) who benefited through the establishment of a government organization or extension reorganization played a leading role. Above all, the President, having the basis as the final decision-making authority, plays an important role as the policy entrepreneur. An example which the president played a leading role with a strong will as a policy entrepreneur is the organizational change in S&T sector during the Roh Moo-hyun administration. According to the results of analyzing the organizational change in the government through the policy stream model, the course of organizational change in the government is influenced generally on the nature of the policy problems stream. Therefore, a political leader or party who seeks to seize power in the future should first, continually ponder, research, and prepare a policy idea or an alternative on which social issues must be solved and also think about what is the desirable social state. Furthermore, as the result of these research and plan, even if there is a need for organizational change of the government, there is a need to carefully handle it by looking back at the previous organizational change of the government where it did not have large positive effects and instead produced large costs and conflicts. As the result of this research where the organizational change of the government was analyzed using the policy change theory, these applied analysis can be said that overall it was valid and relevant. Particularly, the policy stream model was very useful and relevantly applied in analyzing organizational change of governments following a regime change. This is because the policy problem stream and policy alternative stream of organizational change of the government continuously flowed and after meeting a strong political stream called the regime change, the policy window opened and the decision for organizational change occurred instantly and the legislative process progressed speedily. Therefore, in instances of the normal organizational change where it is not related to the political incidents, it can be said to have a limit of difficulty in application. In the instance of the Advocacy Coalition Framework, it made the antagonistic relationship between the participants in relation to the organizational change of the government to be understood clearly, but in theory due to the characteristic of advocacy coalition that takes a long period to develop, the usefulness is not big considering the organizational change of the government finishes in short period of time. However, if the relationship between advocacy coalitions in the long period of governmental organization change is analyzed it might be useful. Therefore, when analyzing organizational change of a government in the future, thoroughly exploring various policy change theories and adequately combining and using them depending on the object or time can be a useful research method. Furthermore, a development of specialized theory model which can analyze the organizational change of the government more systematically is needed. A policy possesses both a rational element called efficiency and political element called democracy, so the pursuit of rationality and democracy of policy making is needed. The recent effort to form a bond of sympathy and raise democracy among the general public and policy experts is appearing through the participatory policy analysis (PPA). When carrying out organizational change in the government, utilizing the PPA can be desirable in the aspect that it may raise rationality and democracy of the organizational process and the receptivity of the results. Government organizations should be seen as an open system that interacts with the society, instead of being seen as existing independently from the society. Therefore, according to the society changes the government organizations must change and develop and in some cases an intentional organizational change is needed. So for a desirable organizational change of the government, first the society change must be thoroughly analyzed, the forecast of how the future society will change is needed and an in-depth diagnosis of the government organization must be done. For rational organizational change to happen, an evaluation and diagnosis of organization as well as a job analysis must be done. In this manner, it may safely be said that the previous organizational change of the government did not have any of these evaluation and diagnosis. Beyond the social economic change brought through the development of the Internet since the 1990s, recently cyber space has been expanding endlessly through the Internet of Things (IoT), Big data, Cloud, and Artificial Intelligence (AI). This created new business opportunities and enriched daily lives but it is also causing other adverse effects and social problems. These circumstances provide a new opportunity to today’s society and government while also acting as a crisis to overcome, and also throws a task that must be newly challenged. In other words, as cyber space is expanding rapidly, there is the need for proper policy idea to correspond to the opportunity and crisis that it brings. Therefore, the organizational change of the government in ICT sectors should be done in a manner that can adequately correspond to these circumstances changes. In the case of government organization relating to S&T sector, there is no clear answer on which form is most desirable or appropriate. There is a form of government that the OECD suggests but it was built with advanced nations of the West as its model so it cannot be seen as fitting to the realities in Korea. So foreign cases can be considered, but establishing a system that is fitting to the Korean culture and its socioeconomic state is needed. Also, we must avoid