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문제 정의
- 두 시기 동안에 발생한 이러한 변화를 염두에 두면서 이번에는 의사소통 연결망 구조를 직접 비교 해보자. 연결망 구조를 보다 명확하게 비교하기 위해 여기에서는 행위자들 사이의 연결망 구조를 구 획들 사이의 연결망 구조로 단순화하는 한편, 각 구획들 사이의 거리를 시각적으로 명료하게 나타내기 위해 다차원 척도(MDS) 분석을 실시하였다.
- 권위주의적 산업화 과정을 통해 학습된 물량적 성장 중심의 정책 목표는 변화하지 않은 것이다. 그렇다면 이러한 절반만의 변화는 어떻게 설명될 수 있는가? 이 연구의 목적은 바로 그러한 절반만의 변화를 설명하는 것이다.
- 이런 맥락에서 이 연구는 행정부 내에 존재하는 비토 지점을 주목하고자 한다. 앞서 언급한 바와 같이 복지의 책임을 기업과 가족에게 전가하여 경제성장에 부담을 주지 않는 것을 최우선적인 정책목표로 가지고 있던 정책결정의 고리들에서 경제기획원(재정경제원)은 결정적인 비토 지점이었다.
제안 방법
- 우선 4개의 중앙 일간지 신문기사를 검색하여 앞서 구체화하였던 정책 쟁점 및 사건과 관련된 48개의 조직을 추출하고 목록을 작성하였다. 다음으로 추출된 조직들을 ① 행정부 ② 국회 및 정당 ③ 사용자 단체 ④ 노동자 단체 ⑤ 이익단체 ⑥ 시민단체 ⑦ 국책연구기관 등으로 구분한 후, 3인의 전문가로 하여금 이들 조직에 대한 평판을 3점 척도로 평가하게 하여, 최종적으로 33개의 조직들을 추출하였다. 실제의 면접은 33개 조직들로부터 권한을 위임받아 해당하는 정책 사건에 참여했던 개인들을 대상으로 이루어졌다.
- 1990년 이후 한국 사회복지정책의 변화는 소득보장제도의 상대적 발전과 사회복지서비스의 정체로 요약될 수 있는데(홍경준･송호근, 2003), 이를 1차원적 변화로 평가하기에는 무리가 없다. 더 나아가 사회성원으로부터 제기되는 복지요구를 기업에 전가시키는 방식으로 구성된 정책 수단 또한 변화하였다. 소득보장제도의 확대를 통해 복지를 둘러싼 국가와 기업의 역할을 재조정하는 정책 수단이 활용되기 시작했다는 것은 2차원적 변화도 발생했음을 의미한다.
- 또한 정책 쟁점에 대한 관심의 정도는 앞의 에 나열된 쟁점들에 대한 행위자의 관심 정도를 5점 척도로 측정하였으며, 정책 사건에 대해서는 에 나열된 각각의 사건에 대한 ① 관여 정도 ② 관여 시기 ③ 판여의 방식 등을 3점 척도로 측정했다.
- 앞의 다차원 척도 분석에서와 마찬가지로, 여기에서도 좌표공간에 근접 배치되어 있는 행위자들은 고용보험법 제정과 관련된 사건에서 유사성이 크다는 것을 의미한다. 또한 행위자들이 수행하는 역할의 유사성을 파악하기 위해 유클리디안 행렬을 활용한 위계적 집락분석(hierarchical duster analysis)을 수행한 결과도 여기에 같이 표현하였다. 참여한 행위자들의 수가 17개에 국한되므로 3개의 집락으로 묶었는데, 같이 묶어진 행위자들은 고용보험의 정책사건에 대해 유사한 역할을 수행했다고 볼 수 있다.
- 앞의 에 나열한 바와 같이 이 연구에서는 고용보험법 제정과 관련된 4개의 사건들, 생활보호법 개정과 관련된 8개의 사건들, 국민의료보험법 제정과 관련된 5개의 사건들, 국민연금법 개정과 관련된 12개의 사건들, 국민건강보험법 제정과 관련된 15개의 사건들을 선정하고 각각의 사건들에 대한 행위자들의 활동방식을 ① 관여의 정도와 ② 관여의 시기 ③ 관여의 방식 등으로 구분하여 3점 척도로 측정했다.
- 여기에서는 앞의 과 에서 언급한 사회복지 정책 쟁점과 사건을 두고 33개의 조직들 사이에서 이루어진 의사소통 연결망 구조를 분석한다.
