2015년 12월 파리협정 체결로 선진국과 개도국이 모두 온실가스 감축 의무를 부담하고 이행에 동참하는 新기후체제가 본격 도입되었다. 이러한 국제적인 탄소규제는 지구의 심각한 환경문제에 대한 인식에서 출발하였으나, 현실적으로는 기업의 생산활동과 투자환경, 국가 산업구조와 에너지 비용부담 등 국민생활에 다각적으로 영향을 미치는 명확하고, 도전적인 과제이다. 따라서 각 국별 경제·산업구조의 특성과 향후 대응상황에 따라 미치는 파급효과는 다르게 나타날 수 있다.
한국 정부는 그간 국제적인 탄소규제 강화 움직임에 적극 동참하였다. 2010년 ‘저탄소녹색성장기본법’ 제정을 시작으로 같은 해에는 국내 최초의 온실가스 감축규제인 ‘온실가스·에너지 목표관리제’를 시행하였다. 목표관리제는 정부가 개별기업의 온실가스 목표 배출량을 과거 실적에 기반하여 협상에 의해 결정하는 제도로서 시행하는 과정에서 산업계의 반발도 있었으나, 그간 산업계의 온실가스 감축기술 도입 및 설비투자 확대 등 기후변화대응 능력을 제고하는데 적지 않은 역할을 해왔다.
한편, 2015년에는 마침내 ...
2015년 12월 파리협정 체결로 선진국과 개도국이 모두 온실가스 감축 의무를 부담하고 이행에 동참하는 新기후체제가 본격 도입되었다. 이러한 국제적인 탄소규제는 지구의 심각한 환경문제에 대한 인식에서 출발하였으나, 현실적으로는 기업의 생산활동과 투자환경, 국가 산업구조와 에너지 비용부담 등 국민생활에 다각적으로 영향을 미치는 명확하고, 도전적인 과제이다. 따라서 각 국별 경제·산업구조의 특성과 향후 대응상황에 따라 미치는 파급효과는 다르게 나타날 수 있다.
한국 정부는 그간 국제적인 탄소규제 강화 움직임에 적극 동참하였다. 2010년 ‘저탄소녹색성장기본법’ 제정을 시작으로 같은 해에는 국내 최초의 온실가스 감축규제인 ‘온실가스·에너지 목표관리제’를 시행하였다. 목표관리제는 정부가 개별기업의 온실가스 목표 배출량을 과거 실적에 기반하여 협상에 의해 결정하는 제도로서 시행하는 과정에서 산업계의 반발도 있었으나, 그간 산업계의 온실가스 감축기술 도입 및 설비투자 확대 등 기후변화대응 능력을 제고하는데 적지 않은 역할을 해왔다.
한편, 2015년에는 마침내 배출권거래제가 본격적으로 시행되면서 목표관리제는 그 자리를 물려주게 되었다. 문제는 대다수의 관리업체가 배출권거래제로 이관되면서 배출량 기준으로 0.2%에 불과한 업체만이 목표관리제에 잔류하게 되어 제도의 존치 필요성에 대해 많은 문제제기가 이뤄져 왔다. 그러나, 이제까지 온실가스 감축규제에 관한 연구는 주로 배출권거래제 시행 준비를 위한 연구가 주를 이뤘으며, 목표관리제도 자체에 대한 성과분석 등 제도의 실효성에 대해 분석한 사례는 드물었다. 2015년 목표관리제에 직접 참여했던 검증심사원을 대상으로 한 설문조사 결과를 토대로 목표관리제에 대한 성과평가를 시도한 바 있으나, 제도 자체에 대한 계량적인 성과분석은 미흡하였다.
따라서 목표관리제 운영에 소요되는 행정적 비용과 그에 따른 편익을 추산하여 제도의 실효성을 분석하는 것이 제도의 존치 여부를 평가하는데 매우 중요한 단서를 제공할 수 있을 것이다. 아울러 그간 제도운영 과정에서 나타난 문제점을 살펴보고, 목표관리제에 대한 정책적 대안을 제시하는 것도 제도의 효율성을 높이는데 기여할 수 있을 것이다. 이것이 본 연구의 주요 목적이다.