the behavior of frequently changing the scientific technology governance and we must take time for the newly designed system to take root. This is because, then the whole evaluation of the newly designed scientific technology governance system is possible and we can expect other results following it. Particularly, since the scientific technology policy is strong in planning function for the future, its execution cycle is longer than other policies so instead of focusing on short term results the government organization in charge must promote a long term policy. The merge of government organizations has many cases where the administrative efficiency is dropped because of the organizational culture conflicts as well as the collapse of institutional environments and this in turn takes up a lot of time and effort to resolve. Therefore instead of thoughtlessly merging government organizations, promoting an interagency collaboration can be a much better solution. Also the increase of the society’s complexity and uncertainty has brought the need for a cooperative joint confrontation instead of a single department confrontation. These circumstances can be seen as needing a procurement of redundancy through the overlap of functions. Therefore, in the age of complexity and uncertainty, the important thing is the problem of adjustment between the overlapped functions instead of eliminating the overlap. In this manner there is a need to critically reflect the past government organization merges and be more careful on the future organizational change of governments. When considering the fact that the organizational change of the government has been done customarily during regime changes, for the continuous analysis of the society changes and the researches of the appropriate governmental reorganization direction and action plans, having a separate think tank can be recommended. In other words, putting political interests aside, installing a think tank in the parliament that can carry research in an objective and long term manner needs to be considered. Furthermore, there is the need to find an institutional installation that can minimize the unnecessary organizational change of government that hinders the administration’s stability and credibility and which also induces various costs and conflicts. This means that a method would be making it impossible for the administration to submit a government reorganization plan to the parliament like the United States, and there is also the need to make stages that can sufficiently check it even if it is possible for the bill to be submitted.
This research analyzes the organizational change of the central government in Korea based on new institutionalism. Furthermore, it analyzes governmental reorganization of ICT and S&T sectors through new institutionalism, Multiple Stream Framework (MSF) and Advocacy Coalition Framework (ACF). First, regarding the overall organizational change of the Korean central government, it analyzes through historical institutionalism by looking at the historical process and characteristics of the organizational change and then further analyzes policy ideas on organizational change chronologically and by the order of each successive governments. In relation to the analysis of the organizational change in the field of ICT and S&T sectors, after looking at the historical process of development and the policy ideas that have affected each field’s organizational change, the study takes an in-depth analysis by applying the MSF on the foundation and abolition of the Ministry of Information and Communication as well as the governmental reorganization in S&T sectors during Rho Moo-hyun administration and Lee Myung-bak administration. Furthermore, after exploring the integration process of the central government in ICT and S&T sectors along with the policy idea used in that process, there is an in-depth analysis of the establishment of the Ministry of Science, ICT and Future Planning by using the integrated model of MSF and ACF. Moreover, based on the results of the analysis given above, the implications on theory and policy are deducted and this study suggests a desirable direction on governmental reorganization. Korea’s frequent governmental reorganization is largely related to historical incidents. Each government had a strong tendency to promote governmental reorganization in order to overcome confronting crisis and differentiate themselves in policy will from other former governments. Particularly, following regime changes, governmental reorganization is done behind closed doors in a short period of time through the commission on presidential transaction. Each method of governmental reorganization eventually followed a certain pattern as time went by and these patterns continued by forming only a ceratin path of action. Especially, by following a constant pattern of reducing the size of the organization during the early stages of the government and then increasing the size towards end stage, it can be said that the organization of the government took the path of generally increasing its size. Also, during governmental reorganization, the condition and the outcome of the legislation process was decided by the main participants of the legislation process and the relationship between the participants, and this showed the tendency of following a constant pattern and path dependency. After having analyzed the governmental reorganization and the policy ideas effected in it through new institutionalism, the following implications on policy and theory could be deduced. First, the policy idea that impacted the governmental reorganization was initially focused only on economic growth, but as time progressed, it became more complex and moved to a more diverse direction. In