국방예산의 결정요인 분석 : OECD 국가와 한국의 국방예산 실증분석을 중심으로 Determinants of defense budget(focusing on the analysis of defense budget of OECD countries and korea)원문보기
세계의 안보정세는 ‘전통적 갈등요인에 따른 국지분쟁’의 가능성과 동시에‘초국가적·비군사적 위협에 따른 안보 불확실성’이 증대되고 있다(2016년 국방백서). 이에 대응하기 위한 2017년 전 세계의 국방예산 지출의 추정치는 약 1,739억 달러로 냉전 이후 최고 수준으로 2016년 대비 1.1% 증가하였으며 전 세계 GDP의 2.2%를 차지하고 있다.(SIPRI Newsletter). 최근 한반도의 안보정세와 국방예산을 살펴보면, 북한의 탄도미사일 발사, ...
세계의 안보정세는 ‘전통적 갈등요인에 따른 국지분쟁’의 가능성과 동시에‘초국가적·비군사적 위협에 따른 안보 불확실성’이 증대되고 있다(2016년 국방백서). 이에 대응하기 위한 2017년 전 세계의 국방예산 지출의 추정치는 약 1,739억 달러로 냉전 이후 최고 수준으로 2016년 대비 1.1% 증가하였으며 전 세계 GDP의 2.2%를 차지하고 있다.(SIPRI Newsletter). 최근 한반도의 안보정세와 국방예산을 살펴보면, 북한의 탄도미사일 발사, 핵 실험과 같은 군사적 위협이 증가하면서 정부는 한국형 3축 체계의(킬체인(Kill Chain), 한국형미사일방어(KAMD), 대량응징보복(KMPR)) 조기 구축을 위해 2018년 국방예산을 6.9% 증액하기로 결정했다. 특히, 긴급하다고 판단되는 북한의 핵 위협 대응체계를 조기에 구축하기 위해 방위력개선비를 전년대비 약 10.5% 증액하여 예산편성을 요구하였으며(매일경제), 실제로 2018년 국방예산은 7% 증액 하였으며 이중 방위력개선비 10.8%, 전력운영비 5.3%가 증액되었다 국방예산은 국방정책의 의지와 실현 가능성을 나타내는 실질적인 모습으로 많은 연구의 대상이었다. 하지만 예산이론과 연계한 분석보다는 케인즈의 경제모형에 기초한 경제성장과의 관계 또는 국방예산의 최적화 등 경제적 관점의 연구가 주를 이루어 왔다. 또한 예산이론과 안보 개념에 대한 이론적 틀 없이 연구자가 관심 있어 하는 변수와의 관계성 분석이 주를 이루어 왔다. 그 결과 단순히 위협이 국방예산 증가에 영향을 미치고 있다는 분석이 많았다. 각 국가별 상황을 고려하지 않은 문제가 발생하였다. 특히 한국의 경우, 총 국방예산은 상호 예산을 담당하는 부서가 다른 방위력개선비와 전력운영비로 구성되어 있으며 전력운영비는 다시 병력운영비와 전력유지비로 구성되어 있는데 이들 상호간의 관계성에 대한 관심은 부재하였다. 또한 국방예산이 국방기획관리제도의 틀에서 결정되는데 이를 분석하기 위한 방법은 없었다. 따라서 본 연구의 목적은 먼저, 예산이론을 바탕으로 OECD 국가와 국방예산 지출 10위권 내 국가들의 국방예산 결정요인을 살펴보는 것이다. 이후, 국방예산 결정의 국제적 흐름 속에서 한국 국방예산의 특성에 따른 총 국방예산, 방위력개선비, 전력운영비를 결정하는 요인이 무엇인지 분석하는 것이다. 이를 통해 부문별 예산배분의 특성을 살펴보고 예산이론을 국방예산 분석에 적용하여 효율적이고 효과적인 국방정책을 위한 시사점을 도출하는 것이다. OECD 국가의 국방예산 결정요인을 분석한 결과, 사회·경제적 요인 변수 중에서는 실질 GDP의 변화율 즉, 경제성장만이 영향을 미쳤다. 정치·행정적 요인 변수 중에서는 전년도 국방예산 변화율, 전년도 GDP 대비 국방예산 변화율, 전년도 정부재정 대비 국방예산 변화율 등의 시차변수가 영향을 미쳤다. 특히, 시차변수는 실질 GDP의 변화율보다 일부 탄력적인 영향을 미쳤다. 이는 국방예산이 결정의 점증성을 나타내고 정부예산의 일부로서 각 부처 간의 상호작용이 발생한다고 볼 수 있다. 