본 연구는 목표관리제의 현황 진단에 주안점을 두었다. 우선, 배출권거래제와 목표관리제에서 규제하는 관리업체의 실제 배출량 비중을 조사하였다. 다음으로는 목표관리제에 참여했던 관리업체에 대한 설문조사와 정부예산에 대한 현황 조사를 통해 제도운영에 따른 비용편익 분석을 실시하였다. 아울러, 목표관리제 참여업체와 제도운영 전담기관에 대한 설문조사를 통해 목표관리제의 성과평가와 제도운영상 나타난 문제점, 향후 개선방안을 도출하였다. 마지막으로 현황진단에 따른 정책적 대안을 제시하고자 하였다.
본 연구의 주요 결과는 다음과 같다.
첫째, 2015년 산업·발전부문 목표관리제 대상 34개업체의 온실가스 총 배출량은 772,985톤으로 같은해 배출권거래제 대상 401개 업체 배출총량 525,000,000톤의 0.15%에 불과한 것으로 조사되었다. 대규모 배출업체가 거래제로 이관됨으로써 목표관리제를 운영할 실익이 없어졌다. 목표관리제 운영에 소요되는 비용과 노력에 비교하여 온실가스 감축 효과가 극히 미미한 것도 문제점으로 지적된다.
둘째, 2015년 산업·에너지부문 목표관리제 운영에 따른 비용편익 분석결과는 최소 0.235, 최대 0.517, 평균적으로는 0.378에 불과하였다. 즉, 제도운영 편익(최소 7억 1,810만원, 최대 15억 7,917만원, 평균 11억 5,597만원)은총 비용 30억 5,482만원의 절반에도 미치지 못하는 실정이다. 이는 제도운영에 필요한 목표설정 및 관리, 이행평가 등 제도이행 절차가 지나치게 경직되고 복잡하게 설계되어 정부 및 전담기관의 비용이 지나치게 높아졌기 때문이다.
셋째, 그간 제도운영 과정에서 나타난 문제점을 설문조사하여 분석한 결과, 몇 가지 중요한 사항이 발견되었다. 우선, 목표배출량보다 초과감축한 실적을 당해 기업의 실적으로 불인정하는 등 효율적인 활용체계가 미비돼 있다. 이는 기업의 추가감축 활동 의지를 약화시키고, 초과감축한 실적을 사장시키는 결과를 초래할 수 있어 국가 전체적으로도 손해가 된다. 또한, 중소·중견기업의 기술적·재무적 여건을 고려하지 않은 채 매년 온실가스 배출 감축율을 일반 대기업과 동일하게 적용하고 있었다. 마지막으로 제도 총괄기관이 제도운영 과정에 과도하게 개입하여 반복적인 평가절차를 거침으로써 관리업체와 정부기관의 막대한 행정비용이 소요되고 있었다.
이러한 분석 결과를 토대로 몇 가지 정책적 개선방안을 제시하였다. 첫째, 목표관리제 규제대상의 비중과 비용편익 분석 결과를 고려해, 목표관리제도를 폐지하고, 규제가 아닌 자발적 감축제도로 전환할 필요가 있다. 이럴 경우 해당 기업들은 자발적으로 감축한 실적을 배출권거래제의 외부상쇄 배출권으로 공급하여 수익을 발생시킬 수 있고, 그에 따라 배출권거래시장도 함께 활성화될 수 있다.
둘째, 총량적 규제방식이 아닌 인센티브 제도로서‘에너지원단위 성과보상제’를 실시하는 것도 고려해볼 필요가 있다. 에너지원단위는 기업의 생산액 대비 에너지 투입비용 지표로서 기업의 에너지효율정도를 나타내 준다. 에너지효율이 개선되면 온실가스 배출이 감축되기 때문에 결국 같은 효과를 낼 수 있으며, 기업 입장에서는 에너지효율은 자발적으로도 개선하려고 노력하는 지표로서 온실가스 감축규제보다는 수용성이 높다. 기업 스스로 정한 에너지원단위 목표를 달성할 경우 이를 위해 투입된 연구개발 자금이나 설비투자 자금, 고용보조금 등을 연계하여 지원할 경우 제도의 효과성이 높아질 것으로 기대된다.