addition, through the rise in socioeconomic standard and the changes of political economy circumstances both nationally and internationally, new policy ideas that reflect the new level of administrative needs started to appear and impacted governmental reorganization. Especially, as neo-liberalism started to dominate, starting from the mid-1990s, a new method of governmental reorganization based on the policy idea of ‘small government theory’ started to take shape across most governments. Since the 1990s, through the appearance of a new policy idea that focused on high-tech sectors as a means to create a new future-oriented item, the Ministry of Information and Communication was founded and the Ministry of Science and Technology was enlarged. Second, policy ideas were in a way, used to resolve important issues of each government or to pursue a better future and reflected the key policy and value that each government followed after. These policy ideas were in a sense limited to certain time periods and the importance of the idea eventually changed as time progressed. However, the institutional environment to develop a certain field is formed over a long period of time and it is important to consider the fact that once it fails, it is difficult to restore it over a short period of time. Third, when developing or adopting a new policy idea, it is vital to consider whether it is suitable for the realities in Korea. If there is a policy idea that the advanced nations of the West are competing to adopt, it does not mean that Korea must adopt it as well and there is no guarantee that it will succeed in Korea. This is because the advent background is different and socio-economic realities are different between Korea and the Western nations. Therefore, it is difficult to say that the results of governmental reorganization based on a policy idea always appear in a positive way. Fourth, it is very important to form a suitable government organization that can fulfill the adopted new policy ideas. Of course changing the existing organization rationally in carrying out new policy ideas can be a method, but as there is a saying that “new wine must be put into fresh wineskin”, new policy can be more effective when handled by a new dimension of government organization. In this remark, the establishment of the Ministry of Information and Communication, which is evaluated as the most successful case of governmental reorganization, can be an example. The Ministry of Information and Communication was maintained while three governments passed through and played a leading role. This can be an example which enlightens that in order for a nation’s strategy to be established and have effect, the volition of the uppermost ruler and the stance in continuing the performance of the former government is very important. Fifth, even if a government organization which can realize new policy idea is chosen, it is more important that feasible functions and organization structure are carefully designed for this idea to be properly formed into a policy. As the means to lead a qualitative development of the Korean economy and implement the policy idea called ‘creative economy’, the current Park Geun-hye administration has established the Ministry of Science, ICT and Future Planning. But the fact that it could not properly link the practical functions when designing its detailed organization can leave much to be desired. Furthermore, the fact that the Ministry of Science, ICT and Future Planning is not carrying out its functions worthy of its name, particularly planning for the future, is also another unsatisfied thing. Six, a policy idea can be connected to a concrete policy and contribute in solving a social issue, but it can also be altered or abolished depending on the changes of socioeconomic conditions. Therefore, in order for a policy idea to be properly implemented, favorable circumstances must be created and above all things, the president and the party in power must promote related policies in a continuous and consistent manner. When you try to operate a government that pursues publicness, fairness and democracy in the same principle like a market that pursues efficiency and profit, it can cause other problems. If a government is reformed and its organizations reorganized using market ideology methods, the government cannot fulfill the value that it has inherently pursued and it can also accompany other sacrifices and costs. Nevertheless, the previous Korean governmental reorganization has shown strong side in pursuing policy ideas based on market operation principles and small government theory. However, among the circumstances where information technology progresses, the distinction between public and private domain is becoming vague, and both the government and the market all possess the possibility of failure, emphasizing a small government theory based on neoliberalist thought as the best is unsuitable. Therefore, instead of viewing of having just a small government or a big government, we should have a view point in deciding whether it is a better government or not. It would be desirable to plan and design the governmental reorganization in this viewpoint. As a result of analyzing the governmental reorganization through the MSF, if we deduct the implications of policy problem stream, the results are as in the following. First, although policy ideas are produced and spread through socioeconomic changes and the emergence of new social issues, if the perception that the existing government organization is unable to control it increases, it can lead to an establishment of a new organization or an extension reorganization. Second, if the interdepartmental task duplications and conflict deepens and the need to solve it increases, it