또한 부패정도가 국방예산 결정에 영향을 미치지 못했다는 점은 적어도 OECD 국가에서는 국방예산을 합리적으로 결정하기 위한 제도적 틀이 갖춰져 있다고 볼 수 있다. 1990년부터 2016년까지 한국의 국방예산 결정요인을 분석한 결과, OECD 국가와 마찬가지로 사회·경제적 요인 중에서는 실질 GDP의 변화율이 영향을 미쳤다. 물가지수 변화율은 전력유지비 변화에 영향을 미쳤다. 하지만 인구 변화율, 실업률의 변화율은 총 국방예산의 변화에 영향을 미치지 못했다. 이는 실질 GDP의 변화 즉, 경제성장이 가용재원이라는 측면에서 지배적인 영향을 미치고 있음을 의미한다. 정치·행정적 요인 중에서는 선거가 총 국방예산, 전력운영비 형성에 영향을 미쳤지만 영향력은 미미하였다. 집권 정권의 성향이 총 국방예산에 영향을 미치지는 못하였으며 진보 성향의 정권 집권 시기 방위력개선비가 감소하는 경향을 보였다. 이러한 결과는 국방예산의 결정이 단편적인 이슈에 휘둘리지 않으며 국방기획관리제도의 절차적 안정성과 합리성을 설명해 주고 있다. 시차변수는 총 국방예산과 전력유지비 변화에 영향을 미쳤다. 이러한 결과는 국방예산 형성의 점증주의적 특성을 설명해 주고 있으며 특히, 경직성 경비인 전력운영비의 점증성을 부분적으로 설명해 주고 있다. 안보적 요인 변수 중 잠재적 위협의 대리변수인 주변국의 평균 국방예산 변화는 방위력개선비에는 양의 방향으로 영향 미쳤고, 전력유지비에는 음의 방향으로 영향을 미쳤다. 이는 두 예산항목이 상호 경쟁관계에 있을 수 있음을 의미한다. 직접적 위협의 대리변수인 북한도발지수는 북한의 도발 유형 및 사례별 영향력을 계량화하였다. 이는 국방기획관리제도에서 최초 위협분석에 따른 전력소요가 5개년 단위 중기계획을 통해 실제 연도 예산으로 반영되는 과정을 설명할 수 있었다. 총 국방예산과 전력운영비는 t기의 위협변화가 예산형성에 반영되었으며 방위력개선비는 t-3기의 위협변화가 반영되었다. 또한 전력유지비는 t-4기와 t기의 위협변화가 예산형성에 영향을 미쳤다. 분석결과를 바탕으로 본 연구는 이론적 시사점과 정책적 시사점을 제시하였다. 먼저 세 가지 이론적 시사점을 제시하였다. 첫째, 한국의 국방예산 결정에는 총체주의적 특성, 점증주의적 특성 및 비합리적 의사결정의 특성이 모두 존재하고 있었다. 둘째, 국방예산 결정의 환경적 요인을 확장하였다. 전통적인 정책결정요인론의 환경적 요인인 사회·경제적 요인과 정치·행정적 요인에 안보적 요인을 추가 확장하였으며 안보와 위협의 개념을 분리하여 국방예산 분석을 위한 이론적 틀을 제시하였다. 셋째, 선거, 정권성향 등 정치적 변수를 통해 국방예산 결정의 정치적 특성을 확인하였다. 또한 세 가지 정책적 시사점을 제시하였다. 첫째, 전략적 관점에서 부족한 국방재원을 절약하고 집중할 수 있도록 국방예산 결정 조직 강화의 필요성을 제시하였다. 둘째, 예산항목 특성에 따른 예산제도의 다변화를 제시하였다. 셋째, 현재의 군사적 안보에 대응하기 위한 위협기반 소요기획제도에서 향후 포괄적 안보에 대응하기 위한 미래 지향적 소요기획제도 고안 및 안보지표 개발의 필요성을 제시하였다. 넷째, 국방예산 측정 지표의 일원화 방안을 제시하였다. 본 연구의 의의는 예산이론을 바탕으로 OECD 국가의 국방예산 결정에 영향을 미치는 요인은 물론 한국 국방예산 결정에 미치는 요인을 분석하였다는 점이다. 특히, 북한의 도발을 정량화, 지수화 하여 최초 위협분석이 국방기획관리제도를 통해 연도 예산에 반영되는 모습을 분석할 수 있었다. 연구의 한계는 OECD 국가의 국방예산은 자료의 부족으로 한국의 국방예산 분석처럼 예산항목별로 세분화하여 분석하지는 못했다는 점이다. 추후 연구 방향으로는 포괄적인 안보를 측정할 수 있는 지표를 개발하여 국방예산 결정에 활용하는 것이다. 또한, 정량화된 위협과 국방예산 항목의 인과관계 분석을 통해 다른 각도에서 국방정책 방향을 모색해 볼 필요가 있다.