셋째, 목표관리제 폐지라는 적극적 조치가 아닌 소극적 제도개선 방안으로서 앞서 지적한 사항에 대한 개선방안을 제시하였다. 우선, 초과감축량을 인정하여 해당 기업의 조기감축실적으로 인정하고, 이를 배출권거래시장의 상쇄배출권으로 판매할 수 있도록 제도적인 활용체계를 구축할 필요가 있다. 이외 온실가스 배출 감축율을 적용시 배출권거래제에 비해 기업규모나 온실가스 배출비중 측면에서 미흡한 목표관리제의 감축율을 거래제 대비 10% 가량 하향조정할 필요가 있다. 이와 동시에 목표관리제내에서도 중소기업과 중견기업, 대기업의 감축율을 10~30% 가량 차등화하는 방안도 모색할 필요가 있다.
2015년 12월 파리협정 체결로 선진국과 개도국이 모두 온실가스 감축 의무를 부담하고 이행에 동참하는 新기후체제가 본격 도입되었다. 이러한 국제적인 탄소규제는 지구의 심각한 환경문제에 대한 인식에서 출발하였으나, 현실적으로는 기업의 생산활동과 투자환경, 국가 산업구조와 에너지 비용부담 등 국민생활에 다각적으로 영향을 미치는 명확하고, 도전적인 과제이다. 따라서 각 국별 경제·산업구조의 특성과 향후 대응상황에 따라 미치는 파급효과는 다르게 나타날 수 있다.
한국 정부는 그간 국제적인 탄소규제 강화 움직임에 적극 동참하였다. 2010년 ‘저탄소녹색성장기본법’ 제정을 시작으로 같은 해에는 국내 최초의 온실가스 감축규제인 ‘온실가스·에너지 목표관리제’를 시행하였다. 목표관리제는 정부가 개별기업의 온실가스 목표 배출량을 과거 실적에 기반하여 협상에 의해 결정하는 제도로서 시행하는 과정에서 산업계의 반발도 있었으나, 그간 산업계의 온실가스 감축기술 도입 및 설비투자 확대 등 기후변화대응 능력을 제고하는데 적지 않은 역할을 해왔다.
한편, 2015년에는 마침내 배출권거래제가 본격적으로 시행되면서 목표관리제는 그 자리를 물려주게 되었다. 문제는 대다수의 관리업체가 배출권거래제로 이관되면서 배출량 기준으로 0.2%에 불과한 업체만이 목표관리제에 잔류하게 되어 제도의 존치 필요성에 대해 많은 문제제기가 이뤄져 왔다. 그러나, 이제까지 온실가스 감축규제에 관한 연구는 주로 배출권거래제 시행 준비를 위한 연구가 주를 이뤘으며, 목표관리제도 자체에 대한 성과분석 등 제도의 실효성에 대해 분석한 사례는 드물었다. 2015년 목표관리제에 직접 참여했던 검증심사원을 대상으로 한 설문조사 결과를 토대로 목표관리제에 대한 성과평가를 시도한 바 있으나, 제도 자체에 대한 계량적인 성과분석은 미흡하였다.
따라서 목표관리제 운영에 소요되는 행정적 비용과 그에 따른 편익을 추산하여 제도의 실효성을 분석하는 것이 제도의 존치 여부를 평가하는데 매우 중요한 단서를 제공할 수 있을 것이다. 아울러 그간 제도운영 과정에서 나타난 문제점을 살펴보고, 목표관리제에 대한 정책적 대안을 제시하는 것도 제도의 효율성을 높이는데 기여할 수 있을 것이다. 이것이 본 연구의 주요 목적이다.
본 연구는 목표관리제의 현황 진단에 주안점을 두었다. 우선, 배출권거래제와 목표관리제에서 규제하는 관리업체의 실제 배출량 비중을 조사하였다. 다음으로는 목표관리제에 참여했던 관리업체에 대한 설문조사와 정부예산에 대한 현황 조사를 통해 제도운영에 따른 비용편익 분석을 실시하였다. 아울러, 목표관리제 참여업체와 제도운영 전담기관에 대한 설문조사를 통해 목표관리제의 성과평가와 제도운영상 나타난 문제점, 향후 개선방안을 도출하였다. 마지막으로 현황진단에 따른 정책적 대안을 제시하고자 하였다.
본 연구의 주요 결과는 다음과 같다.