is likely that it will lead to a merge of government organizations. Third, even if a government ministry is abolished, if there are continued efforts to reinstate it and the outcome of the relevant field is not entirely satisfactory while the controversy of the control tower is accelerated, the possibility of having a reinstatement of the abolished ministry or a new form of integrated ministry increases. Policy alternative stream is basically suggested in connection with policy problem stream. Therefore, according to the policy problems that stand out, an alternative in accord with it is suggested. However depending on the leading force of the suggested alternative, the later adoption is affected as well. Among the political streams, regime changes have the greatest influence. However a governmental reorganization does not occur just because of a regime change. The Roh Moo-hyun administration did not carry out governmental reorganization after he took office, and only during the middle phase there were partial governmental reorganization. In the case of the Ministry of Information and Communication, presented as the president’s election pledge, it was expected that it would be immediately set up through the establishment of the Kim Young-sam administration but it was not included in the organizational change of the government in the initial stage and therefore had to wait for another political stream called the president’s globalization initiative announcement. Generally for a lengthy period of time, policy problem stream and policy alternative stream have been continuing independently in a field and then unified through political streams and opened a policy window. Under these circumstances, it appears that the organizational changes of the government or the formations of a necessary policy occur through activities of policy entrepreneurs. In opening a policy window, among political streams, regime change has the greatest influence, but if a policy window does not fully open through it, then we must wait for another political stream. Even for the governance reform in S&T sector during the Roh Moo-hyun administration, the organizational change did not occur during the initial stage of the administration and had to wait for the policy window to open through a new political stream. Generally political streams open policy windows, but there are instances where policy problems stream plays a leading role in opening policy windows. In the instance of Lee Myung-bak administration’s second organizational change in S&T sector, after abolishing the Ministry of Science and Technology, the issue on the absence of a control tower on science and technology policy and the increase of the sentiment of neglecting science and technology formed an opportunity for an opening of a policy window. In the case of a policy entrepreneur, basically there are many instances where the influential persons of the ruling power (Chief Secretary, Member of the Parliament with the trust of the president) act as the policy entrepreneurs. Also there are instances where a member of the organization (minister, vice-minister) who benefited through the establishment of a government organization or extension reorganization played a leading role. Above all, the President, having the basis as the final decision-making authority, plays an important role as the policy entrepreneur. An example which the president played a leading role with a strong will as a policy entrepreneur is the organizational change in S&T sector during the Roh Moo-hyun administration. According to the results of analyzing the organizational change in the government through the policy stream model, the course of organizational change in the government is influenced generally on the nature of the policy problems stream. Therefore, a political leader or party who seeks to seize power in the future should first, continually ponder, research, and prepare a policy idea or an alternative on which social issues must be solved and also think about what is the desirable social state. Furthermore, as the result of these research and plan, even if there is a need for organizational change of the government, there is a need to carefully handle it by looking back at the previous organizational change of the government where it did not have large positive effects and instead produced large costs and conflicts. As the result of this research where the organizational change of the government was analyzed using the policy change theory, these applied analysis can be said that overall it was valid and relevant. Particularly, the policy stream model was very useful and relevantly applied in analyzing organizational change of governments following a regime change. This is because the policy problem stream and policy alternative stream of organizational change of the government continuously flowed and after meeting a strong political stream called the regime change, the policy window opened and the decision for organizational change occurred instantly and the legislative process progressed speedily. Therefore, in instances of the normal organizational change where it is not related to the political incidents, it can be said to have a limit of difficulty in application. In the instance of the Advocacy Coalition Framework, it made the antagonistic relationship between the participants in relation to the organizational change of the government to be understood clearly, but in theory due to the characteristic of advocacy coalition that takes a long period to develop, the usefulness is not big considering the organizational change of the government finishes in short period of time. However, if the relationship between advocacy coalitions in the long period of governmental organization change is