- 여기에서는 이러한 분석방법을 활용하여 김영삼 정부 시기와 김대중 정부 시기에 제정되거나 개정된 6개 사회보장제도의 정책결정 구조를 분석한다. 앞의 <표 2>에 나열한 바와 같이 이 연구에서는 고용보험법 제정과 관련된 4개의 사건들, 생활보호법 개정과 관련된 8개의 사건들, 국민의료보험법 제정과 관련된 5개의 사건들, 국민연금법 개정과 관련된 12개의 사건들, 국민건강보험법 제정과 관련된 15개의 사건들을 선정하고 각각의 사건들에 대한 행위자들의 활동방식을 ① 관여의 정도와 ② 관여의 시기 ③ 관여의 방식 등으로 구분하여 3점 척도로 측정했다.
- (3) 연계 - 행위자들 사이의 연계는 아이디어, 자료, 전략 등에 대한 의사소통과 기금, 투표, 강요와 같은 자원교환을 통해 직접적으로 이루어지기도 하지만, 관심의 공유나 연대, 동맹의 형성, 장기적 혹은 단기적 연합체의 구성 등을 통해 이루어지기도 한다. 이 연구에서는 행위자들 사이의 직접적 교환관계는 정책 쟁점과 사건을 둘러싸고 이루어지는 세 가지 차원의 의사소통 관계(① 일상적 정보의 교환 ② 보안을 요하는 정보의 교환 ③ 전문적인 정보의 교환)로 측정하였다. 또한 정책 쟁점에 대한 관심의 정도는 앞의 <표 1>에 나열된 쟁점들에 대한 행위자의 관심 정도를 5점 척도로 측정하였으며, 정책 사건에 대해서는 <표 2>에 나열된 각각의 사건에 대한 ① 관여 정도 ② 관여 시기 ③ 판여의 방식 등을 3점 척도로 측정했다.
- (1) 정책 영역 - 이 연구에서는 정책 영역을 사회복지 정책으로 두고, 실제적인 연구의 범위인 정책 하위영역으로 사회보험과 공공부조를 선택하였다. 정책 결정 구조의 변화를 살펴보기 위해서 연구의 시기는 김영삼 정부와 김대중 정부로 제한하였으며, 사회보험 및 공공부조와 관련하여 이 시기에 제기되었던 쟁점(issues)과 발생했던 사건(event)을 통해 정책 연결망의 경계를 설정하였다. 김영삼 정부와 김대중 정부 시기에 제기되었던 사회보험 및 공공부조의 쟁점은 주요 일간지와 사회복지신문, 참여연대 사회복지위원회에서 발행하는 복지동항을 검색하여 <표 1>과 같이 고용보험제도에서 6개, 국민연금제도에서 7개, 국민건강보험(의료보험)에서 5개, 국민기초생활보장제도에서 7개를 선택하였다.
- 이 방법은 다수의 행위자들을 하나의 구획으로 묶어줌으로써 행위자들 사이의 연결망 구조를 구획들 사이의 연결망 구조로 단순화하여 연결망 구조의 전체적인 특성을 파악하고 비교하는 것으로, 김영삼 정부와 김대중 정부 시기의 의사소통 연결망 구조를 보다 명확하게 비교하는데 유용하다. 한편 다수의 행위자들을 하나의 구획으로 묶어주는 데에는 다양한 방법이 활용될 수 있는데, 이 연구에서는 조직 특성을 기준으로 33개 조직을 8개의 구획으로 단순화 하였다. <표 3>은 각각의 구획에 속하는 조직들과 그 분포를 나타낸 것이다.
대상 데이터
- 김영삼 정부와 김대중 정부 시기에 제기되었던 사회보험 및 공공부조의 쟁점은 주요 일간지와 사회복지신문, 참여연대 사회복지위원회에서 발행하는 복지동항을 검색하여 과 같이 고용보험제도에서 6개, 국민연금제도에서 7개, 국민건강보험(의료보험)에서 5개, 국민기초생활보장제도에서 7개를 선택하였다.
- 다음으로 추출된 조직들을 ① 행정부 ② 국회 및 정당 ③ 사용자 단체 ④ 노동자 단체 ⑤ 이익단체 ⑥ 시민단체 ⑦ 국책연구기관 등으로 구분한 후, 3인의 전문가로 하여금 이들 조직에 대한 평판을 3점 척도로 평가하게 하여, 최종적으로 33개의 조직들을 추출하였다. 실제의 면접은 33개 조직들로부터 권한을 위임받아 해당하는 정책 사건에 참여했던 개인들을 대상으로 이루어졌다. 하나의 조직이 여러 개의 정책 사건과 관련될 경우, 실제의 참여자는 1명 이상이 된다.