세계의 안보정세는 ‘전통적 갈등요인에 따른 국지분쟁’의 가능성과 동시에‘초국가적·비군사적 위협에 따른 안보 불확실성’이 증대되고 있다(2016년 국방백서). 이에 대응하기 위한 2017년 전 세계의 국방예산 지출의 추정치는 약 1,739억 달러로 냉전 이후 최고 수준으로 2016년 대비 1.1% 증가하였으며 전 세계 GDP의 2.2%를 차지하고 있다.(SIPRI Newsletter). 최근 한반도의 안보정세와 국방예산을 살펴보면, 북한의 탄도미사일 발사, 핵 실험과 같은 군사적 위협이 증가하면서 정부는 한국형 3축 체계의(킬체인(Kill Chain), 한국형미사일방어(KAMD), 대량응징보복(KMPR)) 조기 구축을 위해 2018년 국방예산을 6.9% 증액하기로 결정했다. 특히, 긴급하다고 판단되는 북한의 핵 위협 대응체계를 조기에 구축하기 위해 방위력개선비를 전년대비 약 10.5% 증액하여 예산편성을 요구하였으며(매일경제), 실제로 2018년 국방예산은 7% 증액 하였으며 이중 방위력개선비 10.8%, 전력운영비 5.3%가 증액되었다 국방예산은 국방정책의 의지와 실현 가능성을 나타내는 실질적인 모습으로 많은 연구의 대상이었다. 하지만 예산이론과 연계한 분석보다는 케인즈의 경제모형에 기초한 경제성장과의 관계 또는 국방예산의 최적화 등 경제적 관점의 연구가 주를 이루어 왔다. 또한 예산이론과 안보 개념에 대한 이론적 틀 없이 연구자가 관심 있어 하는 변수와의 관계성 분석이 주를 이루어 왔다. 그 결과 단순히 위협이 국방예산 증가에 영향을 미치고 있다는 분석이 많았다. 각 국가별 상황을 고려하지 않은 문제가 발생하였다. 특히 한국의 경우, 총 국방예산은 상호 예산을 담당하는 부서가 다른 방위력개선비와 전력운영비로 구성되어 있으며 전력운영비는 다시 병력운영비와 전력유지비로 구성되어 있는데 이들 상호간의 관계성에 대한 관심은 부재하였다. 또한 국방예산이 국방기획관리제도의 틀에서 결정되는데 이를 분석하기 위한 방법은 없었다. 따라서 본 연구의 목적은 먼저, 예산이론을 바탕으로 OECD 국가와 국방예산 지출 10위권 내 국가들의 국방예산 결정요인을 살펴보는 것이다. 이후, 국방예산 결정의 국제적 흐름 속에서 한국 국방예산의 특성에 따른 총 국방예산, 방위력개선비, 전력운영비를 결정하는 요인이 무엇인지 분석하는 것이다. 이를 통해 부문별 예산배분의 특성을 살펴보고 예산이론을 국방예산 분석에 적용하여 효율적이고 효과적인 국방정책을 위한 시사점을 도출하는 것이다. OECD 국가의 국방예산 결정요인을 분석한 결과, 사회·경제적 요인 변수 중에서는 실질 GDP의 변화율 즉, 경제성장만이 영향을 미쳤다. 정치·행정적 요인 변수 중에서는 전년도 국방예산 변화율, 전년도 GDP 대비 국방예산 변화율, 전년도 정부재정 대비 국방예산 변화율 등의 시차변수가 영향을 미쳤다. 특히, 시차변수는 실질 GDP의 변화율보다 일부 탄력적인 영향을 미쳤다. 이는 국방예산이 결정의 점증성을 나타내고 정부예산의 일부로서 각 부처 간의 상호작용이 발생한다고 볼 수 있다. 또한 부패정도가 국방예산 결정에 영향을 미치지 못했다는 점은 적어도 OECD 국가에서는 국방예산을 합리적으로 결정하기 위한 제도적 틀이 갖춰져 있다고 볼 수 있다. 1990년부터 2016년까지 한국의 국방예산 결정요인을 분석한 결과, OECD 국가와 마찬가지로 사회·경제적 요인 중에서는 실질 GDP의 변화율이 영향을 미쳤다. 물가지수 변화율은 전력유지비 변화에 영향을 미쳤다. 하지만 인구 변화율, 실업률의 변화율은 총 국방예산의 변화에 영향을 미치지 못했다. 