첫째, 2015년 산업·발전부문 목표관리제 대상 34개업체의 온실가스 총 배출량은 772,985톤으로 같은해 배출권거래제 대상 401개 업체 배출총량 525,000,000톤의 0.15%에 불과한 것으로 조사되었다. 대규모 배출업체가 거래제로 이관됨으로써 목표관리제를 운영할 실익이 없어졌다. 목표관리제 운영에 소요되는 비용과 노력에 비교하여 온실가스 감축 효과가 극히 미미한 것도 문제점으로 지적된다.
둘째, 2015년 산업·에너지부문 목표관리제 운영에 따른 비용편익 분석결과는 최소 0.235, 최대 0.517, 평균적으로는 0.378에 불과하였다. 즉, 제도운영 편익(최소 7억 1,810만원, 최대 15억 7,917만원, 평균 11억 5,597만원)은총 비용 30억 5,482만원의 절반에도 미치지 못하는 실정이다. 이는 제도운영에 필요한 목표설정 및 관리, 이행평가 등 제도이행 절차가 지나치게 경직되고 복잡하게 설계되어 정부 및 전담기관의 비용이 지나치게 높아졌기 때문이다.
셋째, 그간 제도운영 과정에서 나타난 문제점을 설문조사하여 분석한 결과, 몇 가지 중요한 사항이 발견되었다. 우선, 목표배출량보다 초과감축한 실적을 당해 기업의 실적으로 불인정하는 등 효율적인 활용체계가 미비돼 있다. 이는 기업의 추가감축 활동 의지를 약화시키고, 초과감축한 실적을 사장시키는 결과를 초래할 수 있어 국가 전체적으로도 손해가 된다. 또한, 중소·중견기업의 기술적·재무적 여건을 고려하지 않은 채 매년 온실가스 배출 감축율을 일반 대기업과 동일하게 적용하고 있었다. 마지막으로 제도 총괄기관이 제도운영 과정에 과도하게 개입하여 반복적인 평가절차를 거침으로써 관리업체와 정부기관의 막대한 행정비용이 소요되고 있었다.
이러한 분석 결과를 토대로 몇 가지 정책적 개선방안을 제시하였다. 첫째, 목표관리제 규제대상의 비중과 비용편익 분석 결과를 고려해, 목표관리제도를 폐지하고, 규제가 아닌 자발적 감축제도로 전환할 필요가 있다. 이럴 경우 해당 기업들은 자발적으로 감축한 실적을 배출권거래제의 외부상쇄 배출권으로 공급하여 수익을 발생시킬 수 있고, 그에 따라 배출권거래시장도 함께 활성화될 수 있다.
둘째, 총량적 규제방식이 아닌 인센티브 제도로서‘에너지원단위 성과보상제’를 실시하는 것도 고려해볼 필요가 있다. 에너지원단위는 기업의 생산액 대비 에너지 투입비용 지표로서 기업의 에너지효율정도를 나타내 준다. 에너지효율이 개선되면 온실가스 배출이 감축되기 때문에 결국 같은 효과를 낼 수 있으며, 기업 입장에서는 에너지효율은 자발적으로도 개선하려고 노력하는 지표로서 온실가스 감축규제보다는 수용성이 높다. 기업 스스로 정한 에너지원단위 목표를 달성할 경우 이를 위해 투입된 연구개발 자금이나 설비투자 자금, 고용보조금 등을 연계하여 지원할 경우 제도의 효과성이 높아질 것으로 기대된다.
셋째, 목표관리제 폐지라는 적극적 조치가 아닌 소극적 제도개선 방안으로서 앞서 지적한 사항에 대한 개선방안을 제시하였다. 우선, 초과감축량을 인정하여 해당 기업의 조기감축실적으로 인정하고, 이를 배출권거래시장의 상쇄배출권으로 판매할 수 있도록 제도적인 활용체계를 구축할 필요가 있다. 이외 온실가스 배출 감축율을 적용시 배출권거래제에 비해 기업규모나 온실가스 배출비중 측면에서 미흡한 목표관리제의 감축율을 거래제 대비 10% 가량 하향조정할 필요가 있다. 이와 동시에 목표관리제내에서도 중소기업과 중견기업, 대기업의 감축율을 10~30% 가량 차등화하는 방안도 모색할 필요가 있다.
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