- 이 연구에서는 평판법(reputational approach)을 활용하여 정책 연결망을 구성하는 행위자들을 추출했다. 우선 4개의 중앙 일간지 신문기사를 검색하여 앞서 구체화하였던 정책 쟁점 및 사건과 관련된 48개의 조직을 추출하고 목록을 작성하였다. 다음으로 추출된 조직들을 ① 행정부 ② 국회 및 정당 ③ 사용자 단체 ④ 노동자 단체 ⑤ 이익단체 ⑥ 시민단체 ⑦ 국책연구기관 등으로 구분한 후, 3인의 전문가로 하여금 이들 조직에 대한 평판을 3점 척도로 평가하게 하여, 최종적으로 33개의 조직들을 추출하였다.
- 이러한 정책 사건들은 각 정책들의 정책 결정과정에 대한 선행 연구들(윤진훈, 1996; 양영일, 1998; 권혁신, 2000; 백승호, 2000; 안병영, 2000; 이순호, 2000; 이홍윤, 2000; 한창근, 2001; 박윤영, 2002) 대한 내용분석과 국회 의안 정보 시스템(http://search.assembly.go.kr/bill/)의 검색을 통해 와 같이 김영삼 정부에서 17개, 김대중 정부에서 35개가 선택되었다.
데이터처리
- 두 시기 동안에 발생한 이러한 변화를 염두에 두면서 이번에는 의사소통 연결망 구조를 직접 비교 해보자. 연결망 구조를 보다 명확하게 비교하기 위해 여기에서는 행위자들 사이의 연결망 구조를 구 획들 사이의 연결망 구조로 단순화하는 한편, 각 구획들 사이의 거리를 시각적으로 명료하게 나타내기 위해 다차원 척도(MDS) 분석을 실시하였다. 다차원 척도 분석은 모든 개체 쌍에 대해 유사성이나 상이성을 나타내는 자료가 주어져 있을 때, 적은 수의 공간에서 그 개개의 관계를 최대한 만족하는 전체적인 배치를 찾아서 시각적으로 보여주는 방법이다(김용학, 2003)2).
- 이러한 요소들은 모두 구조화된 설문지를 통해 측정되었고, 2004년 6월부터 8월 사이에 정책 사건들에 참여한 41명의 행위자들에 대한 면접조사를 통해 수집되었다. 한편 수집된 자료는 연결망 분석 프로그램인 넷마이너(NetMiner) 25를 활용하여 분석하였다.
이론/모형
- 의사소통 연결망은 의사소통의 내용을 기준으로 ① 일상적 정보 교환 연결망 ② 보안을 요하는 정보 교환 연결망 ③ 전문적 정보 교환 연결망으로 구분한다. 또한 의사소통 연결망 구조를 분석하기 위해 구획모형화(block rwdeling)의 방법을 활용한다. 이 방법은 다수의 행위자들을 하나의 구획으로 묶어줌으로써 행위자들 사이의 연결망 구조를 구획들 사이의 연결망 구조로 단순화하여 연결망 구조의 전체적인 특성을 파악하고 비교하는 것으로, 김영삼 정부와 김대중 정부 시기의 의사소통 연결망 구조를 보다 명확하게 비교하는데 유용하다.
- 이 연구에서는 평판법(reputational approach)을 활용하여 정책 연결망을 구성하는 행위자들을 추출했다. 우선 4개의 중앙 일간지 신문기사를 검색하여 앞서 구체화하였던 정책 쟁점 및 사건과 관련된 48개의 조직을 추출하고 목록을 작성하였다.
- 정책결정 구조를 경험적으로 살펴보기 위해 이 연구는 정책 연결망 분석 방법(policy-domain network analysis)을 활용한다. 정책 연결망 분석은 연결망 분석방법을 정책 연구에 적용한 것으로, 정책결정 구조를 정책 결정에 관여하는 행위자들 사이의 연결망으로 정의한다(Lawnann and Knoke, 1987; Knoke, 1990; Knoke, Pappi, Broadbent, and Tsujinaka, 1996).
성능/효과
- 또한 행정고시를 통한 전문 관료의 지속적 충원과 중앙행정부서 내 조직문화의 확산에 따라 복지부 관료들의 사고와 행위양식 역시 경제성장 지향적인 논리로 수렴되어 갔다.1) 이러한 제약 조건하에서 사회복지 정책은 국가의 책임을 최소화하는 방향으로, 즉 복지의 책임을 기업과 가족에게 전가하여 경제성장에 부담을 주지 않는 것을 최우선적인 정책목표로 가지게 되었다. 한편, 사회복지정책이 그러한 방향으로 작동되기 시작하면, 그것은 관료들에 의해 지속적으로 재생산된다.