이는 실질 GDP의 변화 즉, 경제성장이 가용재원이라는 측면에서 지배적인 영향을 미치고 있음을 의미한다. 정치·행정적 요인 중에서는 선거가 총 국방예산, 전력운영비 형성에 영향을 미쳤지만 영향력은 미미하였다. 집권 정권의 성향이 총 국방예산에 영향을 미치지는 못하였으며 진보 성향의 정권 집권 시기 방위력개선비가 감소하는 경향을 보였다. 이러한 결과는 국방예산의 결정이 단편적인 이슈에 휘둘리지 않으며 국방기획관리제도의 절차적 안정성과 합리성을 설명해 주고 있다. 시차변수는 총 국방예산과 전력유지비 변화에 영향을 미쳤다. 이러한 결과는 국방예산 형성의 점증주의적 특성을 설명해 주고 있으며 특히, 경직성 경비인 전력운영비의 점증성을 부분적으로 설명해 주고 있다. 안보적 요인 변수 중 잠재적 위협의 대리변수인 주변국의 평균 국방예산 변화는 방위력개선비에는 양의 방향으로 영향 미쳤고, 전력유지비에는 음의 방향으로 영향을 미쳤다. 이는 두 예산항목이 상호 경쟁관계에 있을 수 있음을 의미한다. 직접적 위협의 대리변수인 북한도발지수는 북한의 도발 유형 및 사례별 영향력을 계량화하였다. 이는 국방기획관리제도에서 최초 위협분석에 따른 전력소요가 5개년 단위 중기계획을 통해 실제 연도 예산으로 반영되는 과정을 설명할 수 있었다. 총 국방예산과 전력운영비는 t기의 위협변화가 예산형성에 반영되었으며 방위력개선비는 t-3기의 위협변화가 반영되었다. 또한 전력유지비는 t-4기와 t기의 위협변화가 예산형성에 영향을 미쳤다. 분석결과를 바탕으로 본 연구는 이론적 시사점과 정책적 시사점을 제시하였다. 먼저 세 가지 이론적 시사점을 제시하였다. 첫째, 한국의 국방예산 결정에는 총체주의적 특성, 점증주의적 특성 및 비합리적 의사결정의 특성이 모두 존재하고 있었다. 둘째, 국방예산 결정의 환경적 요인을 확장하였다. 전통적인 정책결정요인론의 환경적 요인인 사회·경제적 요인과 정치·행정적 요인에 안보적 요인을 추가 확장하였으며 안보와 위협의 개념을 분리하여 국방예산 분석을 위한 이론적 틀을 제시하였다. 셋째, 선거, 정권성향 등 정치적 변수를 통해 국방예산 결정의 정치적 특성을 확인하였다. 또한 세 가지 정책적 시사점을 제시하였다. 첫째, 전략적 관점에서 부족한 국방재원을 절약하고 집중할 수 있도록 국방예산 결정 조직 강화의 필요성을 제시하였다. 둘째, 예산항목 특성에 따른 예산제도의 다변화를 제시하였다. 셋째, 현재의 군사적 안보에 대응하기 위한 위협기반 소요기획제도에서 향후 포괄적 안보에 대응하기 위한 미래 지향적 소요기획제도 고안 및 안보지표 개발의 필요성을 제시하였다. 넷째, 국방예산 측정 지표의 일원화 방안을 제시하였다. 본 연구의 의의는 예산이론을 바탕으로 OECD 국가의 국방예산 결정에 영향을 미치는 요인은 물론 한국 국방예산 결정에 미치는 요인을 분석하였다는 점이다. 특히, 북한의 도발을 정량화, 지수화 하여 최초 위협분석이 국방기획관리제도를 통해 연도 예산에 반영되는 모습을 분석할 수 있었다. 연구의 한계는 OECD 국가의 국방예산은 자료의 부족으로 한국의 국방예산 분석처럼 예산항목별로 세분화하여 분석하지는 못했다는 점이다. 추후 연구 방향으로는 포괄적인 안보를 측정할 수 있는 지표를 개발하여 국방예산 결정에 활용하는 것이다. 또한, 정량화된 위협과 국방예산 항목의 인과관계 분석을 통해 다른 각도에서 국방정책 방향을 모색해 볼 필요가 있다.
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