analyzed it might be useful. Therefore, when analyzing organizational change of a government in the future, thoroughly exploring various policy change theories and adequately combining and using them depending on the object or time can be a useful research method. Furthermore, a development of specialized theory model which can analyze the organizational change of the government more systematically is needed. A policy possesses both a rational element called efficiency and political element called democracy, so the pursuit of rationality and democracy of policy making is needed. The recent effort to form a bond of sympathy and raise democracy among the general public and policy experts is appearing through the participatory policy analysis (PPA). When carrying out organizational change in the government, utilizing the PPA can be desirable in the aspect that it may raise rationality and democracy of the organizational process and the receptivity of the results. Government organizations should be seen as an open system that interacts with the society, instead of being seen as existing independently from the society. Therefore, according to the society changes the government organizations must change and develop and in some cases an intentional organizational change is needed. So for a desirable organizational change of the government, first the society change must be thoroughly analyzed, the forecast of how the future society will change is needed and an in-depth diagnosis of the government organization must be done. For rational organizational change to happen, an evaluation and diagnosis of organization as well as a job analysis must be done. In this manner, it may safely be said that the previous organizational change of the government did not have any of these evaluation and diagnosis. Beyond the social economic change brought through the development of the Internet since the 1990s, recently cyber space has been expanding endlessly through the Internet of Things (IoT), Big data, Cloud, and Artificial Intelligence (AI). This created new business opportunities and enriched daily lives but it is also causing other adverse effects and social problems. These circumstances provide a new opportunity to today’s society and government while also acting as a crisis to overcome, and also throws a task that must be newly challenged. In other words, as cyber space is expanding rapidly, there is the need for proper policy idea to correspond to the opportunity and crisis that it brings. Therefore, the organizational change of the government in ICT sectors should be done in a manner that can adequately correspond to these circumstances changes. In the case of government organization relating to S&T sector, there is no clear answer on which form is most desirable or appropriate. There is a form of government that the OECD suggests but it was built with advanced nations of the West as its model so it cannot be seen as fitting to the realities in Korea. So foreign cases can be considered, but establishing a system that is fitting to the Korean culture and its socioeconomic state is needed. Also, we must avoid the behavior of frequently changing the scientific technology governance and we must take time for the newly designed system to take root. This is because, then the whole evaluation of the newly designed scientific technology governance system is possible and we can expect other results following it. Particularly, since the scientific technology policy is strong in planning function for the future, its execution cycle is longer than other policies so instead of focusing on short term results the government organization in charge must promote a long term policy. The merge of government organizations has many cases where the administrative efficiency is dropped because of the organizational culture conflicts as well as the collapse of institutional environments and this in turn takes up a lot of time and effort to resolve. Therefore instead of thoughtlessly merging government organizations, promoting an interagency collaboration can be a much better solution. Also the increase of the society’s complexity and uncertainty has brought the need for a cooperative joint confrontation instead of a single department confrontation. These circumstances can be seen as needing a procurement of redundancy through the overlap of functions. Therefore, in the age of complexity and uncertainty, the important thing is the problem of adjustment between the overlapped functions instead of eliminating the overlap. In this manner there is a need to critically reflect the past government organization merges and be more careful on the future organizational change of governments. When considering the fact that the organizational change of the government has been done customarily during regime changes, for the continuous analysis of the society changes and the researches of the appropriate governmental reorganization direction and action plans, having a separate think tank can be recommended. In other words, putting political interests aside, installing a think tank in the parliament that can carry research in an objective and long term manner needs to be considered. Furthermore, there is the need to find an institutional installation that can minimize the unnecessary organizational change of government that hinders the administration’s stability and credibility and which also induces various costs and conflicts. This means that a method would be making it impossible for the administration to submit a government reorganization plan to the parliament like the United States, and there is also the need to make stages that can sufficiently check it even if it is possible for the bill to be submitted.
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