- 국책연구기관의 경우는 김영삼 정부 시기에는 세 번째의 중앙성 순위를 가지지만, 김대중 정부 시기에는 노동자단체보다 작은 권력을 가지는 것으로 분석되었다. 각각의 조직유형들이 가지는 중앙성 지수가 김영삼 정부와 김대중 정부 시기에 얼마나 다른지를 살펴보기 위해 종속 2표본 T-test를 수행해 본 결과 국회 및 정당과 시민단체의 중앙성 지수가 0.01 수준에서 통계적으로 유의미하게 차이가 나는 것으로 드러났다.
- 둘째, 그럼에도 불구하고 두 정부의 시기 동안 중요한 변화가 존재함을 발견하였다. 의사소통 연결 망 구조에 대한 분석 결과 김영삼 정부 시기동안 주변적인 위치에 있었고 상호 고립되어 있던 시민사회, 특히 시민단체와 노동자단체는 김대중 정부에서 중심적인 역할을 수행하는 행위자들과 상당히 가까운 좌표공간에 배치되었고, 상호간의 교류도 활발해졌다.
- 셋째, 이러한 변화와 관련하여 이 연구가 주목하는 점은 시민사회의 부각이 두드러진 정책 결정 구조에서는 재경부와 예산처 등 경제부처의 역할이 그에 반비례하여 주변적이었다는 점이다. 외환위기 직후와 정부 교체의 혼란스러운 상황에서 전개된 국민의료보험법 정책결정 구조에서부터 나타난 이러한 양상은 김대중 정부 시기 동안 지속적으로 관찰된다.
- 하지만, 김대중 정부 시기의 전문적 정보 교류 연결망에서는 이와 다른 양상이 나타난다. 좌표공간에서 시민단체의 배치는 다른 조직유형들과 보다 가까워졌을 뿐 아니라 이익단체, 노동자단체와 같은 시민사희의 행위자들 뿐 아니라 행정부 1과 국회 및 정당, 그리고 국책연구기관과도 전문적 정보를 교류하는 것으로 나타났다.
- 김영삼 정부 시기에 시민 단체는 전체 8개의 조직 유형 중 5번째의 순위에, 이익단체는 8번째의 순위에 있었지만 김대중 정부 시기에는 시민단체가 4번째의 순위에, 이익단체는 사용자단체와 같은 6번째의 순위로 변화하였다. 중앙성 지수의 시기별 차이를 종속 2표본 T-test로 분석한 결과 국회 및 정당과 시민단체의 중앙성 지수가 0.01 수준에서 통계적으로 유의미한 차이를 가지는 것으로 나타났다.
- 이는 정책 결정과 관련된 정보의 가치가 가지는 차이를 반영하는 것으로 해석된다. 즉, 정책결정과 관련하여 보다 중요한 전문적 정보의 교류는 보안을 요하는 정보나 일반적인 정보의 교류보다 상대적으로 적게 이루어지며, 보안을 요하는 정보의 교류 또한 정책결정과 관련하여 보다 덜 중요한 일반적인 정보의 교류보다는 적게 이루어진다는 점을 보여주는 것이라고 할 수 있다.
- 김영삼 정부 시기와 김대중 정부 시기의 사회북지 정책 쟁점과 사건을 두고 행위자을 사이에서 이루어진 의사소통 연결망 구조와 정책 사건에 초점을 둔 정책결정 구조에 대한 분석을 통해 발견한 점은 다음과 같다. 첫째, 사회북지정책을 둘러싼 의사소통 연결망 구조에서 중심적인 역할을 수행하는 행위자는 행정부 1로 이들의 중요성은 김영삼 정부 시기는 물론이고 김대중 정부 시기에도 마찬가지로 강조될 수 있다. 이러한 점은 정책 사건을 통한 정책결정 구조에 대한 분석에서도 나타난다.
- 노동자단체와 시민 단체를 포함하는 시민사회 세력이 사회복지 정책결정 구조에서 차지하는 위상이 김대중 정부 시기에 상당히 높아졌다는 것이다. 한편, 종속 2표본 T-test를 수행해 본 결과 국회 및 정당과 노동자단체, 이익단체, 그리고 시민단체의 중앙성 지수가 0.01 수준에서 통계적으로 유의미하게 차이가 나는 것으로 나타났다.
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